Sentencia Definitiva N° 699/1998

//tevideo, 2 de setiembre de 1998. No. 699 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “CARDOSO LAREO, JOSÉ LUIS Y OTROS con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Acción de nulidad” (No. 1296/96). RESULTANDO : I) Que a fs. 4 comparece la actora, entablando acción de nulidad contra los Decretos del Poder Ejecutivo Nos. 565/94, de 29/12/94 y 582/94, de 30 /12/94, en cuanto contradicen la normativa legal vigente y lesionan sus derechos e intereses directos personales y legítimos, en su calidad de Agentes de Comercio Exterior. Manifiestan que la actividad de los Agentes de Comercio Exterior ha sido eliminada al regularse, por vía administrativa, un nuevo marco de funcionamiento del comercio exterior que violenta la normativa legal vigente. Sostienen que los actos impugnados suprimen ilegalmente la intervención de los órganos y mecanismos administrativos dentro de los cuales los Corredores de Cambio desarrollaban sus cometidos, lesionando así los derechos de los comparecientes al ejercicio de sus funciones. Aducen que la regularización legal existe, está vigente, y es flagrantemente desconocida por los Decretos que se impugnan. II) Que conferido traslado, la demandada compareció a fs. 24, expresando que los actos administrativos impugnados para nada refieren a la libertad de trabajo de los actores que podrán seguir prestando servicios de asesoramiento en materia de comercio exterior. Asimismo sostiene que los decretos impugnados son ajustados a Derecho, y en consecuencia, mal puede captarse el sentido de la presente impugnación contra normas reglamentarias, cuyas prescripciones respecto de los agentes de Comercio Exterior, no violan ninguna ley. III) Que abierto el juicio a prueba se produjo la que obra certificada a fs. 35; alegaron las partes por su orden (fs. 36/38 y fs. 42/44). Se oyó al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 12/98, de fs. 46/49); se citó para sentencia, y giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Que desde el punto de vista formal se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos exigidos por la normativa legal, para que pueda entrarse al análisis del fondo del asunto. II) Se impugnan en autos los Decretos del Poder Ejecutivo Nos. 565/94 de 29/XII/94 y 582/94, de 30/XII/94, por parte de Agentes de Comercio Exterior, Corredores de Cambios, pero ambas voliciones fueron confirmadas por dicho Poder Ejecutivo. Interesa a los efectos de ubicar el tema y de una mayor ilustración respecto de la cuestión debativa, explicitar aquellos aspectos de la normativa impugnada que involucran a los compareciente en la acción anulatoria promovida. El Decreto 565/994, en lo que interesa al caso, estableció que las operaciones de EXPORTACIÓN de mercaderías se cursarán EXCLUSIVAMENTE mediante la Declaración Única de Exportación (D.U.E.) ante la Dirección Nacional de Aduana por medios informáticos en forma previa al embarque de la mercadería en todo el territorio nacional (art. 1º). El BROU recibirá en forma simultánea con la Dirección Nacional de Aduanas (D.N.A.) la D.U.E. referida, a través de terminales del sistema informático de dicha Dirección (art. 2º). El BROU incorporará los criterios de controles de valores y destinos en el sistema informatizado de la D.N.A.; sin perjuicio de lo anterior, el BROU podrá otorgar autorizaciones genéricas de oficio y de acuerdo al mecanismo del decreto 325/991 (art. 3º). Los organismos e instituciones que expiden certificados previos HABILITANTES a la EXPORTACIÓN de mercaderías, deberán interconectarse por vía de informática al sistema de la D.N.A.. Se sustituye la omisión de los referidos certificados y el control que sobre los mismos efectúa el BROU, por la comunicación informática a dicho sistema de cómputos de la resultancias del control efectuado por parte del organismo emisor (art. 4º). Mientras no se implemente esta interconexión informática, los cometidos de control de certificados que diversos decretos CONFIEREN AL B.R.O.U. EN FORMA PREVIA A LA EXPORTACIÓN, serán ejercidos por la D.N.A. conforme lo prevé el art. 9º del DECRETO No. 333/92, de 16/VII/92 (art. 5º). No se exigirá la presentación de ningún documento escrito en FORMA PREVIA al embarque de mercaderías, con excepción de lo dispuesto en el citado art. 5º, siendo suficiente la presentación de copia firmada de la D.U.E., factura y factura proforma a la D.N.A. en el momento de la verificación (art. 9º). Y el art. 11 establece: “No se exigirá la intervención de los Agentes de Comercio Exterior en el procedimiento que se establece en el presente Decreto”. Es decir, en suma, que no se exige la intervención de los Agentes del Comercio Exterior en el procedimiento previsto para las EXPORTACIONES, ya que el documento fundamental es la D.U.E. y la intervención principal se asigna a la D.N.A., quedando excluido el protagonismo que se asignaba antes (a partir de la Ley No. 10.000) al B.R.O.U. . El Decreto No. 582/94 dispone que el procedimiento de IMPORTACIÓN mediante el D.U.I. se cursará EXCLUSIVAMENTE ante la D.N.A.; previéndose un régimen transitorio para la tramitación de los Documentos Únicos de Importación (D.U.I.) presentados con anterioridad a la vigencia del presente decreto (arts. 1 y 3). El art. 3º deroga el art. 8º del citado Decreto 333/992, de 16/7/92 citado. Y, según el art. 4º, la D.N.A. y el B.R.O.U. coordinarán la adopción de medidas tendientes a realizar controles a posteriori del desaduanamiento de la mercadería hasta la entrada en vigencia del Código Aduanero del MERCOSUR. Por ende, al eliminarse el requisito de la AUTORIZACIÓN PREVIA DEL B.R.O.U., para las operaciones de IMPORTACIÓN, son totalmente prescindibles los Agentes de Comercio Exterior, y Corredores de Cambios. Los actores se agravian de los actos en causa, porque su actividad como Agentes de Comercio Exterior y Corredores de Cambio ha sido eliminada indirectamente al regularse la actividad de importaciones y exportaciones y otras por vía administrativa, en su nuevo marco de funcionamiento de Comercio Exterior, que según lo sostiene en su pretensión anulatoria, violaría la normativa vigente que precedentemente se detallara específicamente y que, en definitiva, excluiría al B.R.O.U. del sistema. III) El primer aspecto a considerar es la legitimación activa de los accionantes, esto es, si tienen un derecho o interés legitimo, respecto a lo cual cabe concluir en que así es, en la medida que son afectados en su actividad profesional, lo que ha sido admitido por el Tribunal en Sentencia No. 1100/94, en relación a la impugnación de un decreto vinculado a los actuales (fs. 19-23), a la vez que el art. 11 del Decreto 565/994, alude directamente a los mismos. IV) En lo sustancial, la cuestión a determinar en definitiva es de puro derecho, porque la litis se centra, en resolver si la normativa objeto de impugnación afecta o no en forma ilegítima la actividad de los accionantes como agentes de Comercio Exterior. El debate refiere al alcance de la derogación operada por la Ley de Reforma Cambiaria No. 12.670 de 17/12/1959, con respecto a la Ley de Contralor de Exportaciones e Importaciones No. 10.000 de 10/1/941. Se ha dicho que de un régimen de cupos y cambio diversificado, se pasó a otro de liberalización de las importaciones y del tipo de cambio determinado por la oferta y la demanda, aunque atenuado por un sistema de recargos a las importaciones (LABAURE ALISERIS, Carlos: “Comercio Exterior”, en Régimen Administrativo de la Actividad Privada, F.C.U. Montevideo 1990, p. 202). Concretamente, el tema a dilucidar es la vigencia de los arts. 2º y 9º de la ley 10.000, debido a que la derogación efectuada por la Ley No. 12.670 es genérica, en cuanto exista oposición a sus disposiciones (art. 18º), y en lo que hace relación con el art. 16 de esta última ley, que estableció la transferencia de las funciones de la Comisión de Contralor de Exportaciones e Importaciones al B.R.O.U., en cuanto fueran compatibles con el nuevo régimen que se establece; a la vez que determinar la compatibilidad con normas posteriores. El Tribunal por la unanimidad de sus miembros integrantes, compartiendo los fundamentos expresados por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en su dictamen recaído en autos, estima que la Ley No. 12.670 derogó la Ley No. 10.000 y que los decretos impugnados 565/94 y 582/94, carecen de la ilegalidad que se les atribuye por los accionantes, a la vez que, por último, adhiere al pronunciamiento anterior de la Sala que sostuvo también, la legalidad del decreto No. 333/94 (Sentencia No. 1.100/94), sin perjuicio de señalar, que en el caso, los comparecientes no impugnaron dicho decreto en el presente accionamiento anulatorio. Como lo expresara la Corporación en el fallo referido supra, el sistema de intervencionismo estatal en el contralor de la política cambiaria y en el contralor de las importaciones y exportaciones, fue RADICALMENTE modificado por la Ley No. 12.670, como surge especialmente de los arts. 1º (libre juego de la oferta y la demanda para la compra o venta de moneda extranjera), y 2º (se declara la libre importación de toda clase de mercaderías, artículos, productos y bienes, etc.). Pero además, el art. 18 establece: “Deróganse las disposiciones que se opongan a la presente ley”, REAFIRMANDO LA CONVICCIÓN QUE ESTA LEY DEROGÓ, TACITAMENTE, POR RAZONES DE INCOMPATIBILIDAD SUSTANCIAL O CONCEPTUAL, LA LEY 10.000 (art. 10, Cód. Civil). Si bien el art. 16 de la Ley No. 12.670 transfirió al B.R.O.U. las atribuciones “remanentes” de la Comisión Honoraria del Contralor de Importaciones y Exportaciones, ello no significa subsistencia del régimen de “autorización previa”, porque esa transferencia se concreta respecto de las funciones conferidas a la citada Comisión por leyes y reglamentos vigentes, siempre que “...fueran compatibles con el régimen jurídico, que aquí se establece” (SIC., 1era. Oración del cit. art. 16). No implica retorno al régimen anterior, de “autorización previa” (ahora por el B.R.O.U.), el D.L. 14.629, cuyo art. 22 crea el IMANUDI, desde que su finalidad, como bien señala el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, no es hacer preceptivo ese trámite anterior, que corresponde a la órbita reglamentaria del Poder Ejecutivo, sino que persigue propósitos fiscales. Pero es el art. 5º del D.L. 14.988 el que dirime esta cuestión, ya que se faculta o comete al Poder Ejecutivo reglamentar todo los aspectos relativos a los procedimientos que deberán cumplirse para la realización de las IMPORTACIONES Y EXPORTACIONES, así como fijar la competencia de los organismos públicos que intervengan en su tramitación. De ahí que pudo perfectamente por lo decretos impugnados atribuir a la D.N.A. una “competencia” que los accionantes pretenden mantiene el B.R.O.U., lo que no es exacto, a criterio de la Sala. El Decreto-Ley No. 14.988 dispuso: “El Poder Ejecutivo reglamentará todos los aspectos referentes a los procedimientos que deberán cumplirse para la realización de las importaciones y exportaciones y fijará la competencia de los organismos públicos que intervengan en su tramitación”. Y, respecto del mismo, señalaba el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que la claridad y amplitud de esta disposición (extremo que se comparte) habilita sin duda la opción de las medidas administrativas impugnadas. Y agrega, que “la objeción de constitucionalidad no es tema que pueda debatirse ante esta Sede, sino por medio de la acción o la excepción de inconstitucionalidad procesable ante la jurisdicción exclusiva de la Suprema Corte de Justicia, lo que no se ha tentado en la especie de autos” (fs. 48vta.). Podría decirse, incluso, si se sostuviera la vigencia de los arts. 2 y 9 de la Ley No. 10.000 -lo que parece imposible-, que el art. 5º D.L. 14.988 -convalidado con rango de “ley” por la Ley 15.737 de 1985- derogó las normas que atribuían intervención previa a toda operación de importación y exportación al B.R.O.U. (como sucesor de la Comisión Honoraria) porque según este art. 5º D.L. 14.988 el Poder Ejecutivo fijará la competencia de los organismos públicos que intervengan en las operaciones o procedimientos de IMPORTACIÓN y EXPORTACIÓN. También se comparte la tesitura del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo que sostiene que la derogación del art. 8, Dec. 333/992 (art. 2º, Dec. 582/94), no suprime la intervención del B.R.O.U. para el ejercicio de sus cometidos ni la coordinación del mismo con la D.N.A., sino que deja esta coordinación librada al acuerdo de ambos organismos, lo que no parece objetable dada la naturaleza de estos trámites (administrativos) que están en la órbita de la reglamentación habilitante por el D.L. 14.988. No es de recibo el argumento de que, en ocasión de la Rendición de Cuentas correspondiente al año 1991, el Poder Ejecutivo de la época propuso la derogación de los arts. 2 y 9 de la Ley 10.000, lo que no se concretó en la Ley 16.226; porque se trata de un elemento equívoco, es decir, un elemento susceptible de más de una interpretación. Sin perjuicio de agregar, que carece de toda fuerza vinculante. Por otra parte, debe tenerse en cuenta, que el Dec. 582/994 se apoya en el art. 2º Ley No. 12.670 que “...estableció la libertad de importación”; y en el art. 152 Ley No. 16.320, de 1/XI/92, que estableció como competencia exclusiva de la D.N.A. la valoración y verificación de las mercaderías que se importen (v. RESULTANDOS I y II, de dicho decreto). En tanto que el Dec. 565/94, en su CONSIDERANDO VII, señala que “...la modificación del procedimiento de exportación y la sustitución de la solicitud de embarque por la Declaración Única de Exportación, torna innecesaria la certificación de firmas por los Bancos y la intervención del agente de comercio exterior” (SIC). En definitiva los decretos impugnados se apoyan en la derogación implícita e inequívoca de la Ley No. 10.000, por incidencia de la Ley No. 12.670; y en su cobertura legal que por lo visto proporciona el Decreto-Ley No. 14.988 (art. 5º) y la Ley No. 16.320 especialmente. V) Por último, es posible reconocer, pese a que el art. 492 Ley No. 16.320, incluyó a los agentes de comercio exterior en el régimen establecido por la Ley No. 13.925, de 17/X/970 (pudiendo entonces desempeñarse como “despachantes de aduana”), que los decretos enjuiciados hayan podido producir eventuales perjuicios por la acción legítima del Estado al excluir a los actores de su intervención, pero lo que no pude discutirse es que ese perjuicio no fue ILEGÍTIMAMENTE PROVOCADO por los actos cuestionados. Sin embargo, coincidiendo con el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, si los accionantes reputan que fueron lesionados en su derecho al trabajo como agentes de comercio exterior, por incidencia de tales decretos, tienen expedita la vía del proceso de reparación de los perjuicios causados por ACTO ADMINISTRATIVO LÍCITO, pero deben entonces accionar ante el órgano competente del Poder Judicial, y no es viable reservarles, en la especie, la vía reparatoria (art. 310 y 312 Const.), como postulan subsidiariamente en la demanda anulatoria examinada. Por los fundamentos expuestos, y de conformidad con el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal FALLA : Desestimando la demanda y, por ende, confirmando los actos administrativos impugnados; sin especial condenación. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 5.000 (pesos uruguayos cinco mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, y archívese.