Sentencia Definitiva N° 304/2018

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 21 de agosto de 2018. No. 304 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "CASULO SEOANE, ANA MARÍA Y OTROS con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE USINAS Y TRANSMISIONES ELÉCTRICAS. Acción de nulidad" (Ficha No. 209/15). RESULTANDO : I) Que a fs. 2 compareció la parte actora a demandar la nulidad de la Resolución Nº 14-1719, dictada el 4.9.2014 por el Directorio de la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas (U.T.E.) que dispuso: “1º.- Aprobar los criterios establecidos en los ‘Considerandos’ de la presente Resolución, a los efectos de la implantación de los funcionarios en la nueva estructura organizativa aprobada por R13-1711 de 24 de octubre de 2013. 2.- Aprobar la asignación de los funcionarios a los Cargos de la nueva estructura organizativa aprobada por R 13-1711, a tener del documento adjunto, a partir del 1º de setiembre de 2014”. (A.A. fs. 4-5). Alegaron ser funcionarios de UTE y que ocupan el cargo de Subgerente Planificador de Inversiones (Subgerente Grado 5). Expresaron que sin perjuicio de que el cargo “Planificador de Inversiones” correlaciona en forma total con los previstos en la nueva estructura de “Planificación Abastecimiento Generación”, “Planificación Abastecimiento Trasmisión”, “Desarrollo y Mantenimiento de Modelos Planificación”, ninguno es asignado al mismo, fundándose en que como los mismos tendrán supervisión deberán rendir una prueba de suficiencia. Indicaron que ello supone un claro desconocimiento del derecho a la carrera administrativa ya que se les desconoce los derechos adquiridos legítimamente a lo largo de su carrera funcional a través de procesos de concursos para que hoy la administración les imponga rendir una “prueba de suficiencia” para mantener el nivel jerárquico del cual eran titulares. El acto impugnado también modifica la composición de su salario sustituyendo su salario base actual por una partida de naturaleza precaria, afectando no sólo su ‘sueldo básico’ sino también retribuciones variables que se calculan sobre esa base, como compensaciones, horas extras y su futura jubilación. La decisión atacada no respeta los derechos adquiridos en forma legítima por los funcionarios a lo largo de su carrera funcional, contrariando de ese modo normas de jerarquía constitucional y legal, así como principios generales, como el de la buena administración. En definitiva, solicitaron la nulidad del acto impugnado. II) Que conferido el correspondiente traslado, compareció a fs.15 Alicia MARTINEZ en nombre y representación de la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas (UTE) a contestar la demanda. En primer lugar, sostuvo que, en caso de que existiera una situación jurídica lesiva para la parte actora, no deriva del acto impugnado, sino de la reestructura que fue aprobada por la Resolución R 13-1711, que al no haber sido impugnada oportunamente por los accionantes, devino firme a su respecto. La R13-1711 se enmarca en lo que se llamó Proyecto Bambú, lanzado en el año 2009, por el cual se buscó consolidar un nuevo modelo jerárquico tradicional, para modificar el modelo entonces vigente, que fuera aprobado en el año 1990. Manifestó que no hubo afectación del derecho a la carrera administrativa ya que la posibilidad de ascenso y efectiva realización de carrera administrativa no surge vedada por el acto impugnado que no impide que los funcionarios progresen o asciendan en la nueva estructura. Señaló que en el caso operó una Estructura de cargos que continuaron siendo ocupados por las mismas personas que los desempeñaban, lo que no implicó subvertir el orden jerárquico por lo cual, no se compromete el derecho a la carrera administrativa. Respecto al salario, puntualizó que la composición salarial se vio reformulada, pero ningún funcionario ha perdido salario puesto que fue condición impuesta por las partes negociadoras, tanto por el propio Directorio como por el Sindicato participante. Indicó la situación particular de los actores y precisó que no han tenido ningún perjuicio económico, por el contrario tuvieron aumento percibiendo en sus haberes un monto superior al que tenían antes de la implantación de esta Reestructura. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. III) Que abierto el juicio a prueba (fs. 22), se produjo la que luce certificada a fs. 67. IV) Que alegaron de bien probado las partes por su orden (fs.71-76 y 79-84). V) Conferida vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, aconsejó por dictamen No.532/16 como medida para mejor proveer se recabe previamente informe de la CNSC. VI) Que la Comisión Nacional del Servicio Civil, se pronunció por Resolución No. 44/2017 del 22 de febrero de 2017 (fs.98) por la anulación del acto impugnado. VII) Que a fs. 103 compareció el actor Daniel Tasende y promovió su desistimiento personal e individual a la acción incoada. VIII) Por Decreto No. 1921/2017 del 27 de marzo de 2017, se lo tuvo por desistido con citación contraria, continuándose las actuaciones respecto de los demás co-actores. IV) Conferida nueva vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, sugirió el amparo de la demanda (Dictamen No. 332/2017). VIII) Se dispuso el pase a estudio y se citó a las partes para sentencia la que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) Que desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87, arts. 4 y 9). II) Se acciona de nulidad contra la Resolución Nº14- 1719, dictada el 4.9.2014 por el Directorio de la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas (U.T.E.) que dispuso: “1º.- Aprobar los criterios establecidos en los ‘Considerandos’ de la presente Resolución, a los efectos de la implantación de los funcionarios en la nueva estructura organizativa aprobada por R13-1711 de 24 de octubre de 2013. 2.- Aprobar la asignación de los funcionarios a los Cargos de la nueva estructura organizativa aprobada por R 13-1711, a tener del documento adjunto, a partir del 1º de setiembre de 2014”. (A.A. fs. 4-5). III) A juicio de la Corporación, compartiendo lo aconsejado por la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSC) y el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, corresponde el amparo de la demanda. IV) El caso de autos es similar al ventilado en el expediente “Barbarita, Rossana con Administración Nacional de Usinas y Transmisiones Eléctricas. Acción de nulidad.” (Ficha N°189/2015), en el que, por Sentencia definitiva N° 783 de fecha 10/10/2017, el Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, falló anulando el acto enjuiciado en el presente. La fundamentación esgrimida en dicha sentencia es trasladable íntegramente al presente. En efecto, dijo el Tribunal: “La defensa de la Administración sostiene -en primer lugar- que el acto es ilesivo porque el acto originario de la situación jurídica objeto de agravio fue la Resolución Nº 13-1711 que aprobó la reestructura, y destaca que, al no haber la actora impugnado tal decisión, la misma devino firme a su respecto. A juicio del Tribunal no le asiste razón. La Resolución Nº13-1711 que aprobó la reestructura es un acto de carácter general, que pudo haber sido lesivo para la actora, pero el acto que se impugna ahora indudablemente modifica la situación jurídica funcional de la actora, al implementar aquella reestructura, por lo que resulta una concreción subjetiva del acto general, a propósito del cual está expresamente habilitada la acción anulatoria aunque se hubiera omitido la impugnación del acto de carácter general (D.L. Nº 15.524, art. 25). Asiste razón a la accionante cuando señala que “es recién el presente acto aquél que lesiona en forma directa y personal a la compareciente ubicándola en una posición jerárquica inferior dentro de la organización... Hasta ese momento se había aprobado una estructura general e impersonal que en modo alguno mencionaba a la compareciente la cual desconocía que si este proceso la afectaría o no, y en su caso de qué forma, así como si la administración adoptaría medidas tendientes a que la eventual afectación fuese inocua para la misma” (fs. 74/75). (omissis) V. En lo medular, el cuestionamiento del acto por la actora apunta al hecho de que, comparando su cargo anterior con el nuevo cargo asignado, hay una diferencia de grado -de grado 7 pasa a grado 9- que tiene consecuencias desfavorables sobre su carrera administrativa y su sueldo básico. Por lo cual no está en discusión la potestad administrativa de racionalizar su estructura organizativa para prestar mejor los servicios a su cargo sino, concretamente la migración de la actora desde su cargo a uno de menor grado. Una lectura atenta de la contestación de la demanda permite advertir que la Administración abundó en consideraciones de carácter general pero no controvirtió específicamente la afirmación de la actora, alegando que el cambio de un cargo grado 7 de la anterior estructura por un cargo grado 9 en la actual no significaba un retroceso en la carrera funcional. Por ejemplo, porque hubo una reducción de la cantidad de grados de la escala jerárquica y el anterior 7 es el equivalente al actual 9. No se dice nada al respecto, no se controvierte aquella afirmación ni se ofrece ninguna razón o argumento en contra de lo que afirma la actora en su demanda. Por lo que la consecuencia es que la afirmación de la actora respecto a que colocarla en un grado 9 es asignarle dos grado menos en la carrera administrativa no ha sido puesta en duda ni mucho menos, rebatida. VI. Sobre esa base, el Tribunal debe aceptar que le asiste razón respecto a la peor posición en que se la coloca para los futuros concursos de ascenso. Así, surge de numerosas resoluciones que aprueban bases de concursos que entre los requisitos que exige el organismo para concursar para ocupar cargos superiores, se incluye un grado mínimo para la inscripción, requisito excluyente. Por ejemplo para concursar por una plaza Grado 5, según resolución del 26.1.12, se requería Grado 7 como mínimo grado que la actora tenía en dicho momento (desde el año 1994) y por efecto de la implantación resuelta en el acto resistido, ya no tiene (llamados a concurso que obran en carpeta rosada a fs. 12 a 15). VII. También sostuvo la pretensora que se afecta su derecho a la justa remuneración porque su salario base resulta ser menor. No afirmó que percibe una remuneración inferior sino que apuntó a la composición de su nueva retribución, admitiendo que incluye una partida que mantiene la anterior. Es cierto que no dijo -como aduce la accionada- que la nueva retribución a percibir resulta levemente superior, pero -como viene de señalarse- no es ese al punto, sino el hecho de que el salario básico sería menor y eso tiene consecuencia sobre el cálculo de otras partidas e incluso sobre el futuro haber jubilatorio. A juicio del Tribunal, también asiste razón a la accionante en este aspecto. El abatimiento del sueldo básico -que es el agravio- surge acreditado por los recibos de sueldo, previo y posterior a la implantación (carpeta rosada fs. 3/4) y tiene consecuencias perjudiciales para la funcionaria. La demandada no niega sino que ratifica el compromiso -que surge de la Resolución Nº 14-1358 de fecha 24.7.14 (A.A. fs. 31)- de que ningún trabajador tenga ninguna pérdida salarial por la implantación de la nueva estructura. Pero, a partir de la metodología explicada en las pautas de correlación e implantación, a que refiere el acto impugnado (A.A. fs. 43 y vto.), resulta que la partida especial adjudicada cuando el sueldo base anterior fuera mayor al nuevo salario establecido en el marco del proyecto Bambú, se verá reducida o gradualmente absorbida cuando el funcionario acceda a un salario de escala superior. Esa previsión evidencia la precariedad de la compensación a la que alude la actora y justifica el agravio. Tampoco se ha discutido que sea el sueldo base o sueldo escala, la base de cálculo para la retribución, por ejemplo, de horas extras, con lo que no cabe duda que la modificación del básico es determinante de un efecto lesivo desde ya, aunque luego sujeto a la eventualidad de que la actora haga o no horas extras. VIII. El Área de Organización y Gestión del Trabajo de la Oficina Nacional del Servicio Civil, que dictaminó a solicitud del Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, señaló que “Las organizaciones cuando proceden a realizar modificaciones en sus estructuras, con el objetivo de ajustarlas al cumplimiento de nuevos cometidos, siempre deben respetar los derechos adquiridos, por los funcionarios que se desempeñan en las mismas (…)” (fs. 93); agregó que "es fundamental destacar lo importante y necesario de realizar un análisis comparativo entre todos los perfiles, competencias y tareas desempeñadas por cada uno de los funcionarios ocupantes de los cargos, de forma de lograr que cada uno de ellos siempre sea designado directamente en un cargo de la nueva estructura, sin ocasionar lesiones de derechos funcionales..." (fs. 93 vto.) y observó luego que la metodología explicitada por la accionada en las "Pautas de Correlación e Implantación" (AA fs.39/44) permite advertir que "... se analiza sólo el cargo vacante identificando las tareas y requisitos del mismo sin considerar el componente subjetivo o sea el ocupante del cargo" (fs. 95). Por lo cual, cuando se expide recuerda que "... cada uno de los funcionaros que ocupe un cargo debe ser designado en un cargo equivalente de la nueva estructura, respecto a las competencias, las responsabilidades, las complejidades y la jerarquía del cargo que ocupa sin lesionar los derechos funcionales. Es fundamental comprender que el ocupante de un cargo tiene derechos adquiridos vinculados a su situación funcional..." por lo que concluye que "la actora no ha sido ubicada en la nueva estructura en un cargo equivalente al que ocupaba en la anterior..." (fs. 98).” Así pues, puede concluirse que si los actores no han sido designados en cargos equivalentes en la nueva estructura a los que ya tenían en cuanto a tareas, responsabilidades, complejidades y fundamentalmente jerarquía, el derecho a la carrera administrativa se ha visto vulnerada y la solución anulatoria se impone. Por tales fundamentos, el Tribunal, FALLA: Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora, y demandada en la suma de $ 30.000 (pesos uruguayos treinta mil), para cada una. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese.- Dr. Vázquez Cruz, Dr. Gómez Tedeschi (r.), Dr. Echeveste, Dr. Corujo, Dra. Tommasino. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).