Sentencia Definitiva N° 136/2018

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 8 de mayo de 2018. No. 136 VISTOS : Para resolución, estos autos caratulados: "PÉREZ MAGLIOCCA, OSVALDO NELSON con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Acción de nulidad" (Ficha No. 459/2017). RESULTANDO : I) Osvaldo Nelson Pérez Magliocca compareció y demandó la declaración de nulidad del acto administrativo implícito, contenido en la comunicación de adeudo de IVA mínimo (Formulario 2801), el cual establece "De acuerdo a nuestra informac ión, Ud. adeuda cuotas de IVA mínimo, se intima por este medio a regularizar su situación en un plazo de 10 días corridos a partir de la fecha de emisión bajo apercibimiento de ser considerado omiso en el cumplimiento de sus deberes formales (artículo 95 C ódigo Tributario), se recuerda que deberá abonar el importe correspondiente en los locales de ABITAB, REDPAGOS o a través de BANRED regenerados hasta el momento del pago. De abonar el importe correspondiente no es necesaria su concurrencia a nuestras oficinas." (fs. 8). Manifestó que a través del acto atacado se visualiza un cambio en el régimen de tributación de monotributista a pequeña empresa. Se desconocen los motivos que dieron lugar a esta modificación en el registro, del cual, además se le imposibi litó su derecho de defensa. El acto es violatorio del Decreto Nº 500/91 pues no cumplió con las reglas del debido procedimiento administrativo y además, no se le otorgó vista previa. En definitiva, bregó por el amparo de la demanda incoada y por la anulación del acto residenciado (fs. 9/17). II) Se le confirió traslado al Ministerio de Economía y Finanzas - Dirección General Impositiva quien compareció y c ontestó el accionamiento (fs. 24/39). Expresó como cuestión formal previa la no procesabilida d del acto impugnado en tanto no se trata de uno definiti vo. La Administración Tributaria no dictó un acto administrativo a través del cual se hayan determinado impuestos a ser abonados por el actor. Simplemente lo que se realizó por parte de la Administra ción fue enviar un comunicado relativo a la situación del contribuyente, pero no se trató de un acto administrativo pasible de ser impugnado ante este Tribunal. No se ha violado ningún derecho o interés directo, personal y legítimo del actor, pues de hecho , la comunicación es absolutamente inocua y no generó lesión por su carácter preparatorio. Sobre el fondo del asunto, el representante de la accionada indicó que tratándose de un conductor que presta servicios en la plataforma UBER, la inscripción como monotributista no correspondía. La norma que habilita este régimen de excepción no lo comprende al actor en su ámbito objetivo, puesto que el monotributo grava la realización de actividades empresariales de reducida dimensión económica. Por la actividad q ue desarrolla el actor, debió inscribirse con el giro “transporte terrestre de pasajeros”, aportando por el régimen de pequeña empresa o por el régimen general, según correspondiera. En suma, bregó por que se hiciera lugar a la cuestión formal previa planteada, resolviendo la no procesabilidad del acto impugnado. En forma subsidiaria, solicitó el rechazo de la demanda incoada. III) Por Decreto Nº 6798/2017 (fs. 41), se confirió traslado de la cuestión formal planteada, el que fue contestado en el es crito que luce de fs. 45/49 vto. Denunció defecto formal en las excepciones opuestas puesto que debieron oponerse en un plazo de nueve días. Defendió su tesis de que existió un acto administrativo recurrible y que éste resulta pasible de ser enjuiciado ante el Tribunal. IV) Los autos pasaron a consideración de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, el cual emitió el dictamen No. 654/2017 (fs. 52). Por ese pronunciamiento, se aconsejó rechazar la excepción opuesta y declarar correctamente cumplidos los requisitos formales de la presente acción. V) Por decreto No. 9481/2017 (fs. 54), pasaron los autos para resolución, la que fue acordada en legal forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal, apartándose de l a solución propuesta por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda incoada por entender que el acto que se pretende enjuiciar, no resulta procesable ante esta jurisdicción (artículos 309 de la Constitución de la República y 24 incisos 2º y 3º del Decreto-ley Nº 15.524). II) Tras el análisis de la causa, surge que la Administración se notificó de la demanda el 9 de agosto de 2017 (fs. 20). El 24 de agosto de 2017 solicitó prórroga para contestarla (fs. 21) y con fecha 6 de setiembre de 2017 interpuso la cuestión formal previa (nota de cargo de fs. 40). III) Con tales entendimientos, se concluye que las excepciones fueron opuestas extemporáneamente, en tanto el plazo de nueve días perentorios había vencido al momento de la presentación del escrito de la demandada , al amparo de lo previsto en los artículos 46, 48 y 68 del Decreto Ley No. 15.524. Sin perjuicio de ello, la Sede -por mandato legal - debe realizar el control ex officio de las excepciones , de ac uerdo a lo dispuesto en el artículo 67 del decreto ley N°15.524. IV) El acto contra el que la parte actora realiza su accionamiento, se materializó en la emisión de la comunicación que intimaba a regularizar el adeudo de cuotas de IVA mínimo (fs. 8). Del texto de la referida comunicación, se evidencia que el impugnado constituye un acto de procedimiento. La intimación enviada no puede ser categorizada, como aduce el actor, como un acto de determinación tributaria. El acto de determinación tributaria debe reunir las características que reclaman los artículos 62, 92 y concordantes del Código Tributario, preceptos legales aplicables a la Administración demandada. El impugnado es un acto que, integra el procedimiento administrativo, que no imposibilita o suspende en forma indefinida la tramitación. Se trata de un acto de procedimiento o preparatorio, inhábil para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas. Siguiendo las enseñanzas de CAJARVILLE, es posible distinguir los actos preparatorios de los actos finales del procedimiento. Los actos preparatorios son aquellos destinados instrumentalmente al dictado del acto que resolverá sobre el fondo del tema planteado y, por ende, le preceden. En tanto el acto final o principal, es el que resuelve s obre el fondo del tema planteado en el procedimiento administrativo. Como expresa el autor, esta clase de actos -también llamados de mero trámite - sólo son impugnables jurisdiccionalmente “...si hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto. ” (art. 24 inciso in fine del Decreto-ley No. 15.524) (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Procedimiento Administrativo”, Idea, Montevideo, 1997, muy especialmente, págs. 55 a 61 y también del mismo autor “Recursos Administrativos”, FCU, Montevideo, 2009, págs.151/155). El impugnado es un acto de procedimiento que no imposibilita ni suspende en forma indefinida la tramitación decidiendo directa o indirectamente el fondo del asunto, tal como l o reclama el artículo 24 del Decreto-ley Nº 15.524. Por lo tanto, no resulta procesable ante el Tribunal. En efecto, lejos de suspender indefinidamente el asunto ordena regularizar su situación contributiva con plazo de diez días, bajo apercibimiento de ser considerado omiso en el cumplimiento de sus deberes formales, volición que, una vez dictada, sí constituirá un acto procesable ante esta jurisdicción. Es decir, que la comunicación cumple la función opuesta a los que suspenden o imposibilitan indefini damente la tramitación, pues da impulso al procedimiento administrativo. Lo que se hizo la Administración fue informar al interesado que, de acuerdo a sus registros, surgían impagas determinadas obligaciones por concepto de cuotas de IVA mínimo. Pero es as obligaciones, vale la pena insistir, no se determinaron, pues no se dictó un acto de determinación con las características reclamadas por la ley (artículos 67 y 92 del Código Tributario). El acto de determinación, si bien no es constitutivo de la obl igación tributaria -que de acuerdo a la ley “nace” con el acaecimiento del hecho generador- constituye un requisito esencial de su exigibilidad en vía judicial (Cf. FAGET, Alberto: “El acto de determinación tributaria firme como requisito de la acción judi cial para el cobro de tributos”, Revista Tributaria, T. X. Nº 56, págs. 388/391). La Administración mal podía pasar a ejecutar judicialmente una voluntad administrativa que no se hallaba definitivamente formada, pues faltaba la imprescindible etapa de a udiencia previa al interesado (artículos 66 de la Constitución de la República; 8 del PSCR; 46 del Código Tributario y 76 del Decreto 500/991). Y, por sobre todo, no estaba exteriorizada en un acto de determinación como reclama la ley para habilitar la instancia de ejecución coactiva de la deuda tributaria. La calificación de los actos de intimación dentro del procedimiento administrativo puede plantear, en ciertos casos, legítimas dudas sobre su procesabilidad. La mayoría de las veces, al ser la intimac ión un acto preparatorio que no pone fin al procedimiento administrativo, será ilesivo y, por lo tanto, no resultará procesable ante esta jurisdicción (artículos 309 de la Constitución de la República y 24 del Decreto-ley Nº 15.524). Esto es lo que suce de de regla. Como expresaba GIORGI en su siempre recordada obra, en principio no son impugnables ante la jurisdicción anulatoria las medidas preparatorias, las de trámite y las interlocutorias. No obstante, en ciertos casos, cabe admitir que esta clase de medidas pueden ser lesivas y, por ende, procesables (GIORGI, Héctor: “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Montevideo, 1958, págs. 158 y 159). El Tribunal ha señalado, en múltiples ocasiones, que los actos que contienen intimaciones pueden resultar pasibles de lesionar derechos subjetivos e intereses legítimos de los administrados. Pero ha sostenido que ello acontece en los casos en que, al formularse la intimación, la voluntad de la Administración ya se encuentra definitivamente formada. Es evidente que ello no sucede en el caso que nos ocupa (un detalle pormenorizado de estas cuestiones se realiza en la fundada sentencia del TAC 6º Nº 43/2011; en la jurisprudencia del Tribunal cabe remitirse a las sentencias Nº 1017/1995 en ADA, T. VII, c. 85, ps. 230 y 231; Nº 583/2008, ADA, T. XVI, c. Nº 55, pág. 176; Nº 676/2003, Nº 164/2009; y Nº 361/2003). En atención a lo expuesto, debe razonablemente convenirse que, en el presente caso, no estamos ante una intimación en que la voluntad de la Administración esté definitivamente formada. Por estos fundamentos, el artículo 67 del Decreto -ley N° 15.524 el Tribunal de lo Contencioso Administrativo RESUELVE : Hacer lugar a la cuestión formal planteada por la demandada y declarar que el acto cuya nulidad se demandó no es procesable ante esta jurisdicción contencioso-anulatoria. A los efectos fiscales, fíjanse los honorar ios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $30.000 (pesos uruguayos treinta mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Tobía. Dr. Marquisio (Sec. Letrado)