Sentencia Definitiva N° 301/2018

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 21 de agosto de 2018. No. 301 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "ESCOBAR SILCA, CHRISTIAN ANDRÉS con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE SORIANO. Acción de nulidad" (Ficha No. 531/15). RESULTANDO : I) La parte actora compareció y dedujo pretensión anulatoria contra: a) La resolución N° 0037, de 7 de enero de 2015, por la cual el Intendente de Soriano resolvió la suspensión de su carácter de conductor por el término de dos años considerándolo reincidente, se le intimó la entrega de la totalidad de licencias de conducir que posea y se estableció que una vez cumplido el plazo de inhabilitación deberá abonar el importe de las multas aplicadas (fs. 24, A.A. en 37 fojas); b) La resolución N° 0-378, de 30 de enero de 2015, por la cual el Intendente de Soriano resolvió intimarle la entrega de las licencias de conducir Categoría C y G2 en un plazo de cuarenta y ocho horas, bajo apercibimiento de las acciones legales correspondientes, advirtiendo al infractor que el plazo de la sanción comenzará a computar desde la fecha en que se verifique la entrega del documento en dicha Intendencia (fs. 28, en 37 fojas, A.A.). En su demanda relató que en la madrugada del 25 de diciembre de 2014, aproximadamente a las 5:00 a.m., se encontraba circulando por la calle Asencio de la ciudad de Mercedes cuando al doblar por la calle Varela a fin de estacionar rozó una camioneta estacionada, marca Nissan cuyo propietario no se encontraba en el lugar. Explicó que estacionó su vehículo, miró alrededor para tratar de ubicar al dueño o a alguna otra persona que supiera quién era, pero no obtuvo ningún resultado. Se retiró del lugar con la idea de tratar de ubicar al dueño a la salida del baile al cual se dirigía y donde presumía lo encontraría en tanto los autos estaban próximos al Club Remeros de Mercedes. Expresó que en el baile permaneció durante varias horas, bebió un par de cervezas y a la salida volvió al lugar del accidente para ver si encontraba al conductor del vehículo que había rozado. En esta oportunidad lo ubicó y éste prefirió llamar a su seguro para cubrir los daños, concurriendo al lugar la Brigada de Tránsito. Al llegar los funcionarios pretendieron hacerle una espirometría a la que se opuso dado que el siniestro había sucedido mucho tiempo antes. Allí se suscitó un entredicho con los funcionarios municipales que insistían en hacerle la prueba. Luego vinieron efectivos policiales y decidió acceder a realizársela porque si no “pasaba la navidad en la Comisaría”. Sostuvo que se realizó la prueba bajo protesta porque la facultad de controlar el nivel de alcohol está prevista por la Ley para cualquier persona que conduzca un vehículo, tal como lo dispone el artículo 46 de la Ley N° 18.191, que no era su caso ya que estaba parado en la vereda. Manifestó que la ilegitimidad del procedimiento resulta palmaria. Se le aplicó la presunción del artículo 46 literal c) de la Ley N° 18.191, que sanciona con una presunción contraria al presunto infractor cuando hay una negativa consumada, lo que en el caso no se dio. La prueba se realizó y se consignó que “Se realiza espirometría ante presencia Policial… no dando el mismo el grado de alcohol… dando positivo no presenta la documentación negándose a colaborar….”. Subraya que todo esto resulta un contrasentido. Primero dice que no arroja el grado de alcohol y luego se agrega que es positivo. Al no constar el grado de concentración de alcohol en sangre no se puede establecer infracción alguna. Subrayó que, por si todo esto fuera poco, el acto administrativo violó las reglas procedimentales al quebrantar su derecho de defensa en tanto no se le confirió vista previa a la aplicación de una sanción. En definitiva, concluyó que el cúmulo de irregularidades exorbita claramente el ámbito de aplicación de la Ley por lo que deben declararse nulas las resoluciones impugnadas por resultar claramente ilegítimas (fs. 24 a 27). II) Conferido el correspondiente traslado compareció -en representación de la Intendencia de Soriano- la Dra. María Celia Barreiro, quien se opuso al accionamiento. En primer lugar, esgrimió la falta de agotamiento de la vía administrativa respecto de la resolución N° 0378, contra la cual el actor no interpuso recursos. En segundo lugar, señaló que tal como surge de las actuaciones, personal de la Brigada de Tránsito que se encontraba realizando controles en la mañana del 25 de diciembre de 2014 se percató que una camioneta marca Chevrolet, matrícula KMB 4352 que circulaba por la rambla colisionó en calle José Pedro Varela pasando calle Asencio con la camioneta Nissan, matrícula LDB 2942. Manifestó que minutos después el personal concurrió al lugar y constató los daños producidos al vehículo. Se realizó el procedimiento de rigor, que incluye la prueba de espirometría toda vez que ocurre un accidente de tránsito. Explicó que el hoy actor, no colaboró con el procedimiento, por lo cual es claro que le resultaba de aplicación lo señalado por el artículo 46 de la Ley N° 18.191. Sostuvo que los dichos del actor en cuanto a que el choque se produjo cinco horas antes de la prueba de espirometría no son ciertos. En ningún momento señaló tal extremo al funcionario policial, ni a los funcionarios municipales, en oportunidad de practicársele la prueba. La versión se cambió luego para pretender que no se lo sancione por conducir alcoholizado. Subrayó que no existe prueba alguna del actor que acredite sus dichos. El choque fue después de las diez de la mañana del 25 de diciembre de 2014. El actor dice que fue antes pero no lo prueba. El promotor se negó a hacerse la espirometría, como lo reconoce. Y luego accedió a realizarla pero no lo hizo como corresponde, negándose a colaborar con la prueba luego de tres intentos. En definitiva, concluyó que el acto administrativo que suspendió al actor como conductor de vehículos debe quedar firme porque quedó fehacientemente acreditado que se dieron los supuestos establecidos en el artículo 46 de la Ley N° 18.191 (fs. 32 a 34). III) Del excepcionamiento opuesto se confirió traslado al actor (fs. 38), el que lo contestó señalando que no correspondía impugnar la resolución N° 0378 por cuanto su numeral 1°) es ratificatorio o reiterativo de lo resuelto en el numeral 2°) de la resolución 0037 (fs. 38 a 38 vto.). El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció sobre la cuestión formal planteada mediante dictamen N° 144/2016 y aconsejó amparar el excepcionamiento opuesto declarando que no se agotó la vía administrativa respecto de la resolución N° 0378 (fs. 44 a 44 vto.). El Tribunal se expidió mediante sentencia interlocutoria N° 336, de 14 de junio de 2016 y declaró que no se agotó la vía administrativa con relación a la resolución N° 0378 (fs. 48 a 49). IV) Abierta la causa a prueba, las partes no produjeron ninguna, tal como se certifica a fs.58. V) La parte actora formuló sus alegatos (fs. 62-64) en tanto la demandada fue acusada (fs. 67) y declarada en rebeldía (fs. 69). VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció sobre el fondo del asunto mediante dictamen No. 270/17 y aconsejó el amparo de la demanda por violación al principio de defensa al no haberle conferido vista previa al dictado de la volición procesada (fs. 70 a 70 vto.). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 72). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria deducida contra la resolución N° 0037, de 7 de enero de 2015. La encausada fue notificada el 13 de enero de 2015 (fs. 25, A.A.) y el actor interpuso recurso de revocación, aunque por tratarse de un acto emanado de un Gobierno Departamental debió deducir reposición, de conformidad con lo establecido por el artículo 317 de la Constitución. En cuanto la fecha de interposición no surge de los antecedentes (fs. 2 a 3 vto., A.A.) ni se indica en la demanda, limitándose el actor a señalar que lo hizo en tiempo y forma (fs. 24), lo cual tampoco ha sido controvertido por la demandada (fs. 32 a 32 vto.), razón por la cual se lo tendrá por bien interpuesto. El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante resolución N° 2.139, de 15 de junio de 2015 que desestimó el recurso (fs. 34, A.A.), la que se notificó el 18 de junio de 2015 (fs. 34, A.A.). La demanda se interpuso tempestivamente el 31 de agosto de 2015, de conformidad con lo previsto por el artículo 10 inciso 3° de la Ley N° 15.869 (nota de cargo, fs. 28). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. De acuerdo a lo consignado en boleta de la Brigada de Tránsito N° 140219, el 25 de diciembre de 2014, a la hora 10:45, se constató que el Sr. Christian Escobar Silva incurrió en infracción por “conducir alcoholizado” “provocando accidente” (fs. 6 y fs. 19 a 20, A.A.). Según lo consignado en Acta N° 3742, se le practicó prueba de espirometría consignando lo siguiente: “Se realiza espirometría ante presencia policial (…) no dando el mismo el grado de alcohol. Dando positivo. No presenta documentación negándose a colaborar” (fs. 7 y fs. 21 a 22, A.A.). Se elaboró también un informe por parte del Inspector Abel Burgos, quien concurrió al lugar de los hechos ante llamado de base de la Brigada de Tránsito ante siniestro de tránsito (fs. 4, A.A.) y se confeccionó un parte policial en el que se hizo constar lo manifestado por el propietario del vehículo siniestrado y el actor (fs. 5, A.A.). El 19 de mayo de 2015, se requirió informe ampliatorio al Inspector Abel Burgos (fs. 12, A.A.) a lo que dio cumplimiento el 31 de mayo de 2015 en el que detalla que al concurrir al lugar “Se realiza el parte de accidente y la prueba de espirometría al conductor de dicha camioneta negándose a colaborar con dicha prueba luego de tres intentos (presunción de culpabilidad) (…)” (fs. 13, A.A.). El 30 de diciembre de 2014 la División Tránsito Contravenciones informó que el conductor poseía licencias categorías C y G2, que no entregó y agregó que “Posee antecedentes de reincidencia, según decreto N° 1828 de fecha 21/05/2008 por seis meses” (fs. 16, A.A.). El 5 de enero de 2015 se expidió la Asesora Jurídica de la Intendencia de Soriano, Dra. María Celia Barreiro, quien señaló que “De conformidad a lo que se desprende de estos obrados, corresponde aplicar atento a lo dispuesto por el art. 46 literal B) y Literal C) “ La negativa constituiría presunción de culpabilidad” de la ley 18191 y art. 130 inciso 2 de la Ordenanza Gral. de Tránsito de Soriano, una inhabilitación para conducir por el término de dos años , en su calidad de reincidente, al Sr. CHRISTIAN ANDRÉS ESCOBAR SILVA , así como la sanción pecuniaria prevista y la comunicación al Congreso de Intendentes y Jefatura de Policía de la forma de estilo. Debiendo en el mismo acto intimarle la entrega de la totalidad e licencias de conducir que posea bajo apercibimiento” (fs. 23, A.A.). El 7 de enero de 2015 se emitió la resolución N° 037, que se procesa en autos por la cual se resolvió: 1°) Suspéndasele en su carácter de conductor por el término de dos años (reincidente) al Sr. Christian Andrés Escobar Silva (…) de acuerdo a lo establecido en Ley 18.191, art. 46 y art. 130 Inciso 2 de la Ordenanza General de Tránsito aplicándose las sanciones pecuniarias pertinentes. 2°) Intímase en el mismo acto a la entrega de la totalidad de las licencias de conducir que posea, bajo apercibimiento. 3°) Establécese que el infractor previo a la expedición de las licencias de conducir, una vez cumplido el período de inhabilitación, deberá abonar el importe correspondiente a las multas aplicadas” (fs. 24, A.A.) (la negrilla y el subrayado no concuerdan con el original). III) El Tribunal, por unanimidad, habrá de compartir el temperamento anulatorio aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 70 a 70 vto., A.A.) y amparará la demanda, por los fundamentos que se explicitarán. En primer lugar, corresponde examinar el cuestionamiento que formula el actor acerca de la ilegitimidad del procedimiento de espirometría que se le practicó, argumentando que él no estaba conduciendo sino que se encontraba “parado en la vereda”. La interpretación piedeletrista que propugna el actor acerca del artículo 46 de la Ley N° 18.19 no resulta razonable. El hecho que no estuviera conduciendo en ese preciso instante no es óbice para permitir la realización del procedimiento, máxime cuando el propio implicado reconoció que él había estado conduciendo su vehículo y fue quien embistió la camioneta del damnificado. Por lo dicho, el agravio de mención no puede ser atendido. En segundo término, el actor se agravia que se le aplicó indebidamente la presunción del artículo 46 literal c) de la Ley N° 18.191, que sanciona con una presunción contraria al presunto infractor cuando éste se niega a realizar la prueba de espirometría, lo que en el caso no se dio. Argumenta que la prueba se realizó puesto que en el documento de espirometría se consignó que “Se realiza espirometría ante presencia Policial… no dando el mismo el grado de alcohol… dando positivo no presenta la documentación negándose a colaborar….”. El artículo 46 de la Ley N° 18.191 en lo que aquí interesa establece: “(…) Al conductor que se rehusare a los exámenes antes referidos: A) Se le retendrá la licencia de conducir. B) En virtud de su negativa, se le podrá aplicar una multa de hasta 100 UR (cien unidades reajustables). C) La negativa constituirá presunción de culpabilidad.” Los exámenes a que refiere la norma son los tendentes a detectar “(…) la eventual presencia y concentración de alcohol u otras drogas psicotrópicas en su organismo, a través de procedimientos de espirometría u otros métodos expresamente establecidos por las autoridades competentes”. En este caso, si bien hubo una negativa inicial del actor -que éste reconoce- ante la presencia policial optó por acceder a realizarse el procedimiento de espirometría y se dejó asentado que “Se realiza espirometría ante presencia policial (…) no dando el mismo el grado de alcohol. Dando positivo. No presenta documentación negándose a colaborar” (fs. 7 y fs. 21 a 22, A.A.). La negativa a la que refiere el literal C) del artículo 46 de la Ley N° 18.191 que se sanciona con una “presunción de culpabilidad” apunta claramente a la no realización de la prueba de espirometría. Pero si ésta se realizó -como se dejó asentado en el documento respectivo- es evidente que no puede aplicarse dicha presunción probatoria. En tercer lugar, el actor esgrime que lo asentado en el examen de espirometría resulta “un contrasentido” porque primero dice que no arroja el grado de alcohol y luego que el resultado fue positivo. Agrega además que al no constar el grado de concentración de alcohol en sangre no se puede establecer ninguna infracción. También aquí asiste razón al accionante puesto que nadie sabe en función de qué elementos (graduación) se concluyó que el resultado fue “positivo”, lo cual resulta esencial para la determinación de la efectiva existencia de la infracción. Adviértase que la constancia primero señala que “Se realiza espirometría ante presencia policial (…) no dando el mismo el grado de alcohol.” y a continuación dice “Dando positivo”. (fs. 7 y fs. 21 a 22, A.A.). O el examen no arroja “el grado de alcohol” (requerido o necesario) o da “positivo”. Ante las constataciones contradictorias asentadas en el documento el resultado de la espirometría deviene en incierto y por tanto insuficiente para dar sustento a la infracción que a partir de dicho examen se constata. En último término, el actor señaló que el acto administrativo violó las reglas procedimentales al quebrantar su derecho de defensa por cuanto no se le confirió vista previa a la aplicación de una sanción. También aquí le asiste razón. El Tribunal tiene jurisprudencia constante por la cual ha sostenido la necesidad del conferimiento de vista previa a la imposición de un acto susceptible de irrogarle un perjuicio al administrado como garantía fundamental para el ejercicio de su derecho de defensa. En este sentido, cabe remitirse al pronunciamiento emitido por sentencia N° 744/2017, por resultar sus razonamientos trasladables en relativo a la imposición de multas de tránsito en tanto actos sancionatorios. En dicha oportunidad el Tribunal señaló: “XI) En la especie, surge claro a partir del análisis de los antecedentes administrativos, que el actor no tuvo oportunidad de defensa previa al dictado de los actos sancionatorios atacados, por lo que -como con razón lo denunció- quedó en situación de indefensión. Ha señalado desde la doctrina la Prof. RUOCCO: “El derecho de defensa, dentro de los derechos del hombre, posee singular relevancia en tanto tiene por finalidad tutelarlo frente al poder público, frente a la Administración. La Constitución reconoce en forma expresa determinados derechos humanos cuya protección garantiza, y otros que, sin explicitarlos, ingresan a través del artículo 72. Pero todos ellos pierden valor efectivo si al sujeto no se le garantiza el derecho de defensa frente a la Administración. La Constitución consagra algunos derechos en la Sección II sin condicionarlos a la ley ni supeditarlos a limitación legal alguna, configurándose por ende la situación del beneficiario como un derecho subjetivo oponible al Estado (…) El derecho de defensa, conocido también como el derecho al debido proceso o debido procedimiento, ha sido reconocido expresamente para el funcionario público en el artículo 66 de la Constitución. De acuerdo con jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo también se funda en los artículos 12 y 20 de la Carta y en el Pacto de San José de Costa Rica. LORENZO destaca que “la previsión del artículo 12 por su tenor literal, podría hacer pensar en su referencia al campo penal”, pero es posible “su extensión a toda situación en que el individuo se encuentre frente al Estado, acusado. Acusado, es una palabra cuyo contenido abarca a cualquiera que esté soportando la imputación de haber causado una lesión al orden jurídico. (…) Por otra parte, un sistema republicano democrático es inconcebible sin un amplio recibo del derecho de defensa que, junto al de legalidad, constituyen los grandes pilares sobre los que se edifica aquel orden jurídico político”. Lo mismo puede decirse del artículo 20 de la Carta. (…) La particularidad de este principio radica en el hecho de que logra integrar bajo un único concepto un conjunto de manifestaciones ya existentes como derechos en sí mismos. El “debido proceso” es el derecho que tiene toda persona de tener su día ante el tribunal. En el ámbito administrativo, es el derecho de toda persona a que se le confiera vista de las actuaciones administrativas, a ser asistida por un Abogado, a formular sus descargos, a presentar y solicitar que se diligencien las pruebas ofrecidas, a la motivación de la decisión, a un procedimiento de duración razonable, el principio de contradicción, la presunción de inocencia y el derecho a no inculparse” (Cfme. RUOCCO, Graciela, “EL PRINCIPIO DEL "DEBIDO PROCESO" EN VÍA ADMINISTRATIVA”, Revista de Direitos Fundamentais e Democracia, Curitiba, v. 13, n. 13, janeiro/junho de 2013, págs. 4 y 5). XII) En particular, en referencia a la específica temática de la imposición de multas de tránsito, se ha sostenido reiteradamente por el Tribunal la exigencia de conferir vista previa al administrado, como garantía de su ejercicio efectivo del derecho de defensa, de clara raigambre constitucional, legal y reglamentaria (sentencias Nº 1009/2011, 387/2008, 370/2007, 231/2006, 76/2006 y 795/2002, entre otras). En tal sentido, ha dicho este Colegiado en la sentencia Nº 1009/2011, la cual se remite a su vez a la fundada sentencia Nº 70/1999, referidas ambas a infracciones de tránsito: “(…) se impone la anulación de actos sancionatorios que se dictaron sin observar las mínimas garantías del debido proceso, acordando al infractor la posibilidad de ser oído antes de ser sancionado, sin perjuicio de la oportunidad coetánea de articular descargos y ofrecer probanzas, todo lo cual reconoce inequívoca fuente constitucional, legal y reglamentaria (arts. 12, 66, 72, 332 y ccs. Constitución; art. 8º Pacto San José de Costa Rica; arts. 76, 171 y ccs. del Decreto 500/91; art. 46 Cód. Tributario) (…) En excelente aporte doctrinario sobre los ‘Principios del Procedimiento Administrativo’, el Prof. Dr. Rubén CORREA FREITAS, (…) señala en conceptos plenamente compartibles por su claridad y precisión: ‘El debido proceso es el derecho que tiene toda persona de tener su día ante el Tribunal o ante el Juez. En materia administrativa, es el derecho de todo administrado de que se dé vista de las actuaciones administrativas, de ser defendido por un Abogado, de que pueda formular sus descargos, de presentar y solicitar que se realicen pruebas. En definitiva, que la Administración no pueda ni deba adoptar una resolución definitiva, sin que antes el particular o el funcionario inculpado puedan tener cabal conocimiento de las actuaciones administrativas, sin que puedan realizarse pesquisas secretas. De este principio, pues, se derivan los principios de publicidad y contradicción, lo que asegura una mayor participación del administrado en el procedimiento administrativo y en la formación de la voluntad administrativa, como expresamente lo consagra el art. 23 de la Constitución Española de 1978’ (CORREA FREITAS. Ruben. “Los Principios de Procedimiento Administrativo en el Decreto No. 500/91”, y en “Procedimiento Administrativo Común y Disciplinario”, ONSC, ed. 1998, pág. 138)” (sentencia Nº 70/1999 (…) Por otro lado, no puede sustentarse la tesitura de la demandada, conforme a la cual su accionar estaría justificado en la agilidad con la que debe actuar en los procedimientos de infracciones de tránsito. Dicha celeridad no puede implicar, en ningún caso, el detrimento de derechos del administrado constitucionalmente protegidos. (…)” (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, por unanimidad de sus integrantes, FALLA: Ampárase la acción anulatoria y, en su mérito, anúlase la resolución impugnada. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la suma de $ 30.000 (pesos uruguayos treinta mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Echeveste, Dra. Gradín, Dr. Posada. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).