Sentencia Definitiva N° 685/1998

//tevideo, 31 de agosto de 1998. No. 685 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “BRAGA SILVA, ENRIQUE con PODER LEGISLATIVO. Acción de Nulidad” (Fa. No. 209/96). RESULTANDO : I) Que a fs. 1 y ss., compareció la parte actora a promover acción de nulidad contra la resolución adoptada por la Cámara de Representantes el 26 de julio de 1995, por la cual se realiza una declaración en relación a las actuaciones cumplidas por la Comisión Investigadora de la venta del Banco Pan de Azúcar y, de conformidad a lo dispuesto por el art. 28 de la ley 16.698, resuelve enviar los antecedentes a la justicia competente y hacer públicas las actuaciones de la referida Comisión Investigadora, los documentos aportados y la versión taquigráfica de la discusión realizada en la sesión, de acuerdo a lo establecido en el inc. 1º del art. 28 de la ley citada. El accionante se agravia en cuanto estima que su derecho de defensa ha sido violado al haberse omitido conferirle vista de las actuaciones previo al dictado del acto. Afirma, en síntesis, que de la simple lectura del Diario de Sesiones de la Cámara de fecha 25 y 26 de julio de 1996, surgen continuas menciones a irregularidades que le son imputadas por su actuación en la venta del Banco Pan de Azúcar, por lo que, conforme a lo dispuesto por los arts. 66 de la Constitución y 36 y 37 de la ley 16.698, debió otorgársele la oportunidad de presentar sus descargos, articular sus defensas y ofrecer prueba. Que si bien prestó declaración ante la Comisión Investigadora a fines de abril de 1995, nunca más tuvo oportunidad de expresarse ni aportar pruebas tendientes a esclarecer hechos y justificar su actuación no obstante la gravedad de las imputaciones realizadas. Ofrece prueba, funda su derecho y, en definitiva, solicita que se anule la resolución de la Cámara de Representantes del 26/7/95. II) Que conferido traslado de la demanda, éste fue contestado a fs. 11 y ss., expresándose en síntesis: que la resolución impugnada en su primer numeral formula una declaración como consecuencia del análisis hecho por la Comisión Investigadora, en ejercicio de las facultades de investigación, fiscalización o control administrativo que le son propias y de acuerdo con lo preceptuado por el art. 121 de la Constitución. Que tal declaración no contiene imputación alguna ni implica un pronunciamiento sobre la calificación de los hechos ni acerca de la existencia de irregularidades, ni que las mismas sean imputables al actor; que como consecuencia de dicha declaración se dispuso la remisión de los antecedentes a la justicia penal, única competente para juzgar la eventual configuración o tipificación de un delito y la publicidad de las actuaciones de acuerdo a lo establecido en el art. 31, inc. 1 de la ley 16.698. Afirma que de acuerdo con la opinión vertida por el Dr. José A. Cagnoni, en consulta evacuada a la Cámara de Representantes con fecha 10/8/95, la resolución impugnada no es un acto administrativo, sino que es un acto parlamentario no impugnable, en tanto no es susceptible por sí misma, de producir efectos jurídicos en la esfera del accionante, ni crear, modificar o extinguir derechos o intereses, ni alterar una situación jurídica individualizada y propia del mismo, ni dañarlo jurídicamente, causándole un agravio o perjuicio inminente y cierto, por lo que no constituye un acto administrativo de los comprendidos en el inc. 3º del art. 309 de la Constitución. Agrega que el acto en cuestión no contiene pronunciamiento específico respecto de las irregularidades ni de la actuación concreta del accionante, tampoco configura una denuncia, ni pone al Cuerpo en actitud acusadora, sólo dispone la remisión de los antecedentes a la justicia penal para que ésta, única competente, y como culminación de un proceso dotado de las máximas garantías, determine si existe o no mérito para deducir la acusación. Por último, sostiene que no existió en el caso violación del derecho de defensa, en tanto el actor tuvo oportunidad de informar respecto a su gestión en la Sesión del 11 de mayo de 1995, lo que supuso concederle la oportunidad prevista en el art. 66 de la Constitución de la República para articular sus descargos. En definitiva, solicita que se rechace la demanda. III) Que se abrió el juicio a prueba y se diligenció la que luce certificada a fs. 27. Alegaron las partes por su orden (fs. 29/31 y 35/37 vto.); se oyó al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 39/42), se llamó para sentencia y giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron y dictaron sentencia en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Que ha existido correcto agotamiento de la vía administrativa y la pretensión anulatoria ha sido introducida dentro de los plazos legales, por lo que procede ingresar al examen de los aspectos planteados. II) Que el Tribunal considera que no obstante ser el acto impugnado un acto administrativo, corresponde rechazar la demanda anulatoria por falta de legitimación causal activa. En efecto, en autos se impugna la resolución de 26/VII/95 de la Cámara de Representantes, cuyo contenido figura a fs. 96 vta. en rojo del Legajo “C” de los antecedentes administrativos. Tal decisión consideró que en la negociación del Banco Pan de Azúcar, no se había obtenido las salvaguardias imprescindibles como consecuencia de las decisiones adoptadas por el Directorio del Banco Central; dispuso el pase de los antecedentes a la justicia competente y resolvió hacer públicas las actuaciones de la Comisión Investigadora, los documentos aportados, así como la versión taquigráfica. Corresponde prioritariamente pronunciarse sobre la procesabilidad del acto impugnado, es decir, si por su naturaleza y esencia, constituye un acto procesable ante el Tribunal, y luego si por su contenido y alcance configura un acto definitivo procesable en los términos del art. 309 de la Constitución. Estima la Sala que el acto en causa es un acto administrativo, no teniendo el honor de compartir la posición que postula la tesis de que se trata de un acto de carácter “parlamentario”, susceptible de ser sustraído de la competencia del Tribunal (Consulta obrante a fs. 4/8 del Legajo “A” de antecedentes administrativos). GIORGI señala que deben excluirse como objeto de la acción anulatoria los actos de naturaleza no administrativa (legislativos, jurisdiccionales, y regulados por el derecho común), los actos de gobierno y obviamente los hechos y las relaciones de índole contractual (El Contencioso Administrativo de Anulación, Montevideo, 1958 pág. 142 y 143). De ello se infiere que, fuera de esos supuestos, los actos administrativos son o pueden ser objeto de la acción anulatoria, porque es claro que la postura señalada es de amplitud en el objeto de tal acción. Este Cuerpo, aunque con otra integración, en Sentencia 137/88 de 17/3/988, señaló que no cabría admitir en nuestro derecho otras clases de actos que no sean los “constituyentes”, “legislativos”, “jurisdiccionales” y “administrativos”, prescindiendo de categorías de neto cuño doctrinario, como la de los llamados “actos parlamentarios”. La función administrativa es definida como “aquella actividad estatal que tiene por objeto la realización de los cometidos estatales en cuanto requieren ejecución práctica mediante actos jurídicos y operaciones materiales”, o también como lo hace DROMI: “...como aquella actividad por la cual el Estado anima y dirige los innumerables y pequeños mecanismos de su organización y acción...”. En cuanto a la pregunta de si un órgano legislativo realiza o no actividad administrativa, cabe responder afirmativamente, pues sí despliega actividad de esa índole, que desde luego, no es la específica o primaria del órgano legislativo. El propio DROMI entiende que esta actividad es variada e indica -entre otras- “la actividad de control interorgánica”, típica actividad que realiza el Parlamento a fin de controlar el órgano ejecutivo poniendo como ejemplo las investigaciones, pedidos de venia, informes, etc. (vide en FERNÁNDEZ VÁZQUEZ, Emilio, Diccionario de Derecho Público. Editorial ASTREA, págs. 332 y 333, con subrayado nuestro). Por su parte GORDILLO, partiendo de la teoría de Montesquieu de separación de poderes y la necesidad de que “el poder contenga el poder”, entiende como imprescindible que el poder estatal sea ejercido por órganos diferenciados,“cuanto más mejor”. Señala también que todo sería sencillo si las funciones legislativas, administrativas y jurisdiccionales estuvieran respectiva y exclusivamente a cargo de cada uno de los órganos del Estado. Destaca luego -refiriéndose al Poder Legislativo- que los actos y hechos que éste realiza referentes al control del Poder Ejecutivo (investigaciones, pedidos de informes, venias, etc.), es actividad administrativa (GORDILLO, Agustin: Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 1-IX-4). MARIENHOFF, por su parte expresa que “ha de considerarse como función administrativa la actividad de cualquiera de los órganos estatales (legislativo, judicial y ejecutivo), si tal es la naturaleza jurídica correspondiente a la actividad desplegada por dichos órganos (MARIENHOFF: “Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, 5ta. ed. actualizada, Abeledo-Perrot, Bs. As. 1995, pág. 87, No. 11). El mismo autor señala luego que “la función administrativa correspondía considerarla en su aspecto material substancial y objetivo, tomando únicamente en cuenta la naturaleza jurídica interna de la actividad desarrollada, con total prescindencia del órgano o del agente productor del acto o de la actividad. Puede haber así actividad “administrativa”, strictu sensu, no sólo en la que desarrolle o despliegue el órgano Ejecutivo, que es a quien normal y perfectamente le están asignadas dichas funciones, sino también en las que al margen de las suyas específicas realicen los órganos Legislativo y Judicial. “Los actos administrativos que concreten la respectiva actividad del congreso o del Poder Judicial hállanse sometidos en general, a los mismos principios jurídicos que regulan esa especie de actos cuando provienen del Ejecutivo...”. “Como consecuencia de lo expuesto, el concepto de Acto Administrativo no sólo comprende los actos de esa índole emitidos por el Ejecutivo, sino también los de igual naturaleza emitidos por los órganos Legislativo y Judicial. Es la consecuencia lógica de la concepción “objetiva”, “material” o “substancial” de la Administración Pública (Sic. Ob. citada T. II, 4ta. Edición actualizada, Abeledo-Perrot, Bs. As. 1993, pág. 223, No. 378). Todo los autores mencionados coinciden, entonces, en que la única clasificación de los actos que cuenta es la señalada más arriba y no tiene cabida la categoría de “actos parlamentarios” o bien de “actos jurisdiccionales materiales”, porque el principio general inquebrantable es el contralor de todos los actos administrativos, como lo señala la referida sentencia No. 137/988, de este Cuerpo. III) No obstante admitir que el acto en causa es “administrativo”, corresponde el rechazo de la pretensión anulatoria en virtud de la clara ilesividad de dicho acto, circunstancia que acarrea la falta de legitimación causal del accionante, la ausencia de lo que GARCÍA DE ENTERRIA llama el “interés legitimador”. Ello es así porque una resolución de una Cámara Legislativa que, como corolario y conclusión de una Comisión Investigadora, dispone remitir los antecedentes respectivos a la Justicia competente y hacer públicas las actuaciones de dicho Organo (la Comisión), y que por último formula una declaración de corte genérico en el sentido de que la negociación del B.P.A. “no habría tenido las salvaguardias imprescindibles como consecuencia de las decisiones adoptadas por el Directorio del Banco Central del Uruguay” (Sic), no resulta entonces susceptible de violar o lesionar derecho subjetivo, ni siquiera un interés directo, personal y legítimo. Particularmente si se aprecia que el accionante no es mencionado en la resolución, ni se sugiere su calidad de “imputado” o “involucrado” con una negociación que no se reputó apropiada en función de la postura del Directorio del Banco Central del Uruguay (Nral. 1º). La resolución impugnada entonces, no pude afectar un derecho subjetivo o un interés legítimo del reclamante, pues “Para ser impugnables en la jurisdicción anulatoria, los actos administrativos deben ser susceptibles, además de causar agravio o perjuicio, de: “fair grief”. Es decir deben comportar una decisión o manifestación de voluntad dirigida a producir efectos jurídicos” (Conforme sents. 108/93 y 237/93, entre otras). El acto impugnado al no crear una situación jurídica lesiva para quien acciona, carece justamente de la nota de “lesividad que exige el art. 309 de la Constitución, como presupuesto de mérito de una sentencia anulatoria (Conf. SAYAGUÉS LASO, Enrique: Tratado de D. Administrativo, T. II de 1988, pág. 569 y sgts., A.D.A. T. III, casos 24, 26 y 27, vide en sentencias ya mencionadas). IV) Dada la ausencia de “legitimatio ad causam” señalada, no corresponde ingresar al tema de la presunta violación de las garantías del debido proceso que establecen la Constitución, y las leyes, en especial el art. 37 de la Ley 16.698. Por estos fundamentos, y los del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal FALLA : Rechazando la demanda anulatoria por falta de legitimación causal activa. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la suma de $ 4.000 (pesos uruguayos cuatro mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese.