Sentencia Definitiva N° 284/2018

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 9 de agosto de 2018. No.284 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "MAZZIOTTI LEDESMA, LUIS ALBERTO con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de nulidad" (Ficha No.809/2016). RESULTANDO: I) En este proceso, el actor Luis Alberto MAZZIOTTI LEDESMA, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 38 Acta 66 dictada el 10 de diciembre de 2015 por el Consejo de Educación Secundaria (en adelante: CES) de la Administración Nacional de Educación Pública (en adelante: ANEP), que resolvió: “No acceder al reintegro solicitado por el Profesor Luis MAZZIOTTI LEDESMA, C.I.: 1.701972-5, en la asignatura Biología de acuerdo a lo dispuesto en el inciso c) del Art. 61, ni en la asignatura Química según el inciso b) del artículo mencionado del Estatuto del Funcionario Docente” . (fs. 96 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que el acto impugnado se encuentra viciado en sus motivos, por lo que debe ser declarado nulo. Adujo que la decisión resistida contraría en modo frontal y sin fundamento alguno, una decisión inmediata anterior dictada por el mismo Consejo. Destacó que en la actuación del 17 de noviembre de 2015 se indicó: “Pase a Depto. Docente a efectos de dar cumplimiento de la resolución de CES No. 41 de fecha 16/7/2015”. Afirmó que por este acto administrativo se adopta en modo condicionado una decisión afirmativa a la pretensión inicial formulada por el compareciente. La Resolución dispuso en el numeral 2): “En caso de encontrarse apto, disponer el reintegro en forma inmediata al Prof. Luis Mazziotti en la asignatura Biología”. Habiéndose cumplido en forma satisfactoria la señalada condición, se lo debió “reintegrar en forma inmediata”; en cambio, se dictó el acto enjuiciado. Asimismo, hizo referencia a una contradicción dispuesta en el acto enjuiciado, desde que en el Considerando IV se menciona que para la asignatura de Biología se da cuenta de horas vacantes (“la asignatura Biología es deficitaria”); mientras que, en el “Resuelve” de la misma resolución se plantea como fundamento lo establecido en el artículo 61 lit. c) del Estatuto del Funcionario Docente (inexistencia de déficit de horas). Destacó la importancia que tiene el hecho de que la información en la cual se funda la Administración para admitir o denegar una solicitud como la que él presentara, se encuentre actualizada; esto es, tomando en cuenta los datos del año en curso. Por otra parte, afirmó que la carencia de fundamentación está dada también en la decisión respecto a la materia Química. En definitiva, solicitó el amparo de su demanda. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que el mismo fue dictado acorde a Derecho. Indicó que el actor desconoce las disposiciones del Estatuto del Funcionario Docente aplicables al caso, así como la potestad de la Administración, preceptuada en el artículo 61 del mentado Estatuto. Dicha norma prevé una serie de requisitos necesarios para el reintegro de un docente jubilado. Los mismos deben presentarse, necesariamente, en forma conjunta y la ausencia de cualquiera de ellos hace inviable el reintegro. Pero, a su vez, la Administración ha reservado su potestad discrecional, en cuanto en el literal “e” del mismo refiere a la posibilidad de considerar otros aspectos que refieren a la oportunidad y conveniencia para el buen funcionamiento del servicio. Lo dicho refuerza la idea de que el cumplimiento de uno o todos los requisitos mencionados en los literales anteriores (a-d), no son suficientes para que se acceda al reintegro de un docente jubilado. Afirmó que el reintegro a la actividad docente no constituye un derecho del docente jubilado -como lo plantea el actor- sino que está en la potestad de la Administración aceptar o no el mismo. En el caso de autos, el accionante cumplió con los pasos previos para solicitar su reintegro y la Administración dictó la resolución de fecha 16 de julio de 2015, contemplando uno solo de los requisitos previstos en el artículo 61, omitiendo considerar los demás. Señaló que tal resolución fue derogada tácitamente, en cuanto la Administración tiene el deber de rever sus propios actos administrativos para adecuarlos a la norma. Adujo que el proceso de reintegro se desarrolló durante el año lectivo 2015 y bajo las condiciones que para ese año regían en las especialidades y departamento solicitado. La solicitud del accionante y su tramitación fueron evaluadas posteriormente, considerando la situación de los docentes al momento del pronunciamiento del CES. Siendo que en ese momento se advirtió que en ninguna de las dos asignaturas se cumplía con lo dispuesto por el artículo 61 lit. b) del EFD, la Administración ahora sí, contemplando todos los requisitos, decidió desestimar el reintegro del accionante. En definitiva, sostuvo que el acto administrativo ha sido dictado conforme a Derecho, en el marco legítimo de sus potestades. IV) Por Decreto No. 671/2017 (fs. 13) se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 23, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 323 fojas). V) La parte actora fue acusada en rebeldía mediante el Decreto No. 5429/2017, habiendo la demandada alegado a fs. 34 -35. VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció sobre el fondo del asunto mediante dictamen No. 570/17 y aconsejó anular parcialmente el acto enjuiciado (fs. 39 - 40). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, y con la integración de la Sra. Ministra del Tribunal de Apelaciones de Trabajo de 3er. Turno, Dra. Gloria Seguessa, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 42). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado al accionante el 25 de febrero de 2016 (fs. 97 de los A.A.) quien lo resistió el 4 de marzo de 2016 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 103 de los A.A.). Habiendo transcurrido 200 días desde la interposición de los recursos, al 27 de setiembre de 2016 operó denegatoria la ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 25 de noviembre de 2016 (nota de cargo fs. 5 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 38 Acta 66 dictada el 10 de diciembre de 2015 por el Consejo de Educación Secundaria (en adelante: CES) de la Administración Nacional de Educación Pública (en adelante: ANEP), que resolvió: “No acceder al reintegro solicitado por el Profesor Luis MAZZIOTTI LEDESMA, C.I.: 1.701972-5, en la asignatura Biología de acuerdo a lo dispuesto en el inciso c) del Art. 61, ni en la asignatura Química según el inciso b) del artículo mencionado del Estatuto del Funcionario Docente” . (fs. 96 de los A.A.). III) Reseña de los antecedentes. Con el fin de efectuar un correcto análisis de la situación sometida a decisión del Tribunal, conviene realizar una breve reseña de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. El actor es Profesor de Biología y Química en los Liceos Departamentales de la ciudad de Artigas, Grado 7, del Escalafón Docente, habiendo sido cesado de la ANEP en febrero de 2013 a efectos del inicio de sus trámites jubilatorios, luego de 38 años de labor docente (ver Resolución del CES de fecha 20 de diciembre de 2012 que luce a fs. 310 de los A.A., Pieza 2). En marzo de 2014, al tomar conocimiento de la existencia de horas docentes no asignadas en distintos liceos del Departamento de Artigas, el accionante peticionó reingresar a la actividad docente. (fs. 79 de los A.A.). El Depto. Docente de Biología informó que “no todos” los profesores efectivos ni interinos poseen la unidad docente de 20 horas y que el solicitante cumple con los requisitos que establecen los artículos 59.1 y 61 lit. b) del EFD en cuanto a puntajes de la Junta Calificadora (fs. 81 de los A.A.). Por su parte, el Dpto. Docente de Química informó que todos los profesores efectivos e interinos ya poseen la unidad docente y que, a su vez, de acuerdo con los puntajes recibidos en el último trienio, el compareciente no cumple con los mencionados requisitos del EFD (fs. 83 de los A.A.). El 25 de junio de 2015, la Asesora Dra. Jimena MORALES de la División Jurídica del CES informó: “En la asignatura Biología, de acuerdo con lo que surge de fs. 78, no se cumple con el literal c) del art. 61 del EFD (inexistencia de déficit de horas). En la asignatura Química, de acuerdo a lo que surge de fs. 80, no se cumple con el literal b) del art. 61, del EFP (aptitud y actuación docente satisfactoria. Por lo tanto, no corresponde acceder a lo solicitado”. (fs. 89 de los A.A.). A pesar del mencionado informe, a fs. 90 de los antecedentes, el Dpto. Docente de Biología informa sobre la existencia de 17 horas docente vacantes en Artigas. Con fecha 16 de julio de 2015 se dictó un acto por parte del CED en el que dispuso que en atención a que surgían horas vacantes en la asignatura Biología en el Departamento de Artigas al 30 de junio de 2015, se resolvía: “1) Solicitar con urgente diligenciamiento la realización de Junta Médica a efectos de informar sobre la aptitud psico-física del docente. 2) En el caso de encontrarse apto, disponer el reintegro en forma inmediata al Prof. Luis Mazziotti en la asignatura Biología”. (fs. 91 de los A.A.). La Junta Médica de Certificaciones y Peritajes Médicos se expidió el 3 de setiembre de 2015, declarando que el actor sí es apto desde el punto de vista psicofísico para el ejercicio de la Docencia , sin perjuicio de volver a evaluarlo en el término de un año. (fs. 92 de los A.A.). El 10 de diciembre de 2015 el Consejo de Educación Secundaria dictó el acto enjuiciado, mediante el cual denegó la solicitud de reintegro presentada por el actor, fundándose en el inciso c) del art. 61 del Estatuto del Funcionario Docente (inexistencia de déficit de horas) en el caso de Biología y en el inc. b) del mismo artículo (actuación docente satisfactoria) para la asignatura de Química. (fs. 96 de los A.A.). IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por la admisión parcial de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará parcialmente el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) El principal agravio formulado por el actor guarda relación con que el acto enjuiciado se encuentra viciado en sus motivos, por presentar una clara contradicción en los argumentos que maneja la Administración para adoptarlo y, a juicio del Tribunal, le asiste razón. A saber. En materia de reingresos o reintegros a la actividad docente de docentes ya cesados, el Estatuto del Funcionario Docente en su artículo 61 dispone: “El reingreso a la docencia directa podrá realizarse en forma inmediata a la fecha del cese del docente. Los reingresos estarán condicionados a los siguientes requisitos: a) Probada capacidad psicofísica. b) Aptitud y actuación docente satisfactoria (por lo menos 71 puntos) promedio del último trienio. c) No existir en el subescalafón, especialidad y departamento del peticionario, docente efectivo con déficit de horas de clase ni titulados sin cargo o efectividad. d) (dejado sin efecto por Resolución No. 38, Acta No. 24 de fecha 15 de mayo de 2008). e) Otros sobre los que el Consejo respectivo y el Consejo Directivo Central apreciarán la oportunidad y conveniencia para el buen funcionamiento del servicio”. VI) A juicio del Tribunal, el análisis del asunto debe realizarse en dos partes: por un lado, en lo atinente a la asignatura “Química”; y, por otro, atendiendo a la asignatura “Biología”. Respecto a la solicitud de reingreso del docente a la asignatura “Química”, nada hay que reprochar al accionar de la Administración, pues el accionante no cumple con lo dispuesto por el artículo 61 lit. b) del Estatuto del Funcionario Docente, al no reunir una aptitud y actuación docente satisfactoria en el último trienio, ya que no alcanzó un promedio de 71 puntos, tal como lo exige la normativa aplicable. Así, véase a fs. 83 de los antecedentes, de donde se desprende el puntaje alcanzado por el docente: 62,0 puntos (en el año 2010), 57,2 (en el año 2011) y 58,7 (en el año 2012). En consecuencia, la negativa manifestada por la Administración a la petición presentada por el actor en lo que refiere a su reintegro como docente de la asignatura Química, resulta legítima. En cambio, asiste razón al actor en lo que atañe a la materia “Biología”, pues la negativa de la Administración en este aspecto, adolece de un error en la motivación que la vicia de nulidad. Sin dejar de reconocer que el reintegro de un docente ya cesado a la actividad educativa es una verdadera facultad discrecional de la Administración, al reunirse todos los requisitos previos para acceder a dicho reingreso, ella se encuentra limitada y obligada a brindar una motivación clara, precisa y congruente de las razones que la llevaron a denegar un pedimento en tal sentido. Enseña REAL que la sanción es la nulidad del acto cuando su motivación no es suficiente, congruente y exacta. No es suficiente cuando no da razón al proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión. No es congruente cuando no aparecen las premisas (normas y razones) de donde se extrae lógicamente la decisión. No es exacta cuando los fundamentos de Derecho no se corresponden con las normas invocadas o cuando los hechos considerados no son ciertos. (Cfme. REAL, Alberto Ramón. “La fundamentación del acto administrativo”, en L.J.U. T. LXXX, Sección Doctrina, págs.10/11). En la especialidad del caso, el acto impugnado le deniega al actor el reintegro a la actividad docente en Biología al no darse lo dispuesto en el inciso c) del artículo 61 del Estatuto del Funcionario Docente (inexistencia de déficit de horas docentes); lo cual no se ajusta a la realidad, conforme surge de los informes que lucen agregados en los antecedentes administrativos. En efecto; el Departamento Docente informó a fs. 81 de los recaudos adjuntos, que en la materia Biología “no todos” los docentes efectivos e interinos del Departamento de Artigas poseen la unidad docente (20 horas de labor; más precisamente, se releva que las horas vacantes en Artigas en la asignatura Biología ascienden a 17 en total (11 horas en Ciclo Básico y 6 horas en tutoría de Biología, también en Ciclo Básico) (fs. 90 de los A.A.). Por tanto, una vez pasado el examen de aptitud psicofísica realizado al actor por parte de la Unidad de Certificaciones y Peritajes Médicos de la ANEP (fs. 92 de los A.A.), no había razón valedera alguna para negarle el reintegro a su actividad docente en la asignatura Biología, tal como había quedado consignado en la anterior Resolución del CES de fecha 16 de julio de 2015 en la que se resolviera: “en caso de encontrarse apto, disponer el reintegro en forma inmediata al Prof. Luis Mazziotti en la asignatura Biología”. (fs. 91 de los A.A.). En palabras de CAJARVILLE: “En todo caso, el acontecer de los hechos es una circunstancia exterior, cuya existencia se impone a la Administración objetivamente, desde afuera, de la cual el ejercicio del poder de dictar el acto aparecerá como una consecuencia jurídica. Por lo tanto, en cuanto a la apreciación de la existencia o inexistencia en sí misma de los hechos y su valoración jurídica (legitimidad o ilegitimidad), la Administración no goza de ninguna discrecionalidad. Si los hechos operantes como supuesto normativo, o motivo del acto administrativo, no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia de los motivos. Si los hechos son como la Administración pretende, pero no caben en el supuesto (determinado o indeterminado) de la norma atributiva del poder de dictar el acto, éste estará viciado por ilegitimidad de los motivos”. (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. “Sobre Derecho Administrativo”. Tomo II, FCU, 2012, págs. 32-33). VII) No resulta de recibo la defensa planteada por la Administración, en cuanto a que el acto impugnado resultaría ser una revocación tácita del acto dictado con fecha 16 de julio de 2015. Ni del texto del acto enjuiciado, ni de sus antecedentes, se logra desprender tal conclusión. Por lo que si esa era la intención de la Administración, así debió haberlo explicitado, en forma clara y contundente. La misma respuesta cabe brindar respecto al argumento que plantea la demandada relativo a que la decisión enjuiciada se encontraría respaldada en la el literal e) del artículo 61 del Estatuto del Funcionario Docente, según el cual, por razones de oportunidad o conveniencia para el buen funcionamiento del servicio, la Administración puede condicionar el reingreso de los docentes a la actividad. Como se dijo anteriormente, sin poner en tela de juicio la potestad discrecional de la Administración para organizar el servicio conforme lo considere más conveniente, nada la habilita a tomar una decisión que no se encuentre fundada debidamente o que la misma contradiga las actuaciones que lo preceden. Ello tornaría la discrecionalidad en arbitrariedad y por tanto, el acto dictado de ese modo, se encontraría viciado de nulidad, que es lo que acontece en la especie. VIII) Entiende la Sala que al tratarse de un acto impugnado escindible, puede válidamente anularse el mismo en forma parcial, en la porción relativa a la denegatoria al reintegro del actor a la docencia en la asignatura Biología en el Departamento de Artigas. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA: Ampárase parcialmente la pretensión anulatoria en los términos dispuestos en el cuerpo del presente y, en su mérito, declárase la nulidad parcial del acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $30.000 (pesos uruguayos treinta mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Vázquez Cruz, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Echeveste, Dr. Corujo (r.), Dra. Seguessa. Dr. Marquisio (Sec. Letrado)