Sentencia Definitiva N° 159/2018

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 10 de mayo de 2018. No. 159 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "DEMICHERI, NORMA LOURDES con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de nulidad" (Ficha No. 521/16). RESULTANDO : I) Que con fecha 1/9/2016 (fs. 2/14 vto.) se presentó la accionante a demandar la nulidad del acto por el cual se le denegó, en forma ficta, su petición de liquidación y pago, retroactivamente y hacia el futuro, de la compensación establecida en el artículo 118 de la Ley N°16.320 y de lo establecido en el artículo 21 de la Ley 16.333. Indicó que ingresó al Instituto Policial el 1/1 0/1999 y que actualmente ostenta el grado de Oficial Ayudante (P.T.). Recordó que por el art. 118 de la Ley N °16.320 se creó una partida a otorgarse a todos los funcionarios dependientes del Ministerio del Interior con estado policial, que se cuantificaría en base al 10% del total de retribuciones sujetas a montepío, para retribuir la obligación de permanencia qu e impone el art. 34 de la Ley Orgánica Policial. Por el mencionado precepto se estableció que la compensación no quedaba sujeta a montepío ni sería tenida en cuenta a los efectos de la aplicación del art. 137 del Decreto -Ley No. 14.252 de 2/8/1974, modific ativas y concordantes. Tampoco sería considerada para cuantificar ninguna otra retribución de carácter porcentual. Precisó que, por el artículo 36 de la Ley N°16.462 se aumentó dicha partida al 30% y se estableció que a partir del 1/1/1994 quedaría suje ta a montepío. Señaló que el artículo 21 de la Ley N°16.333 estableció una prima mensual, cuyo porcentaje se determina ba de acuerdo a la antigüedad del funcionario. Señaló que, como puede apreciarse de la planilla de Presupuesto de Funcionarios Presupuestados correspondiente a agosto de 2011, se omitió computar la totalidad de las retribuciones sujetas a montepío para el cálculo de las compensaciones creadas por los artículos 118 de la Ley N°16.320 y 21 de la Ley N°16.333. La Administración incumple con tales preceptos, puesto que al liquidar las compensaciones en cuestión, no computa la totalidad de las retribuciones sujetas a montepío, ya que omite considerar las partidas que figuran en los rubros 048.018, 042.104, 042.115, 042.118, 047.005 y 068.002. Luego de reseñar los argumentos en contra del pago de las diferencias que se generaron en el salario, los refutó alegando la teoría del acto propio y el principio interpretativo ubi lex non distinguit nec distinguere debemus (“donde la ley no disting ue, no debe distinguir el intérprete”), dado que la omisión del legislador de distinguir distintos tipos de retribuciones no tiene por qué perjudicar a los beneficiarios de nuevos rubros salariales. Sostuvo que el Ministerio del Interior no ha aplicado correctamente las disposiciones que vienen de mencionarse, pues ha omitido computar la totalidad de las retribuciones sujetas a montepío para el cálculo de la compensación creada por el art. 118 de la Ley N°16.320. Por tal motivo, peticionó en vía adminis trativa que se reliquidaran sus salarios para cuantificar de modo exacto la referida partida; que se le abonaran las sumas correspondientes, y que en el futuro, la misma se le continuará abonando en legal forma. Señaló, además, que la conducta del Minis terio del Interior ha sido contradictoria, porque ha considerado algunas partidas sujetas a montepío creadas con posterioridad a las Leyes N°16.320 y 16.333 y otras no. En definitiva, abogó por la anulación del acto enjuiciado. II) Conferido el tras lado de la demanda, comparecieron Matías Mattos y Luciana Velázquez, en representación de la Administración (fs. 20/27 vto.), a contestarla y bregaron por su rechazo, en base a los siguientes fundamentos. Sostuvieron, en primer lugar, que las compensaci ones reclamadas que fueron creadas para determinado personal policial, porque el presupuesto de hecho de dichas normas en algunos casos refiere a la “antigüedad del cargo” y al llamado “estado policial”. Manifestaron que siendo una cuestión de puro Derecho, y de acuerdo a lo establecido en las normas en las cuales la parte actora funda su Derecho, las compensaciones reclamadas, no deberán tenerse en cuenta como base de cálculo de otras compensaciones o retribuciones. La actora pretende que cada nueva pa rtida salarial que se crea con destino al pago de retribuciones de los funcionarios involucrados incremente la compensación anterior establecida en un porcentaje de otras. Indicaron que pretender que cada vez que se crea una nueva compensación, por estar sujeta a montepío, deba integrar la base de cálculo de una compensación creada hace 24 años no sólo carece de racionalidad, sino que excede el marco jurídico presupuestal, determinado por la Constitución y las leyes en el que debe actuar el Estado en mate ria de administración financiera. Señalaron que cada 5 años “decae” la vigencia de las normas presupuestales y vuelven a recobrarla porque se aprueban legislativamente, modificaciones o supresión incluidas en el articulado de la nueva Ley presupuestal. Solo a través de normas presupuestales pueden crearse retribuciones y cuando se hace deben establecerse los recursos con los que se va a financiar. Descartaron que la Administración haya tenido una conducta contradictoria en cuanto a la inclusión de com pensaciones y detallaron todos los conceptos que no se tomaron en cuenta en la base de cálculo de las compensaciones reclamadas, esto es, prima por antigüedad y permanencia. En relación a la condena a futuro reclamada, afirmaron que los artículos 118 de la Ley N°16.320 y modificativas y 21 de la Ley N°16.333 fueron derogados en forma expresa por el inciso segundo del artículo 108 de la Ley N°18.996 a partir del 1/1/2013, por lo que el reclamo no puede prosperar más allá del mes de enero de 2013, al modif icarse la forma de liquidar los haberes de los funcionarios del Ministerio del Interior. En suma, las disposiciones en las que basó su Derecho la actora se aplicaron correctamente sobre los rubros salariales vigentes a la fecha de su entrada en vigencia , no habiéndose previsto presupuestalmente su extensión a rubros creados en el futuro, lo que determina el rechazo de su pretensión. III) Abierto el juicio a prueba por Decreto N°8386 de fecha 11/10/2016 (fs. 29), las partes no ofrecieron probanza alg una, lo que fue certificado a fs. 32. IV) Alegaron las partes por su orden, la actora lo hizo a fs. 35/36, y la parte demandada a fs. 39/40. V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, por dictamen N° 220 de fecha 28/4/2017 (fs. 43/43 vto.), aconsejó declarar la nulidad del acto administrativo enjuiciado. VI) Por decreto N° 3733 de fecha 25/5/2017, se citó a las partes para sentencia (fs. 45) la que, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros, se acordó dictar en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) En la especie, se han cumplido los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes, para el útil inicio de la presente acción (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley N°15.869). II) El objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la denegatoria ficta de la petición presentada por la actora para que se liquidara y pagara, retroactivamente y hacia el futuro, la compensación establecida en el artículo 118 de la Ley N°16.320 y de lo establecido en el artículo 21 de la Ley No.16.333. III) Analizados los argumentos de las partes, el Tribunal, compartiendo contextualmente lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, acogerá la pretensión anulatoria de acuerdo a los siguientes fundamentos. IV) Presunción a favor del actor al no haberse resuelto en plazo los recursos interpuestos. Establece el art. 6 d e la Ley N° 15.869: “(…) El vencimiento de los plazos a que refiere el inciso primero del presente artículo no exime al órgano competente para resolver el recurso de que se trate, de su obligación de dictar resolución sobre el mismo (artículo 318 de la Constitución de la República). Si ésta no se produjera dentro de los treinta días siguientes al vencimiento de los plazos previstos en el inciso primero, la omisión se tendrá como presunción simple a favor de la pretensión del actor, en el momento de dictarse sentencia por el Tribunal respecto de la acción de nulidad que aquél hubiere promovido.” La presunción aplica en aquellos supuestos en que un recurso administrativo seguido de subsidiario no es resuelto dentro de los treinta días siguientes a que opera la denegatoria ficta de dicho medio impugnativo, pero dicha situación no se verifica en estos obrados. En la emergencia, la actora interpuso los recursos de revocación y jerárquico en subsidio con fecha 4/2/2016 (fs. 60/61 A.A.) y el recurso de revocación no fue resuelto en plazo, por lo que resulta aplicable la presunción establecida en la norma citada. V) Análisis sustancial i) La compensación establecida en la Ley N° 16.320. El Tribunal entiende que procede la anulación del acto denegatorio ficto encausado, al no ser ajustada a Derecho en tanto no se incluyó en la base de cálculo de la partida de compensación por permanencia prevista por el artículo 118 de la Ley N°16.320, de la totalidad de las retribuciones sujetas a montepío creadas con posterioridad a la entrada en vigencia de las mismas y hasta el 1/1/2013. La pretensión anulatoria en el caso de marras es análoga a las ya resueltas por la Corporación en las Sentencias Nº 474/2012, 591/2012, 607/2012, 608/2012, 627/2012, 655/2012 y 675/2 012, ante reclamos similares de otros funcionarios del Ministerio del Interior. En la Sentencia N° 675/2012, sostuvo la Corporación: “De conformidad con lo debatido subespecie, la cuestión litigiosa se centra en determinar la regularidad de la liquidación al no incluirse en la base de cálculo de la partida de compensación por permanencia prevista por el art. 118 de la ley No. 16.320 y de la prima por antigüedad dispuesta por el art. 21 de la ley No. 16.333, la totalidad de las partidas y compensaciones sujetas a montepío creadas con posterioridad su entrada en vigencia.- El art. 118 de la ley No. 16.320 dispuso otorgar “… a los funcionarios dependientes del Ministerio del Interior, con estado policial, una compensación del 10 % (diez por ciento) sobre el total de retribuciones sujetas a montepío, para retribuir la obligación de permanencia que dispone el artículo 34 de la ley Orgánica Policial…”. (omissis) Por lo que corresponde identificar cuales partidas sujetas a montepío se deben incluir en la base d e cálculo de las compensaciones creadas por las disposiciones normativas que vienen de verse, mientras el promotor considera que son todas las partidas sujetas a montepío, la Administración accionada indica que son solamente las existentes al tiempo de sancionarse las leyes que las crearon, pero no las establecidas postreramente.- Debe de verse que la norma del art. 118 de la ley No. 16.320 no formuló limitación de temporalidad ni aun de monto. No previó que únicamente se consideraran las partidas vigentes al momento de su aprobación, por lo que es perfectamente viable interpretar que su base de cálculo debió incrementarse cada vez que se otorgara una prima, partida o compensación sujeta a montepío, sin limitación alguna en el tiempo. De haber sido distinta la voluntad legislativa, el legislador que creó las sucesivas partidas debió limitar su alcance, estableciendo que no se consideraría para el cómputo de la partida creada por el art. 118 de la ley No. 16.320.- Cuando la disposición que viene de referirse señala “… sobre el total de las retribuciones sujetas a montepío…”, es evidente que su alcance temporal no se reduce exclusivamente a los vigentes al tiempo de su sanción, porque de ser así debería haberse consignado expresamente. Por su parte, el art. 21 de la ley No. 16.333 al igual que el art. 118 de la ley No. 16.320, no establece el alcance temporal. El diferendo estriba en la interpretación de estas normas, y debe priorizarse la interpretación más racional de aquéllas que no es limitar el alcance de las partidas vigentes al tiempo de su sanción. Además, asiste razón a la parte actora cuando señala la inconsistencia del accionar de la demandada, en tanto se han considerado algunos rubros sujetos a montepío y se han desconsiderado otras -creadas luego de las normas que crearon las multicitadas partidas que se consideran mal liquidadas - para hallar la base de cálculo de las partidas en cuestión.- El Poder Administrador, adicionando requisitos que no emanan de la ley, restringió con importancia, la volu ntad legislativa, ingresando por vía intelectiva requisitos que exceden el presupuesto de hecho previsto en la norma.- Y, ello porque: “…no cabe la introducción por el Administrador, por vía de interpretación de la norma, de un nuevo requisito o exigencia que la propia ley en forma alguna previó como tal” (Sentencia 318/2009).- Entiéndase que, si el legislador no previó a posteriori los rubros presupuestales para cubrir el pago de las compensaciones de acuerdo a la pauta legal establecida para su cálculo, igualmente no constituye un fundamento jurídicamente acertado para interpretar los textos legales en función de imprevisiones que exorbitan la letra y espíritu de la ley.- Por otra parte, los informes obrantes en la causa (Dirección General de Secretaría del Ministerio del Interior a fs. 6/7 vta. del ppal., fs. 11/13 A.A., Dirección de División Presupuesto de la Contaduría General de la Nación a fs. 14/17 A.A., Dirección de Asesoría Técnico Jurídica a fs. 18/22 A.A.) recuerdan disposiciones constitucional es y diversos principios presupuestales, pero omiten la consideración del principio de equilibrio presupuestal. Sobre dicho principio señalan Margulies y Vidal que un presupuesto adecuado, cuando se formula, debe estar siempre equilibrado, en el sentido de que, el monto de sus gastos debe igualar exactamente al de los recursos para financiarlos. En nuestras normas vigentes -explican-, existen ciertas referencias a este principio. En la Sección V de la Constitución de la República “del Poder Legislativo”, en que se establecen las funciones de tal poder del Estado, el art. 86 inciso 2°, establece que toda ley que se apruebe, distinta del presupuesto y que signifique gastos para el Tesoro Nacional, deberá indicar los recursos con que serán cubiertos. Posteriormente, los autores, recuerdan la Sección XIV, Capítulo IV, que regula los presupuestos de los Gobiernos Departamentales, se dispone en su art. 225 que las Juntas Departamentales no podrán, entre otras cosas, aprobar ningún proyecto que signifique déficit (v ide: Margulies, Isaac y Vidal, Martha; “La Administración Financiera y la Contabilidad en el Sector Público del Uruguay”, FCU, 1ª Edición, 2001, págs. 112/113).- En razón de lo expuesto, se desprende que, el principio de equilibrio presupuestario fue recibido únicamente para el ámbito Departamental y en toda otra ley ajena a la materia presupuestal. Pero, ¿Qué sucede si el legislador previó una base de cálculo para determinar el monto de una partida y existe un desfasaje entre la voluntad legislativa y los recursos necesarios para su cumplimiento?, ¿la imprevisión legislativa opera en detrimento del derecho adquirido por el beneficiario alcanzado por la norma? La respuesta no puede cercenar el acceso a un derecho del beneficiario de la partida salarial, so pretexto de inexistencia de rubros presupuestales para su pago. Como anteriormente señalara la Corporación en fundamentación trasladable subespecie: “…la autorización de costos adicionales emerge implícita de la norma jurídica, ya que de lo contrario, como lo pretenden los organismos que postulan el cumplimiento de un requisito extra: el de la previsión expresa de costos adicionales, se ingresaría a un inaceptable supuesto de desaplicación de la ley por parte del Administrador, debido a que estaría descono ciendo principios de superior valor y fuerza jurídica en la medida que la ley emana de un órgano de superior posición institucional que el que debe aplicar el principio. Extremo que el art. 257 de la Constitución sólo confirió a la Suprema Corte de Justici a en razón de su inconstitucionalidad; camino que el Poder Administrador no transitó” (Sentencia 94/2010).- VII) No deja de advertirse, que la presente cuestión ha sido largamente debatida en el ámbito del Poder Judicial, y que la jurisprudencia mayoritaria (vide: Sents. Nos. 23/2012 T.A.C. 2° T; 28/2012 T.A.C. 5° T; 15/2012 T.A.C. 6° T; 345/2011 T.A.C. 7° T y Sent. No. 171/2009 S.C.J. aunque referido a personal del Ministerio de Defensa Nacional ) se inclina por rechazar las demandas de cobro de pesos, por entender que las liquidaciones que ha realizado el Ministerio del Interior son ajustadas a Derecho. No obstante lo cual, la unanimidad de los integrantes de este Tribunal discrepa con las respetables argumentaciones manejadas por la Justicia Ordinaria.- Las sentencias referidas, se basan en disposiciones constitucionales sobre el Presupuesto Nacional. No obstante, dichas disposiciones no resultan decisivas para la dilucidación de este caso. Que una de las partidas en cuestión -la creada por el art. 118 de la Ley No. 16.320- haya sido creada por ley de presupuesto, no implica que ulteriormente al período presupuestal correspondiente no se continuara pagando. El malentendido sobre las cuestiones presupuestales viene dado por la práctica inveterada del Poder Legislativo, de incluir en leyes de presupuesto normas cuyo contenido no es de “naturaleza presupuestal” y que están destinadas a regir más allá del ejercicio presupuestario. Y prueba de ello, en el caso que nos ocupa, es que se continúe discutiendo sobre esta partida, que pese a ser creada por ley de presupuesto continuó rigiendo más allá del mandato de gobierno en que fueron creadas (art. 216 de la Constitución de la República).- (omissis) En una corriente jurisprudencial minoritaria puede identificarse la muy fundada Sentencia No. 25/2012 de fecha 21/3/2012 del Juzgado Letrado de 1ª Instancia en lo Civil de 5° Turno, a cargo del Dr. Ettlin y la discordia de la Dra. Castro Rivera recaída en Sentencia No. 46/2012 de fecha 25/4/2012 T.A.C. 1° T., dándose p rimacía a la interpretación literal de la norma (ex art. 17 C.C.).- (omissis) IX) Ahora bien, en el único punto que no asiste plena razón a la parte actora es en relación al pago con efecto retroactivo a marzo de 2006 en el reclamo de las compensaciones c readas por el art. 118 de la Ley 16.320 y el art. 21 de la Ley 16.333.- Respecto a la primera partida retributiva, debe considerarse que los créditos reclamados pudieron ser exigibles (ex art. 39 de la Ley 11.925 y art. 106 del Decreto -Ley 15.167 en la red acción dada por el art. 8 de la Ley 16.226) con la manifestación inequívoca del interesado dirigida a la reliquidación de la compensación. En otros términos, y como se adelantara supra, el servidor público no se encontraba en condiciones de acceder al modo de cálculo y correlación de disposiciones presupuestales que determinaron el monto otrora abonado a través de una simple liquidación salarial entregada mes a mes. Razón por la cual, es dable sostener que la exigibilidad se concreta desde que el interesado manifiesta su disconformidad con la forma y el monto arribado en el pago de un crédito.- En cuanto a la segunda compensación salarial, no puede sino convenirse que, según se desprende de la planilla de Presupuesto de Funcionarios Presupuestados correspondiente a marzo de 2006 (fs. 14 del ppal.) y como se admite (fs. 21 vta.), el ingreso del promotor a los cuadros funcionales de la demandada se produjo el 1/8/1992. Por tal motivo, la antigüedad mínima necesaria para resultar beneficiario de la compensación salarial recién la obtuvo el 1/8/2007 y, con ello, no resulta ajustado el reclamo retroactivo, en este punto concreto, respecto a la partida indicada con retroactividad a marzo de 2006.- En definitiva, si el actor no resultaba beneficiario a marzo de 20 06 del rubro salarial, mal puede peticionar su pago con carácter retroactivo a dicha fecha. Empero, la Administración, igualmente denegó fictamente el pago retroactivo, pero debió acceder al pago de la suma reclamada a partir del 1/8/2007.” En suma, le a siste razón al planteo de la actora, en relación a la compensación establecida en el artículo 118 de la Ley N° 16.320, por lo que se anulará el acto únicamente en lo que refiere a este punto. ii) La compensación establecida en la Ley N° 16.333 El artículo 21 de la Ley N° 16.333 establece: “Autorízase al Poder Ejecutivo a disponer con cargo a Rentas Generales la suma necesaria para abonar mensualmente al personal policial una prima mensual equivalente a un 5% (cinco por ciento) de las retribuciones sujetas a montepío para aquellos funcionarios que computen quince o más años de servicio y menos de veinticinco años; un 10% (diez por ciento) para los que computen veinticinco o más de servicio y menos de treinta y un 13% (trece por ciento) para aquéllos que computen treinta o más años de servicio. Esta compensación estará sujeta a montepío y no será tenida en cuenta para el cálculo del hogar constituido” (El resaltado no está en el original). De los propios dichos de la promotora (fs. 3 vto. del Ppal . y fs . 5 A.A.), surge que su ingreso al Ministerio demandado se produjo el 1/10/1999. Por ello, la antigüedad mínima de 15 años en el Servicio exigida por la norma recién la obtuvo en el año 2014, esto es, cuando la norma había sido derogada por el artículo 108 de la Ley 18.996. Por tanto, no le asiste razón en su planteo, respecto a la solicitud de liquidación y pago en base a la norma citada. Ello fue afirmado por la promotora al evacuar la vista en vía administrativa: “(…) es cierto de que en virtud de que la fecha de ingreso a la Administración se efectivizó el 15 de mayo de 1998, la dicente cumplió 15 años de servicio, con posterioridad a la derogación del beneficio que otorgaba el porcentaje de antigüedad previsto en el artículo 21 de la Ley N°16.333, po r lo que no reclama diferencias sobre dicho objeto del Gasto.” (fs. 39 A.A.). VI) La petición para que se liquide y pague hacia el futuro. Le asiste razón a la demandada es en cuanto a que el planteo de la actora no puede prosperar más allá del 1/1/2 013, pues a partir de dicha fecha las compensaciones establecidas en el artículo 118 de Ley N°16.320 y en el artículo 21 de la Ley N°16.333 fueron derogadas por el artículo 108 Ley N°18.996 publicada el 22/11/2012, que dispuso: “Deróganse los Artículos 98 de la Ley No. 16.226, de 29 de octubre de 1991, 118 de la Ley No. 16.320 , de 1º de noviembre de 1992, 21 de la Ley No. 16.333, de 1º de diciembre de 1992, 36 de la Ley No. 16.462, de 11 de enero de 1994, y 144 de la Ley No. 16.736, de 5 de enero de 1996 .” (El resaltado no está en el original). En consecuencia, se anulará la denegatoria ficta, en tanto el demandado no incluyó en la base de cálculo de la partida de compensación por permanencia prevista por el artículo 118 de la Ley N°16.320, la totalidad de las retribuciones sujetas a montepío creadas con posterioridad a la entrada en vigencia de las mismas y hasta el 1/1/2013. VII) En definitiva, por los fundamentos expuestos, los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República y, compartiendo el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, FALLA: Acógese la demanda entablada y, en su mérito, anúlase el acto impugnado, de acuerdo a lo dispuesto en el Considerando VI. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la suma de $ 30.000 (pesos uruguayos treinta mil). Oportunamente, devuélvanse los antec edentes administrativos. Fecho, archívese. Dr. Vázquez Cruz, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Tobía (r.), Dr. Echeveste, Dr. Corujo. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).