Sentencia Definitiva N° 160/2018

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 10 de mayo de 2018. No. 160 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "HERNÁNDEZ RAMOS, GRACIELA BEATRIZ con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de nulidad" (Ficha No. 752/15). RESULTANDO : I) Que a fs. 8 y ss., acompañando diversa documentación, comparece Gracie la Bea triz Hernández Ramos promoviendo acción de nulidad cont ra el Poder Ejecutivo, Ministe rio del Interior, por la denegatoria ficta de la petición de liquidación y pago, retroactivamente y para el futuro, de las compensaciones establecidas en los artículos 118 de la Ley 16.320 y 21 de la Ley 16.333. La actora manifiesta que desde el 1/9/1980 es funcionaria de la Dirección Nacional de Bomberos y que, ac tualmente, se desempeña como Jefa del Departamento de Recursos Humanos del organismo, ostentando el grado de Comisario Inspector (PA). Señala que la Ley 16.320 y sus modificativas establecieron una compensación a los funcionarios dependientes del Minister io del Interior con estado policial, de determinado porcentaje sobre la remuneración sujeta a montepío. A su vez, por Ley 16.333 se dispuso abonar al personal policial una prima mensual, escalon ada según años de servicio, com pensación sujeta a montepío. Manifiesta que de acuerdo a la planilla de presup uesto de funcionarios presupues tados correspondientes a diciembre de 2010, se omitió computar la totalidad de las retribu ciones sujetas a montepío, tales como las que figuran en los rubros 048.018, 042.104, 074. 000, 072.000. Agrega que, de acuerdo a la relación que efectúa, se ha generado una diferencia en menos de $ 8.502 en el salario de los funcionarios, situación que ha continuado en los años siguientes y hasta el presente. Entiende que corresponde la l iquidación de haberes conforme a las partidas legal mente establecidas, reintegrando lo adeudado, teniendo en cuenta el límite de la prescrip ción establecido en el artículo 8 de la Ley 16.226. Expone la interpretación que de la normativa pre supuestal efectúa la Administración y al respecto expresa que las compensaciones aludidas fueron establecidas por ley presupuestal, siendo los gastos por concepto de retribuciones personales de funcionarios presupuestados, gastos de funcionamiento, esto es, corrientes, normales, permanentes y renovables periódicamente. Cuando la norma establece la base de cálculo de una p restación dineraria refiriéndose a retribuciones salariales sujetas a montepío, por tales debe entenderse las partidas sala riales que constituyen materia gravada por contribuciones especiales a la seguridad social. Así definida la prestación, su cálculo resulta sometido a variación en tanto y en cuan to se adicionen partidas sujetas a montepío o se supriman otras. Al crear la compensación, el legislador pudo haber establecido que la base de cálcu lo estuviera temporalmente circunscripta a las retribuciones sujetas a montepío a la fecha de entrada en vigencia de la norma, lo que no hizo. Respecto a la existencia o no de crédito disponible pa ra financiar el gasto y a la ne cesidad de la existencia de previsión legal, manifiesta que el razonamiento de la Admi nistración es erróneo, remitiéndose a lo señalado por esta Sede en sentencia 318/2009. Considera que no puede admitirse que mediante la interpretación de la ley, se cercene el derecho al cobro de una prestación salarial que es en definitiva lo que significa la postura de la Administración. Alega que la Administración ha actuado contradictoriamente, contradicción que se pone de manifiesto con la incorporac ión de la partida establecida en aplicación del artículo 3 de la Ley 17.269 a la base de cálculo de las compensaciones establecidas por las Leyes 16. 320 y 16.333. Solicita que se anule la denegatoria y se liquide n y p aguen, retroactivamente a diciembre de 2010 y para el futuro, las compensaciones establecidas en el artículo 118 de la Ley 16. 320 y artículo 21 de la Ley 16.333, computándose la totalidad de las retribuciones sujetas a montepío y que continúan siendo omitidas. II) Que a fs. 20 se confiri ó traslado de la demanda, el que fue evacuado a fs. 26 y ss., por los Dres . Matías Mattos y Luciana Velázquez, en nombre y representación del Estado, Poder Ejecutivo, Ministerio del Interior, manifestando que la demanda presentada debe ser desestimada en todos sus términos. En cuanto a la condena a futuro reclamada manifiesta que los artículos 118 de la Ley 16.320 y 21 de la Ley 16.333 fueron derogados en forma expresa por el inciso 2º del artículo 108 de la Ley 18.996, la que, a partir del 1º de enero de 2013, incluyó a los funcionarios del Ministerio del Interior en el sistema de liquidación de haberes de la Administración Central (SIMPLI). Esta incorporación no significó una reducción salarial, sino que significó que se ha establecido el sueldo del grad o, de cada grado en el artículo 107 y en consecuencia se han dejado de calcular partidas porcentuales, tomando como base otras que tributan montepíos, por lo que caen las bases que fundan el reclamo de la actora. Sin perjuicio de ello, expresa que la acto ra ha efectuado una errónea interpretación de la normativa presupuestal. Pretender que cada vez que se crea una nueva compen sación, por estar sujeta a mon tepío deba integrar la base de cálculo de una compensación creada hace 24 años, con las retribuciones sujetas a montepío en aquel momento, no solo carece de racionalidad, sino que excede el marco jurídico presupuestal, determinado por la Constitución y las leyes, en el que debe actuar el Estado en materia de administración financiera. Expresa que el sist ema presupuestal nacional está regulado por los artículos 85, 86, 214, 216, 217, 228 y 229 de la Constitución, de cuyo análisis resulta que cada cinco años decae la vigencia de las normas presupuestales y vuelven a recobrarla porque se aprueban legislativa mente modificaciones o supresiones incluidas en el articulado de la nueva ley presupuestal, o, porque se aprueban tal como vienen del presupuesto anterior. Sólo a través de leyes presupuestales pueden crearse retribuciones y cuando se hace debe establecer se los recursos con los que van a financiar. Las excepciones a este principio constitucional tienen recepción expresa en el ámbito legal, la cual debe ser de interpretación estricta. Agrega que la norma presupuestal prevé un monto y una fuente de financiamiento para el gasto que dispone, no siendo posible separar ambos conceptos. Si media carencia de existencia de créditos presupuestal disponible, esa carencia no puede suplirse por la mera voluntad administrativa. En todas las leyes de presupuesto, cada uno de los gastos, los sueldos y las inversiones tienen una descripción de su correlativa financiación, por medio del llamado planilla do, que es lo que se aprueba y se vuelve a aprobar cada cinco años. Que se trate de gastos permanentes y renovables periódicamente no significa que el legislador no deba prever su financiamiento. A continuación, el demandado analiza la improcedencia de los rubros a la luz de lo que emerge de los objetos de gasto (ODG) 048.015, 048.017, 048.018, 043.020, 042.104, 042.010, 0 42.011 y 068.002, concluyendo en que, conforme lo expone la Suprema Corte de Justicia, en sentencia 693/2012, resulta inequívoco qu e las disposiciones en que basa su derecho la actora, se han aplicado correctamente sobre los rubros salariales vigentes a la fecha de su entrada en vigencia, no habiéndose previsto presupuestalmente su exten sión a ru bros creados en el futuro, lo que determina el rechazo de la reclamación planteada. III) Que a fs. 35 se abrió el juicio a prueba, término en el cual se produjo la certificada a fs. 120. A fs. 124 alegó la parte actora y a fs.127 y ss., lo hizo la parte demandada. A fs. 130 se confirió vista al Sr . Procurador de l Estado en lo Contencioso Administrativo, el que la evacuó a fs. 131 y ss., aconsejando el acogimiento de la demanda. A fs. 132 se citó a las partes para sentencia, la que se acordó en legal forma, previo pasaje a estudio, por su orden, de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO: I) Que, se impugna la denegatoria ficta recaída a la petición presentada el 12 de di ciembre de 2014, ante el Director Nacional de Bomberos a efectos de que “…se liquide y pague, retroactivamente y para el futuro, conforme a Derecho la compensación establecida en el art. 118 Ley 16.320 y la establecida en el art. 21 Ley 16.333….” (fs. 3 y ss. A.A.). La denegatoria ficta quedó configurada el 19 de mayo de 2015 (inciso 1º del artículo 8 de la Ley 15.869). Con fecha 21 de mayo de 2015, la actor a interpuso los recursos de re vocación y jerárquico, en subsidio, operando la denegatoria ficta el 7 de diciembre de 2015. Conforme resulta de la nota de cargo obrante a fs. 1 9 de autos, la demanda de nulidad fue presentada el 9 de diciembre de 2015. En suma, la vía administrativa se ha agotado correctamente y el accionamiento de nulidad se ha interpuesto tempestivamente, conforme a lo dispuesto por los artículos 4 y 9 de la Ley 15.869. II) Que, la cuestión litigiosa, consiste en determinar la regularidad de la liquidación que ha efectuado la demandada de determinadas partidas que percibe la actora. En particular, debe examinarse la regularidad de no incluirse en la base de cálculo la partida de compensación por permanencia prevista por el artículo 118 de la Ley 16.320 y de prima por antigüedad dispuesto por el artículo 21 de la Ley 16.333, la totalidad de las partidas sujetas a montepío y compensaciones sujetas a montepío creadas con posterioridad a la entrada en vigencia de las mismas. La controversia radica, entonces, en la interpretación disímil que realizan las partes de las normas mencionadas. En efecto, el artículo 118 de la Ley 16.320 dispuso otorgar “… a los funcionarios dependientes del Ministerio del Interior, con estado policial, una compensación del 10% (diez por ciento) sobre el total de retribuciones sujetas a montepío, para retribuir la obligación de permanencia que dispone el artículo 34 de la Ley Orgánica Policial…”. Por su parte el artículo 21 de la Ley 16.333 estableció: “(…)Autorízase al Poder Ejecutivo a disponer con cargo a Rentas Generales la sum a necesaria para abonar mensualmente al personal policial una prima mensual equivalente a un 5% (cinco por ciento) de las retribuciones sujetas a montepío para aquellos funcionarios que computen quince o más años de servicios y menos de veinticinco años; u n 10% (diez por ciento) para los que computen veinticinco o más de servicio y menos de treinta años y un 13% (trece por ciento) para aquellos que computen treinta o más años de servicio…..”. En cuanto a la procesabilidad del acto, debe señalarse que el mi smo ingresa en la previsión del artículo 23, literal c) del Decreto Ley 15.524, en cuanto éste dispone que se considerarán objeto de la acción de nulidad: “…..los que se hayan dictado durante la vigencia de la relación estatutaria que vincula al órgano est atal con el funcionario público sujeto a su autoridad, relativos a cualquier clase de reclamo referente a la materia regulada por ella, así éstos sean de índole puramente económica….”. III) Que, sobre la cuestión de fondo. La partida creada por el art ículo 118 de la Ley 16.320 no tiene limitación de tiempo ni de monto, por lo que es posible interpretar que su base de cálculo debió incrementarse cada vez que se otorgara una prima, partida o compensación sujeta a montepío, sin limi tación alguna en el tiempo. Lo mismo ocurre con el artículo 21 de la Ley 16.333. Tal como se ha expresado en sentencia Nº 655/2012: “…..Debe de verse que la norma del art. 118 de la Ley No. 16.320 no formuló limitación de temporalidad ni aun de monto. No previó que únicamente se consideraran las partidas vigentes al momento de su aprobación, por lo que es perfectamente viable interpretar que su base de cálculo debió incre- mentarse cada vez que se otorgara una prima, partida o compensación sujeta a montepío, sin limitación alguna en el tiempo. De haber sido distinta la voluntad legislativa, el legis lador que creó las sucesivas partidas debió limitar su alcance, estableciendo que no se consideraría para el cómputo de la partida creada por el art. 118 de la Ley No. 16.320. Cuando la disposición que viene de referirse señala “… sobre el total de las retribuciones sujetas a montepío…”, es evidente que su alcance temporal no se reduce exclusivamente a los vigentes al tiempo de su sanción, porque de ser así debería haberse cons ignado expresamente. Por su parte, el art. 21 de la Ley No. 16.333 al igual que el art. 118 de la Ley No. 16.320, no establece el alcance temporal. El diferendo estriba en la interpretación de estas normas, y debe priorizarse la interpretación más racio nal de aquéllas que no es limitar el alcance de las partidas vigentes al tiempo de su sanción. Además, asiste razón a la parte actora cuando señala la inconsistencia del accionar de la demandada, en tanto se han considerado algunos rubros sujetos a monte - pío y se han desconsiderado otras -creadas luego de las normas que establecieron las multicitadas partidas que se consideran mal liquidadas - para hallar la base de cálculo de las partidas en cuestión. El Poder Administrador, adicionando requisitos que no emanan de la ley, restringió con importancia, la voluntad legislativa, ingresando por vía intelectiva requisitos que exceden el presupuesto de hecho previsto en la norma. Y, ello porque: “…no cabe la introducción por el Administrador, por vía de interpretación de la norma, de un nuevo requisito o exigencia que la propia ley en forma alguna previó como tal” (Sentencia 318/2009). Entiéndase que, si el legislador no previó a posteriori los rubros presupuestales para cubrir el pago de las compensaciones de acuerdo a la pauta legal establecida para su cálculo, igualmente no constituye un fundamento jurídicamente ace rtado para interpretar los tex tos legales en función de imprevisiones que exorbitan la letra y espíritu de la ley. Se agregaba, asimismo, e n el referido pronunciamiento que : “….. ¿Qué sucede si el legislador previó una base de cálculo para determinar el monto de una partida y existe un desfasaje entre la voluntad legislativa y los recursos necesarios para su cumplimiento?, ¿la imprevisión leg islativa opera en detrimento del derecho adquirido por el beneficiario alcanzado por la norma? La respuesta no puede cercenar el acceso a un derecho del beneficiario de la partida salarial, so pretexto de inexistencia de rubros presupuestales para su pa go. Como anterior mente señalara la Corporación en fundamentación trasladable subespecie: “…la autorización de costos adicionales emerge implícita de la norma jurídica, ya que de lo contrario, como lo pretenden los organismos que postulan el cumplimiento de un requisito extra: el de la previsión expresa de costos adicionales, se ingresaría a un inaceptable supuesto de desaplicación de la ley por parte del Administrador, debido a que estaría desconociendo principios de superior valor y fuerza jurídica en la m edida que l a ley emana de un órgano de su perior posición institucional que el que debe aplicar el principio. Extremo que el art. 257 de la Constitución sólo confirió a la Suprema Corte de Justicia en razón de su inconstitucionalidad; camino que el Poder Ad ministrador no transitó” (Sentencia No. 94/2010)….”. IV) Que, respecto a los créditos reclamados, por vía de la petición administrativa ejercitada, deben considerarse que pudieron ser exigibles (ex art. 39 de la Ley 11.925 y art. 106 del Decreto -Ley 15.167 en la redacción dada por el art. 8 de la Ley 16.226) recién con la manifestación inequívoca del interesado dirigida a la reliquidación de las compensaciones. “….En otros términos, y como se adelantara supra, el servidor público no se encontraba en condiciones de acceder al modo de cálculo y correlación de disposiciones presupues tales que determinaron el monto otrora abonado a través de una simple liquidación salarial entregada mes a mes. Razón por la cual, es dable sostener que la exigibilidad se concreta desde que el interesado manifiesta su disconformidad con la forma y el monto arribado en el pago de un crédito ….” (sentencias Nº 591, 655 y 675 del año 2012). En autos, la actora ha planteado su reclamo a partir de diciembre de 2010 (fs. 12 y ss. A.A. y 9 vto. y ss. de autos). Asimismo, en relación a la compensaciones previstas en el artículo 118 de la Ley 16. 320 y la prima por antigüedad establecida en el artículo 21 de la Ley 16.333, ha de tenerse presente el límite temporal que resulta del artículo 108 de la Ley 18.996 que derogó los precitados artículos. Por los fundamentos expuestos, el Tribunal, FALLA: Haciendo lugar a la demanda y, en su mérito, anulando el acto ficto denegatorio impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la suma de $ 30.000 (pesos uruguayos treinta mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese.- Dr. Vázquez Cruz, Dr. Gómez Tedeschi (r.), Dr. Tobía, Dr. Echeveste, Dr. Corujo. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).