Sentencia Definitiva N° 183/2018

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 5 de junio de 2018. No. 183 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “BERGANTIÑOS SOCIEDAD EN COMANDITA con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. Acción de nulidad”. (Ficha No. 242/2016). RESULTANDO: I) En este proceso, la actora BERGANTIÑOS SOCIEDAD EN COMANDITA POR ACCIONES, dedujo pretensión anulatoria contra la resolución dictada el 18 de junio de 2014 por la Inspección General del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante: IGTSS) por la que resolvió: “Sancionar a la empresa BERGANTIÑOS SOCIEDAD EN COMANDITA POR ACCIONES por infracciones a las siguientes normas de Seguridad e Higiene laboral: Decreto 406/88 Título III) Capítulo I) y II) (cables gemelos en llaves térmicas y maquinaria), con multa de 15 U.R. (quince unidades reajustables). (fs. 8 en foliatura azul de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que el acto impugnado resulta contrario a Derecho por lo que se impone su nulidad. Relató que el 4 de julio de 2013 en la actuación fiscal llevada a cabo en la empresa, se le solicitó que se cambiaran los cablecitos gemelos de una llave de luz, dando la sociedad cumplimiento a lo exigido. Indicó que el 31 de julio de 2013, la empresa se presentó y comunicó al MTSS tal cumplimiento, pese a lo cual, la demandada resolvió aplicar la multa que se impugna en estos obrados. Destacó que la accionada padece de un error al referirse a los numerales de las actas e intenta multar por algo que se cumplió. Sostiene que la multa se refiere a otro punto diferente a lo que había indicado el Ministerio en las actas. Adujo que fue errática la posición del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (en adelante: MTSS) en cuanto a que no sabía y no estaba definido el tipo de silla que había que tener en la fábrica; pese a ello, igual se cumplió. Se compraron sillas anatómicas y regulables en los respaldos y en la altura, comunicándose el cumplimiento a la IGTSS. Por otra parte, indicó que la multa aplicada resulta excesiva, en tanto la empresa no registra antecedentes, siendo contraria a la Ley No. 15.903, que dispone, en primer lugar, la amonestación y luego las multas. Por último, afirmó que es discutible por carencia de apoyatura normativa, el principio que admite la existencia de una presunción de legitimidad “iuris tantum”, en beneficio de los actos dictados por la Administración, como así lo pretende la demandada. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que el mismo fue dictado conforme a Derecho. Indicó que tal como fuera dispuesto en el texto del acto encausado, en la especie se han configurado infracciones de carácter instantáneo a la normativa vigente en materia de seguridad e higiene, que por su naturaleza deben adoptarse antes del inicio de las tareas y, en consecuencia, resulta procedente aplicar sanción. Afirmó que, al contrario de lo que entiende la actora, la resolución sanciona conforme la infracción de lo constatado en el numeral 3 del acta de hechos (cables gemelos en llaves térmicas y maquinaria), mientras que intima el cumplimiento de la observación que se mantiene en obrados en relación con el numeral 2 de la misma acta (observaciones sobre las sillas utilizadas por los operarios). Destacó que la regularización posterior no enerva la responsabilidad de la empresa. Respecto del exceso y abuso de poder, expresó que la Administración dictó un acto dentro de los poderes que le fueron conferidos. Existe una adecuación razonable entre los motivos y el contenido del acto administrativo. Por último, en lo que refiere al monto de la sanción, ésta fue graduada conforme a la gravedad de la situación. En definitiva, bregó por la confirmación del acto encausado. IV) Por Decreto No. 4651/2016 (fs. 17) se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 31, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 51 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 35-36 y fs. 52- 53 vto., respectivamente). VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció sobre el fondo del asunto mediante dictamen No. 110/2017 y aconsejó la confirmación del acto impugnado (fs. 56 a 56 vto.). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 58). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a la accionante el 26 de noviembre de 2014 (fs. 9 de los A.A.) quien lo resistió el 2 de diciembre de 2014 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 10 vto. y 11 de los A.A.). El 19 de marzo de 2015 la Directora General de Secretaría del MTSS no hizo lugar al recurso de revocación. Por su parte, por resolución de fecha 14 de abril de 2015, el Ministerio demandado, no hizo lugar al recuso jerárquico (fs. 16 vto. de los A.A.), siendo notificada la parte actora el 2 de marzo de 2016 (fs. 37 de los A.A.). La demanda anulatoria fue deducida el 22 de abril de 2016 (nota de cargo fs. 7 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la resolución dictada el 18 de junio de 2014 por la Inspección General del Trabajo y la Seguridad Social por la que resolvió: “Sancionar a la empresa BERGANTIÑOS SOCIEDAD EN COMANDITA POR ACCIONES por infracciones a las siguientes normas de Seguridad e Higiene laboral: Decreto 406/88 Título III) Capítulo I) y II) (cables gemelos en llaves térmicas y maquinaria), con multa de 15 U.R. (quince unidades reajustables). (Fs. 8 de los A.A.). III) A fin de realizar un correcto análisis de la situación sometida a decisión del Tribunal, conviene hacer una breve reseña de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Las actuaciones administrativas se originaron el 4 de julio de 2013 cuando inspectores del MTSS labraron el “Acta de Hechos- Condiciones Ambientales de Trabajo Serie A N° 30.179” en la empresa accionante, según luce a fs. 3 de los antecedentes. En dicha oportunidad se indicaron observaciones en las sillas utilizadas por los operarios y en la electricidad del local, así como que no estaba conformada la instancia bipartita (acorde al Decreto No. 291/007) por lo que se intimó a cumplir con los 3 numerales en plazo de 15 días (fs. 3 de los A.A.). El 31 de julio de 2013 la accionante se presentó a señalar el cumplimiento de las observaciones realizadas, por lo que el 6 de agosto de 2013 se constituyeron nuevamente en el lugar los inspectores de la Administración, quienes indicaron que se habían cumplido con los numerales del acta anterior, con excepción del 2, el que expresaba: “Se observan tareas fijo y sentado no contando con sillas regulables en altura acorde a la mesa de trabajo”. (fs. 6 y 3 de los A.A.). El 18 de junio de 2014 se dictó el acto impugnado (fs. 8 de los A.A.). IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Sobre la presunción de legitimidad de los actos administrativos. Antes de ingresar al estudio del fondo del asunto, resulta procedente hacer referencia a la defensa planteada por la actora, en cuanto a que no existe apoyatura normativa para el principio que admite la existencia de una presunción de legitimidad “iuris tantum” a favor de los actos administrativos. Y le asiste razón. En tal sentido, el Tribunal, en forma sostenida viene afirmando que “… es ciertamente discutible -por carencia de apoyatura normativa- el principio que admite la existencia de una presunción de legitimidad “iuris tantum”, en beneficio de los actos dictados por la Administración, directriz reiteradamente relevada por jurisprudencia del Cuerpo en anteriores integraciones (Sentencias Nos. 656/2001, 773/2006, 680/2007, 589/2007, etc.), cuya aplicación al presente pretende la demandada..."...y citando al Prof. Durán Martínez "...esas presunciones, pues -la de constitucionalidad de las leyes y la de legitimidad del acto administrativo-, no se adecuan al precepto de interpretación conforme a la Constitución”. (Durán Martínez, Augusto; “Otra vez sobre la inexistente presunción de legitimidad del acto administrativo”, Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, 2009, 15° año, Konrad Adenauer Stiftung, 2009, pág. 848). Debe de verse que la presunción comentada opera como un criterio apriorístico de valoración del accionar administrativo que, como tal, sin respaldo jurídico en nuestro ordenamiento logra privilegiar a uno de los sujetos del proceso, en detrimento de su contraparte inobservando la igualdad de los litigantes que informa y preside el proceso contencioso administrativo de anulación (art. 4 C.G.P., art. 104 del Decreto-Ley 15.524)” (Sentencia 420/2012, entre otras). En realidad, lo que se sostiene bajo esa inexistente presunción no es más que una consecuencia de la aplicación del principio dispositivo en esta materia, que hace gravitar sobre la parte actora la carga de alegación y, eventualmente, de prueba que justifique la decisión que pretende. VI) Sobre la legitimidad de la resolución enjuiciada. El principal agravio que esgrime la parte actora, guarda relación con que la Administración procedió a sancionarla a pesar de que ésta cumplió y acreditó haber subsanado o corregido las observaciones que le fueran efectuadas durante la actuación inspectiva. A juicio del Tribunal, no asiste razón a la parte actora en su planteo. Conforme se desprende del texto del acto, la IGTSS sancionó a la empresa actora por incumplir con algunas disposiciones reglamentarias sobre Seguridad, Higiene y Salud Ocupacional (Decreto No. 406/88, Título III, Capítulo I) y II) (referida a las instalaciones eléctricas y a la maquinaria en general). Por su parte, en el numeral 2º del acto, se le intimó a que en el plazo de tres días hábiles acreditara el total cumplimiento de lo pendiente, bajo apercibimiento de nuevas sanciones. Tal como ha sido sostenido invariablemente por este Tribunal, la Sede entiende que la circunstancia de que la empresa haya dado cumplimiento parcial y posterior a las observaciones que recibiera durante la inspección, no la exonera de la responsabilidad en que había incurrido con anterioridad. Y, ello se debe a que durante la visita inspectiva se pudo constatar incumplimiento -por parte de la accionante- de medidas de seguridad e higiene laboral, las cuales son de carácter preventivo de los daños que puedan sufrir los trabajadores. En efecto. Las faltas existen desde el momento en que se constatan; en el caso, desde el momento en que durante la visita inspectiva se pudo advertir el riesgo en que se encontraba la seguridad de los trabajadores. Detectada la irregularidad que encuadra en la disposición normativa correspondiente, se está frente a una infracción pasible de sanción. La intimación a su cumplimiento es a los efectos de que esa irregularidad no permanezca inalterable en el tiempo. Pero ello no significa -ni su regulación posterior- que la falta no se haya cometido. (Cfme. sentencia No. 113/2017). En la especie, se advierte que el acto en causa sancionó a la actora por un tema eléctrico -que fuera a la postre solucionado por la empresa- e intimó el cumplimiento de la observación relativa a las sillas. En consecuencia, a entender de la Sede, no le asiste razón a la actora en cuanto a que la Administración se confundió al momento de resolver, sancionando por un punto que no correspondía. A juicio del Tribunal, la resolución enjuiciada es coherente en tanto multa por el incumplimiento de un aspecto relativo a la seguridad laboral y solicita el cumplimiento de otro relativo a la salud. El Tribunal ha expresado que las infracciones a la normativa de seguridad e higiene en el trabajo “…son de carácter instantáneo, dado que no se requiere la puesta en peligro concreto de ningún trabajador, sino el mero incumplimiento de la normativa vigente; y la carga de probar que las mismas no existían o no operaban en grado tal de justificar las medidas dispuestas, gravaba a la actora…” (Conf. Sentencia No. 8/2008). Es el factor prevención el que constituye la razón de ser del conjunto de normas referenciadas y su desconocimiento o incumplimiento introduce riesgos reales o potenciales en el entorno laboral, todo lo cual constituye motivo suficiente para la aplicación de la punición enjuiciada. (Conf. sentencia No. 465/2015). En definitiva, la imposición de la sanción emergente de la encausada aparece como legítima. VII) Sobre todo lo dicho, resulta pertinente traer a colación lo dicho por el Tribunal en Sentencia No. 203/2017: “(…) La existencia de tales infracciones amerita la aplicación de sanciones, independientemente de que después se haya dado cumplimiento a las intimaciones practicadas. Sobre este último punto, no cabe sino coincidir con el MTSS respecto a que el posterior cumplimiento de lo intimado no exime de responsabilidad a la empresa, que debió actuar conforme a lo dispuesto por la normativa vigente en la materia, con el fin de minimizar los riesgos y la posibilidad de ocurrencia de accidentes. (…) Tal como sostiene BABACE: “(…) en el ordenamiento jurídico uruguayo la prevención de los riesgos laborales es un derecho humano fundamental. Ingresa como tal en nuestra Constitución por aplicación del art. 72 que reconoce los derechos inherentes a la personalidad humana como fundamentales, dejando abierta la lista de los mismos y funcionando como fuente de conocimiento de tales derechos, de acuerdo al art. 332 de la Carta, los instrumentos internacionales de aceptación universal” (Cfme. BABACE, Héctor; “Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales. Tendencias de la legislación comparada con especial referencia al derecho uruguayo”, FCU, 2ª ed. 2005, págs. 95-96). En definitiva, resulta acreditada en la especie la infracción a la normativa sobre seguridad e higiene laboral (…)” En suma, la Sede entiende que no asiste razón a la accionante en el agravio analizado. VIII) Sobre la proporcionalidad de la sanción aplicada y la falta cometida. Respecto a la decisión de sancionar con multa y no limitarse a una amonestación -tal como lo reclama la parte actora- cabe señalar que el acto resistido invoca la Ley No. 15.903, en su artículo 289, el cual prevé (en la redacción dada por la Ley No. 16.736, art. 412) que: “Las infracciones a los convenios internacionales de trabajo, leyes, decretos, resoluciones, laudos y convenios colectivos, cuyo contralor corresponde a la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social se sancionarán con amonestación, multa o clausura del establecimiento”, sin que ello importe el pre-establecimiento de un orden que la Administración deba respetar. A su vez, la mencionada norma dispone también que: “Las multas se graduarán según la gravedad de la infracción en una cantidad fijada entre los importes de uno a ciento cincuenta jornales o días de sueldo de cada trabajador comprendido en la misma, o que pueda ser afectado por ella. El monto de la multa así determinado, se convertirá a unidades reajustables”. En el presente caso, donde la sanción aplicada fue una multa que ascendió a 15 UR, no se advierte la alegada desproporcionalidad. Al respecto, cabe agregar que el Tribunal, ha venido sosteniendo en forma reiterada que la graduación de la sanción, siempre que se adecue al margen de discrecionalidad conferido a la Administración y a cierta razonabilidad, es cuestión que no amerita revisión, limitándose a intervenir excepcionalmente cuando exceda esos márgenes o se evidencie un grave desajuste entre la falta cometida y la pena aplicada o se advierta que ha sido impuesta con abuso de poder, cuestiones que no se perciben en el presente caso. (Cfme. Sentencias Nos. 370/2016, 593/2016, 702/2016, entre otras). En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $30.000 (pesos uruguayos treinta mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Vázquez Cruz, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Echeveste, Dr. Corujo (r.), Dra. Pereyra. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).