Sentencia Definitiva N° 311/2018

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 21 de agosto de 2018. No. 311 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “DELTA S.A. con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 644/2015) RESULTANDO : I) La parte actora compareció y dedujo pretensión anulatoria contra la resolución N° 1164/2015, de 16 de marzo de 2015, dictada por la Intendencia de Montevideo, por la cual se promulgó el decreto N° 35.398, sancionado el 26 de febrero de 2015 y se dispuso aplicar una multa de UR 73 a la firma Delta S.A., responsable del local “El Novillo Alegre”, ubicado en Av. Brasil 2849 bis, por infringir lo dispuesto en los artículos D 1920 y D. 1928.13 del Volumen VI del digesto departamental, de acuerdo a lo establecido en el artículos 4º, literal B) numeral 21, literal c) y en los artículos 22 y 23 del decreto Nº 21.626 promulgado el 23/04/1984 por tratarse de primera reincidencia. (fs.70 a 71, en 436 fojas, A.A.). En su demanda la actora afirmó que la resolución que se está procesando tiene un doble contenido: en el numeral 1° promulga el inapropiadamente denominado decreto N° 35.398 sancionado por la Junta Departamental el 26 de febrero de 2015 y en el numeral 2° tipifica una infracción y le impone la consecuente sanción. El acto de la Junta Departamental de Montevideo jamás puede revestir la calidad de decreto departamental. Ello surge de su propio alcance subjetivo cotejado con el artículo 273 de la Constitución. Dado que el referido acto de la Junta Departamental de Montevideo (erróneamente calificado, sancionado y promulgado como decreto departamental) concedió a la Intendencia Municipal de Montevideo la facultad de tipificar una infracción y aplicar la consecuente sanción, la acción se está dirigiendo contra el referido acto. Entendió que resulta de aplicación en la especie, la presunción simple a favor de la actora, establecida por el inciso segundo del artículo 6º de la Ley No. 15.869, en la redacción dada por la Ley No. 17.292. Indicó que se omitió conferir vista, pues antes de dictarse el acto administrativo que concedió la autorización que por él se hizo efectiva, no se confirió la vista previa que impone el principio constitucional del debido proceso. Añadió que promulgado como decreto departamental, el referido “acto autorización” tipificó una infracción e impuso la consecuente sanción, omitiendo también conferir la vista que debió preceder a esa decisión. Puntualizó que esa doble omisión, pone en evidencia que la impropia calificación del acto originario no es inocente sino que a través de ella se procuró eludir una garantía fundamental de los individuos, so capa de que la vista previa no debe ser conferida cuando de actos legislativos se trata. Advirtió que de idéntica gravedad es el hecho de que todas las decisiones en este asunto se hayan adoptado sin prueba alguna de la presunta infracción que se tipificó y sancionó, sino que se fundaron exclusivamente en meras afirmaciones de funcionarios, carentes de sustento probatorio. Finalmente cuestionó el procedimiento llevado a cabo por la Junta Departamental de Montevideo. En este sentido, precisó que no existe constancia de la opinión de la Comisión de Legislación y Apelaciones, a la cual el plenario cometió el estudio del asunto y que no existe constancia del resultado de la votación en el plenario; todo lo cual lleva a concluir que la JDM adoptó a ciegas la decisión que la IMM le propuso, sin el mínimo respeto de los derechos individuales. En definitiva solicitó el amparo de la demanda (fs. 3 a 6 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado compareció -en representación de la Intendencia Departamental de Montevideo-, la Dra. Susana Pérez, quien contestó la demanda oponiéndose al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En primer lugar señaló que el “acto autorización” a que refiere la actora, en función de lo prevenido por los numerales 1 y 10 del art. 273 y numeral 2 del artículo 275 de la Constitución de la República, no es un acto administrativo, sino que resulta un acto legislativo, con valor y fuerza de ley en el Departamento, una vez promulgado por el Ejecutivo Departamental, por lo que no solo resulta excluido de la jurisdicción anulatoria, sino que además, le son ajenos los principios enunciados por la parte actora en su demanda. No obstante lo anterior, puntualizó que de entenderse que el acto autorización es procesable, resulta ilesivo, por tanto es irrelevante el hecho de que no se le haya conferido vista previa a su dictado Y ello, por cuanto dicha garantía, opera en los casos en que fuere a dictarse un acto susceptible de irrogar una lesión, lo que ocurre recién con el acto dictado por el Ejecutivo Departamental que promulga el Decreto y hace efectiva la autorización o facultad conferida por la Junta Departamental, en el caso, la resolución que se impugna. Expresó que surge de los antecedentes administrativos que se confirió vista en forma previa al dictado del acto impugnado, habiéndola evacuado la parte actora en forma extemporánea, el 29 de noviembre de 2013. No obstante ello, los descargos fueron debidamente analizados conforme surge de los informes oportunamente elaborados. En cuanto a la ausencia de prueba, refutó lo expuesto por la parte actora y señaló que del expediente administrativo emerge evidencia suficiente de la infracción cometida, la que no logró desvirtuar la promotora. Señaló además, citando la sentencia N° 680/2007, que el acto administrativo goza de una presunción de legitimidad simple o relativa de la que se deriva que recae sobre quien pretenda lo contrario la carga de destruirla. En definitiva solicitó la confirmación de la volición resistida (fs. 13 a 18). III) Por decreto No. 375/2016 (fs. 20) se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 51. IV) Las partes alegaron por su orden (fs. 55-59 vto. y fs. 62-64 vto., respectivamente). V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 207/2017 y aconsejó la confirmación del acto (fs. 67 a 67 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 69). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. Se procesa la resolución Nº 1164/2015, de 16 de marzo de 2015, dictada por la Intendencia de Montevideo, por la cual se promulgó el decreto N° 35.398 y se dispuso la aplicación de una multa de 73 UR a la actora (fs.70 a 71, en 436 fojas, A.A.), la que se notificó el 23 de marzo de 2015 (fs. 73, en 436 fojas, A.A.). El 8 de abril de 2015 interpuso en tiempo y forma el recurso de reposición, teniendo presente la suspensión del plazo operada en Semana de Turismo, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 10 inciso 3° de la Ley No. 15.869 (fs. 83, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta, la que se configuró a los ciento cincuenta días sin que la Administración haya resuelto el recurso interpuesto, el 7 de setiembre de 2015, según lo establecido por el artículo 10 inciso 4° de la Ley No. 15.869. La demanda se interpuso tempestivamente el 27 de octubre de 2015 (nota de cargo, fs. 7). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada, corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. El 27 de octubre de 2013 la inspectora municipal Daniela Musetti labró acta N° 085377 en la cual constató en Avenida Brasil N° 2835, a las 16:30 horas las siguientes infracciones a las normas del decreto N° 23372/14001: “9 Restos alimentarios, focos de insalubridad (Art. 6° inc. 31)”; y “10 Otros. Residuos comerciales en contenedor”. Se notificó bajo protesta al responsable de “Novillo Alegre”, recabándose los datos de dos testigos y se consignó que “El no pago de la multa en un plazo de 5 (cinco) días hábiles en el Servicio Central de Inspección General, dará lugar al inicio de las acciones judiciales correspondientes” (fs. 60 en foliatura roja de los A.A.). El 30 de noviembre de 2013 la actora presentó un escrito en el que articuló defensas contra las diligencias “documentadas en formularios se agregan” en las que “se ha imputado a la compareciente verter residuos en un contenedor de basura que se encuentra en la vía pública” En la esencia de su planteo cuestionó la ausencia de pruebas que el vertido haya sido perpetrado por dependientes de la compareciente y negó los hechos que se le imputaron señalando que tiene contratado un servicio privado de recolección de residuos (fs. 197 a 199, A.A.). A su vez, entre los documentos en formularios que agregó se encuentra el acta de infracción N° 085377 (fs. 213, A.A.). El 24 de febrero de 2014 el Director (I) de Servicio Central, Inspección General solicitó informe a la Inspectora Daniela Mussetti, quien se pronunció el 10 de marzo de 2014 dando cuenta que: “El día 27 de octubre de 2013 a las 16:30 horas frente al número 2835, realizando mi recorrido habitual por zonas, en este caso por avenidas zona este de Montevideo. En dicha ubicación se constató el contenedor número 12865 desbordado de basura, con la misma dispersa por calle y acera. Se detectaron residuos tales como recortes de carne, huesos, grasas, también bolsas de nylon y facturas con el nombre comercial de “El Novillo Alegre”. Todo lo cual sería un nexo causal que me conduce desde el hecho mencionado en el contenedor hacia el comercio en cuestión (…) Procedo a intimar y sancionar, dejando los documentos bajo puerta: Orden de Servicio N° 289952 y sanción N° 085377 en la cual firman como testigos los señores: Andrés Berón y Pablo Viera (…)” (la negrilla y el subrayado no están en el original). La inspectora continúa su relato dando cuenta que el 17 de noviembre de 2013 a las 15:22 horas ocurrió un hecho similar, procediendo en idéntico sentido. Y concluyó que “encontrando un hecho ilegal como ser arrojar residuos comerciales en contenedor, que por el tipo de desechos trae consigo un foco de insalubridad, sumado a las facturas con datos específicos de la empresa, no cabe duda del nexo causal que conecta a Delta S.A. con el mismo” En función de lo expresado, sugirió “se de continuidad a las sanciones impuestas” (fs. 221 a 222, A.A.). El 21 de marzo de 2014, la Sub Directora (I) de Servicio Central, Inspección General dispuso el pase al abogado asesor del servicio a fin de que emitiera opinión (fs. 223, A.A.). El 27 de junio de 2014 se expide el Dr. Sergio Ríos, quien señala que la irregularidad ha sido constatada en múltiples situaciones por tres inspectores y que se entiende cumplido el requisito constitucional del artículo 66 en tanto la compareciente articuló su defensa en forma previa al dictado del acto administrativo conclusivo. Por lo dicho, sugirió desestimar los descargos y proceder al dictado de la resolución sancionatoria (fs. 224, A.A.). El 5 de julio de 2014 se requirió informe sobre si las multas en cuestión habían sido pagadas (fs. 225, A.A.), informándose que no lo fueron (fs. 226, A.A.). El 26 de julio de 2014 emitió informe el Licenciado Diego Banizi, Director (I) del Servicio Central Inspección General quien relacionó los distintos formularios de constatación y consignó que “se constató que procedió a la disposición final de residuos no domiciliarios por mecanismos contrarios a lo dispuesto en la normativa departamental vigente”, por lo cual “la Dirección de este Servicio informa que corresponde el dictado de las resoluciones sancionatorias (…), fijándose el monto de éstas de acuerdo con lo estipulado en el Decreto 21626, Artículo 4 apartado B numeral 21 inciso c), y en concordancia con los artículos 22 y 23 del referido Decreto en lo que hace a la reincidencia (…)” En cuanto al formulario N° 85377, de 27 de octubre de 2013, señaló que “da origen a una multa por 73 UR” (fs. 227, A.A.). El 5 de setiembre de 2014 el Prosecretario General dispuso el pase del expediente al Servicio Central de Inspección para que realizara la notificación correspondiente (fs. 228, A.A.), la que se verificó el 12 de setiembre de 2014 (fs. 230, A.A.). El 4 de noviembre de 2014 se solicitó por cuerda separada el dictado de las resoluciones correspondientes (fs. 234, A.A.). El 8 de diciembre de 2014 se emitió la resolución Nº 5325/14, por la cual la Intendencia de Montevideo remitió a consideración de la Junta Departamental de Montevideo el proyecto de decreto para la aplicación de la multa de 73 UR a la firma actora (fs. 66 a 67, AA). El 26 de febrero de 2015 la Junta Departamental de Montevideo emitió el decreto Nº 35.398 por el cual facultó a la Intendencia a aplicar la multa referida (fs. 69, A.A.). El 6 de marzo de 2015 se emitió la resolución encausada mediante la cual la Intendente de Montevideo promulgó el decreto Nº 35.398 y dispuso aplicar la multa de 73 UR (fs. 70 a 71, A.A.). III) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, habrá de compartir la solución aconsejada por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 67 a 67 vto.) y dispondrá la confirmación del acto, en función de las razones que se habrán de explicitar. IV) Análisis de la presunción de ilegitimidad establecida por el artículo 6°, inciso 2° de la Ley No. 15.869. En primer lugar, corresponde analizar si la presunción de ilegitimidad invocada por la parte actora resulta de aplicación en la especie. El Tribunal tiene dicho que dicha presunción aplica sólo en aquellos supuestos en que un recurso administrativo seguido de otro subsidiario no es resuelto dentro de los treinta días siguientes a que opera la denegatoria ficta de dicho medio impugnativo (sentencias Nos. 97/2013, 297/2013, 610/2016 y 101/2017) En el caso, el acto que se impugna fue dictado por el Intendente de Montevideo, jerarca máximo del sistema orgánico, con lo cual el único recurso administrativo que correspondía interponer era el de revocación, por lo que la presunción no puede tener cabida, ya que no se trata de la falta de resolución de un recurso que sea seguido de otro subsidiario. El plazo de 30 días regulado en el inciso 2° de la precitada norma - para acceder a la ventaja establecida-, refiere a la configuración de la denegatoria ficta del recurso de revocación/reposición o jerárquico seguido de recurso subsidiario (jerárquico/apelación o de anulación). En efecto, como advierte Cajarville: “El inc. 2 del art. 6 de la Ley 15.869, con la redacción dada por el art. 41 de la Ley 17.292, contiene otra sanción al incumplimiento de la obligación de decidir: si la resolución expresa no se produjera dentro de los treinta días siguientes al vencimiento de los plazos de ciento cincuenta o de doscientos días, en su caso, la omisión se tendrá como presunción simple a favor de la pretensión del actor en el momento de dictarse sentencia por el Tribunal en la acción de nulidad. Esa presunción sólo existirá cuando recaiga sobre un recurso seguido de subsidiario: el de revocación seguido de jerárquico o de anulación, el de reposición seguido de apelación, o el jerárquico seguido de anulación; así resulta nítidamente del contexto del art. 6° en ambas redacciones, que en su inc. 1° y en la primera oración del inc. 2° con la cual enlaza la segunda oración que prevé la presunción…” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Recursos Administrativos” , F.C.U., 4ª Edición, Montevideo, 2008, p 224) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por lo expuesto, cabe concluir que la presunción simple invocada por la actora no resulta de aplicación al caso de autos. V) Análisis de la naturaleza del acto de autorización y el agravio de falta de vista previa. La parte actora sostuvo que la Administración incurrió en una doble omisión al no conferir vista en forma previa al dictado del “acto autorización” y al no hacerlo tampoco antes del dictado del acto que impuso la infracción y aplicó la sanción, resolución que se procesa en autos. Con referencia al “acto autorización”, la accionante alude al emanado de la Junta Departamental, decreto Nº 35.405, por el cual se facultó a la Intendencia de Montevideo a aplicar la multa a la firma accionante y se agravia que no se le “confirió vista”. Al respecto, es menester analizar el procedimiento seguido por la Administración a la luz del marco normativo de aplicación. En este sentido, el artículo 19 de la Ley 9.515 (Ley Orgánica Municipal), dispone que a “…cada Junta Departamental compete dentro de su Departamento….”, “(…) numeral 30: “(…) Sancionar las transgresiones de sus decretos con multas de hasta 350 UR (trescientas Unidades Reajustables), en todos los Gobiernos Departamentales (….)” (la negrilla y el subrayado no está en el original). Seguidamente, el referido numeral 30, establece el procedimiento a seguir según las multas sean entre 70 y 210 U.R., o mayores a éste último monto. Allí se prevé que “(…) Las mayores de 70 UR (setenta Unidades Reajustables), y menores de 210 UR (doscientas diez Unidades Reajustables), solo podrá aplicarlas el Intendente Municipal con la autorización del órgano legislativo departamental por mayoría absoluta de votos” (la negrilla y el subrayado no está en el original). En cumplimiento de lo establecido por el marco normativo de mención, el 8 de diciembre de 2014 se emitió la resolución Nº 5325/14, por la que la Intendencia de Montevideo remitió a consideración de la Junta Departamental un proyecto de decreto para la aplicación de la multa de 73 UR a la firma actora (fs. 66 a 67, AA). Luego, por decreto Nº 35.398 de 26 de febrero de 2015, la Junta Departamental de Montevideo facultó a la Intendencia a aplicar la multa referida (fs. 69, A.A.). Por último, el 6 de marzo de 2015 se emitió la resolución encausada Nº 1164/15 (fs. 70 a 71, A.A.), mediante la cual la Intendente de Montevideo promulgó el decreto Nº 35.398 y dispuso aplicar la multa de 73 UR. Se trata de un acto complejo, que al decir de Sayagués Laso es aquél que “(…) requiere para su formulación la intervención de dos o más órganos (…) Lo característico del acto complejo es que la declaración de voluntad administrativa se forma mediante la intervención conjunta o sucesiva de dos o más órganos , cuyas respectivas manifestaciones de voluntad pasan a integrar aquella”. (Cf. Enrique Sayagués Laso, “Tratado de Derecho Administrativo”, 6ta. Ed. FCU, 1988, tomo I, p. 394) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Ahora bien, en lo que respecta a la falta de conferimiento de vista previa, debe de verse que si bien en el acta de infracción N° 085377 (fs. 60, A.A.) no consignó en puridad una instancia formal para la presentación de descargos (sólo señaló que “El no pago de la multa en un plazo de 5 (cinco) días hábiles en el Servicio Central de Inspección General, dará lugar al inicio de las acciones judiciales correspondientes”) la actora igualmente tuvo la oportunidad de ejercer su derecho de defensa desde que presentó su escrito de 30 de noviembre de 2013 (fs. 197 a 199, A.A.) y la Administración se pronunció sobre su planteo mediante los informes de: a) la inspectora Daniela Musetti (fs. 221 a 222, A.A.); b) el asesor letrado, Dr. Sergio Ríos (fs. 224, A.A.); y c) el Director (I) del Servicio Central de Inspección General, Licenciado Diego Banizi, que en definitiva realizó el encuadre normativo con la tipificación de la infracción y la sugerencia de la sanción (fs. 227, A.A.). La falta de vista previa constituye un vicio formal que debe evaluarse a la luz del efectivo ejercicio de defensa de la parte. Resulta pertinente, pues, realizar el análisis de su configuración desde la perspectiva del principio de trascendencia, propio de las nulidades. En este sentido, al comentar la disposición que consagra el principio en el decreto N° 500/991, Cajarville advierte: “El art. 7° consagra (…) el principio de trascendencia, propio de la teoría de las nulidades: el incumplimiento de la forma no se aprecia en sí mismo, sino en el agravio que produce. Pero acertadamente el Decreto aprecia esa trascendencia o relevancia en relación con el fin propio del acto de procedimiento vicioso y con las garantías que el derecho otorga al interesado en el procedimiento, y no en relación con la legalidad o ilegalidad material o de fondo del acto final (…)” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991”, Montevideo, Ediciones Idea, 1997, p. 58) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En el caso concreto, ante la notificación del acta de infracción N° 085377 labrada el 27 de octubre de 2013 a la hora 16:30 (fs. 60, A.A.) la actora presentó el 30 de noviembre de 2013 un escrito en el que articuló descargos contra la imputación que se le formuló en ésta y en otras actas (fs. 197 a 199, A.A.) y la Administración se pronunció sobre éstos en tres informes (fs. 221 a 222; fs. 224 y fs. 227, A.A.), notificándose a la actora de ello en forma previa al dictado del acto (fs. 230, A.A.). Por lo tanto, no puede decirse que en la situación de autos se haya producido una efectiva disminución de las garantías del derecho de defensa susceptible de inficionar de nulidad al acto encausado. El Tribunal ha tenido oportunidad de analizar el requisito de vista previa en casos similares al de autos. Sobre el punto, cabe traer a colación lo dicho en sentencia No. 15/2015 en la que se señaló: “(…) En segundo lugar, cabe hacer referencia al agravio formal expresado por la actora, en el sentido de que el acto sancionatorio sería ilegal por no haberse respetado el derecho de defensa, dada la ausencia de vista previa a su dictado. El agravio no resulta de recibo, en tanto, pese a la ausencia de una formal concesión de vista previa, la actora igualmente conoció, con anterioridad a la aplicación de la sanción, la situación irregular en la que se le había encontrado, por lo que pudo haber efectuado en tal momento los descargos que entendiera pertinentes. Sobre el punto, resulta apropiado transcribir el fundado voto del Ministro Dr. HARRIAGUE, en el que se señala: “En cuanto a los cuestionamientos de índole formal, estimo que no asiste razón a la actora en la alegada indefensión producida por falta de vista previa. El acto sancionatorio (fs. 33 AA carpeta rosada), de fecha 2/5/11, estuvo precedido del acta de inspección de locales de espectáculos públicos y afines de fecha 2/4/11, que el inspector actuante labró y notificó a la interesada (fs. 32 AA). En la misma se dejó asentada la deficiencia y/o irregularidad constatada: “no exhibe permiso”. Estimo que dicho recaudo no puede equipararse a la concesión de una vista, previa al acto sancionatorio, en que la parte conocerá además de la imputación, la estimación de la multa y tendrá un plazo para ejercer las defensas que correspondan a su interés. Sin embargo, el vicio que pueda haber producido su ausencia, no es pasible -a mi criterio- de inficionar de nulidad el acto administrativo posterior aquí procesado. En efecto, la actora conoció un mes antes de la imposición de la sanción, que la Intendencia había constatado la irregularidad en la que se encontraba. Si bien sin plazo, en el acta se le advertía que el no cumplimiento, daría lugar a las sanciones previstas en el régimen punitivo municipal vigente; multa y/o clausura. (…) En consecuencia, estimo que el vicio no reviste entidad tal como para anular el acto; o dicho de otro modo, el vicio resulta ininfluyente”. Ha sostenido el Tribunal, en reiteradas ocasiones, respecto a la falta de vista previa, que “no todo supuesto de presunta violación de tal requisito irroga la grave consecuencia de la nulidad, toda vez que este resultado no puede o no debe declararse cuando el vicio deviene ININFLUYENTE, vale decir, cuando la omisión de vista previa no es SUSTANCIALMENTE tal, por ejemplo, cuando -como sucede “in casu”- se ha conferido al interesado la debida OPORTUNIDAD para articular los descargos que estime del caso y si lo reputa pertinente . (…) También el PRINCIPIO DEL FINALISMO en materia de NULIDADES, rige en el ámbito administrativo, y, en la especie, con clara o inequívoca base normativa (art. 7º, Decreto 500/91). Principio que conduce a la conclusión de que, desde el punto de vista del derecho de defensa (que se inscribe en las seculares “garantías del debido proceso”), no se consumó perjuicio alguno, de modo tal que, según la regla general en la materia, no hay nulidad sin perjuicio (“pas de nullité sans grief”, como enseña la doctrina francesa)” (Cfme. Sentencia Nº 359/2001) (…)” (la negrilla y el subrayado no están en el original). VI) Análisis de la defensa de presunción de legitimidad del acto. La Administración esgrimió como defensa la presunción de legitimidad del acto para lo cual invocó la sentencia No. 680/2007 de la Corporación (fs. 16 vto. a 17). El Tribunal ha abandonado desde hace ya un buen tiempo la postura que trae a colación la demandada en el entendido que nuestro derecho positivo no tiene ninguna disposición como el argentino o el español que establezca expresamente dicha presunción de legitimidad. (Cf. Augusto Durán Martínez, “La presunción de legitimidad del acto administrativo: un mito innecesario y pernicioso”, en Revista de Derecho 2007/02, Publicación arbitrada de la Universidad Católica del Uruguay, p. 119). En este sentido, ha expresado: “(…) es ciertamente discutible -por carencia de apoyatura normativa- el principio que admite la existencia de una presunción de legitimidad “iuris tantum”, en beneficio de los actos dictados por la Administración, directriz reiteradamente relevada por jurisprudencia del Cuerpo en anteriores integraciones (Sentencias Nos. 656/2001, 773/2006, 680/2007, 589/2007, etc.), cuya aplicación al presente pretende la demandada (fs. 21 vta. del ppal.).- Porque como se ha dicho: “…la presunción de constitucionalidad de las leyes distorsiona los principios generales de derecho de mayor valor y fuerza y la Constitución en función de los intereses del legislador, y la presunción de legitimidad de los actos administrativos distorsiona esos mismos principios, la Constitución y la ley, en función de los intereses de la Administración, todo ello en definitiva en detrimento de los derechos humanos. Esas presunciones, pues –la de constitucionalidad de las leyes y la de legitimidad del acto administrativo-, no se adecuan al precepto de interpretación conforme a la Constitución ”. (Durán Martínez, Augusto; “Otra vez sobre la inexistente presunción de legitimidad del acto administrativo”, Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, 2009, 15° año, Konrad Adenauer Stiftung, 2009, pág. 848).- Debe de verse que la presunción comentada opera como un criterio apriorístico de valoración del accionar administrativo que, como tal, sin respaldo jurídico en nuestro ordenamiento logra privilegiar a uno de los sujetos del proceso, en detrimento de su contraparte inobservando la igualdad de los litigantes que informa y preside el proceso contencioso administrativo de anulación (art. 4 C.G.P., art. 104 del Decreto-Ley 15.524)” ( sentencias Nos. 420/2012 y 21/2013) (la negrilla no está en el original). En función de lo expresado, la defensa basada en la presunción de legitimidad del acto administrativo habrá de ser rechazada por falta de respaldo en nuestro ordenamiento jurídico. VII) Análisis de los agravios relacionados con la ausencia de prueba. En este aspecto la pretensora sostuvo que todas las decisiones en este asunto se adoptaron sin prueba alguna de la presunta infracción. Surge de los antecedentes que el 27 de octubre de 2013, a la hora 16.30, la inspectora Daniela Musetti constató a la actora infracciones a las normas del decreto N° 23372/14001 por “9 Restos alimentarios, focos de insalubridad (Art. 6° inc. 31)”; y“10 Otros. Residuos comerciales en contenedor” De dicha constatación se notificó bajo protesta al responsable de “Novillo Alegre” , recabándose los datos de dos testigos: Pablo Viera y Andrés Berón (fs. 60, A.A.). Al formular sus descargos la actora adujo que no existía una sola prueba que demostrara que tal acción hubiera sido perpetrada por dependiente alguno de la compareciente, por lo cual, mal se la podía sancionar. Agregó un correo electrónico en el que la Sra. Patricia Silva, funcionaria de la empresa da cuenta de haberse comunicado telefónicamente con el Servicio Central de Inspección General, negando la imputación. Asimismo, señaló que tenía contratado un servicio privado de recolección de residuos, como lo acredita el comprobante del último pago por esa prestación (fs. 198 a 199, A.A.). En el referido correo de 21 de noviembre de 2013, si bien se negó el hecho de arrojar en la vía pública grasas, huesos y demás desechos del comercio se reconoce que se solicitaron los contenedores especiales para residuos sólidos no domiciliarios que se le indicaron vía fax y se protesta porque aún no fueron recibidos (fs. 202, A.A.). Por otra parte, se mencionó que cuentan con una empresa privada que se encarga del levantamiento de los residuos diariamente pero la factura que se agrega de la empresa Robert Miranda por servicio de recolección de residuos es fecha posterior a la constatación de la infracción: 17 de noviembre de 2013 (fs. 203, A.A.). Ahora bien, desde el ángulo de la Administración se produjo un informe por parte de la inspectora actuante, quien ratificó lo constatado señalando que “Se detectaron residuos tales como recortes de carne, huesos, grasas, también bolsas de nylon y facturas con el nombre comercial de “El Novillo Alegre”. Todo lo cual sería un nexo causal que me conduce desde el hecho mencionado en el contenedor hacia el comercio en cuestión” (fs. 221, A.A.). Luego de ello, el asesor letrado, Dr. Sergio Ríos aludió a las múltiples constataciones que se realizaron por tres inspectores: Damián Rodríguez, Bestania Fajardo y Daniela Musetti (fs. 224, A.A.). Existen pues, dos versiones contrapuestas de lo ocurrido: por un lado, la actora, que negó haber arrojado desechos de su comercio en el contenedor y por el otro, la inspectora Musetti, que reafirmó su constatación en su informe. Por otro lado, existieron otras constataciones de otros inspectores y un mail agregado por la actora en el que se dio cuenta de la solicitud de contenedores especiales para residuos sólidos no domiciliarios que no se tenían antes del acta de infracción. A lo que cabe agregar que al labrarse el acta la inspectora recabó los datos de dos testigos. Uno de ellos, el Sr. Pablo Viera, repartidor de la empresa Acodike que al tiempo de los hechos limpiaba los contenedores fue llamado a declarar en este proceso y reconoció su firma en el acta de constatación glosada a fs. 60 de los antecedentes administrativos. Asimismo, manifestó “Que dentro del contenedor había residuos, bolsas de carne, bolsas de envasados al vacío, restos de pollo, caja con las diferentes marcas y con las facturas, y los tickets mostrando la dirección del lugar (…)” (fs. 49 infolios) (la negrilla no está en el original). Valorada la prueba reunida en forma individual y en su conjunto cabe concluir que la Administración probó razonablemente la infracción que constató la inspectora Musetti en virtud de una serie de elementos probatorios e indiciarios que pueden resumirse así: a) del mail aportado por la actora se infiere que con anterioridad a la constatación de la infracción no contaba con contenedores especiales para residuos sólidos no domiciliarios (fs. 202, A.A.); b) el documento del servicio privado de recolección es de fecha posterior a la constatación, con lo que no se demuestra que se contara con él al tiempo de la comprobación (fs. 203, A.A.); c) existieron otras comprobaciones realizadas a la misma empresa por otros inspectores por análogas circunstancias (fs. 224, A.A.); d) en sede jurisdiccional uno de los testigos cuyos datos fueron recabados al labrarse el acta de infracción corroboró lo constatado por la inspectora (fs. 49). Lo precedentemente señalado conduce a concluir que no asiste razón a la actora en cuanto a que la Administración no probó la infracción que le atribuyó. La Administración obró dentro del marco de las competencias de policía e higiene y a partir de las constataciones y evidencias que reunió procedió en consecuencia. En este sentido, cabe señalar que el digesto departamental establece en su volumen VI, artículo D.1920 que: “Cuando se generen residuos no domiciliarios, sus propietarios podrán efectuar el transporte de los mismos para su clasificación, reutilización, valorización, tratamiento, reciclado o disposición final, por sí, por medio de terceros debidamente habilitados al efecto o contratar el Servicio Especial de Transporte de Residuos de la Intendencia. Queda prohibido el almacenamiento de estos residuos o su eliminación por procedimientos no autorizados . Además de las sanciones establecidas se podrá llegar a la clausura de los establecimientos generadores de este tipo de residuos si se contraviene la presente disposición” (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 a 310 de la Constitución, por unanimidad de sus integrantes FALLA: Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $30.000 (pesos uruguayos treinta mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Echeveste, Dr. Corujo, Dra. Fernández. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).