Sentencia Definitiva N° 519/1998

//tevideo, 22 de julio de 1998. No. 519 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “RUIZ LUZ, RICARDO WALTHER con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de nulidad” (No. 1.859/96). RESULTANDO : I) Que a fs. 1 y ss. compareció la parte actora a promover acción de nulidad contra la resolución No. 98 Acta 61 del Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública, de fecha 28 de diciembre de 1995, que reglamenta el art. 566 de la Ley No. 16.736, estableciendo en su numeral 4º una compensación por titulación del 7,5% para profesores efectivos, interinos y suplentes de Enseñanza Secundaria, Enseñanza Técnico Profesional y Formación Docente que realicen actividades de docencia directa o indirecta y tengan título de IPA o INET. Quien acciona -docente titulado graduado de Institutos de Enseñanza Secundaria- considera que la exigencia de poseer título de IPA o INET para tener derecho a la compensación de referencia, limita en forma ilegítima el alcance que se debe dar a la preceptiva legal. Sostiene que el art. 566 de la Ley No. 16.736 establece la compensación para los docentes titulados que posean título específico para la asignatura que dictan, sin formular ninguna discriminación o reserva que habilite a la Administración a realizar la exclusión que en definitiva consagra. En definitiva, solicita que se anule la resolución No. 98, Acta 61 de 28 de diciembre de 1995, que le niega el derecho a percibir la compensación que legalmente le corresponde. II) Que conferido traslado de la demanda éste es evacuado a fs. 9 y ss., expresándose, en síntesis, que el art. 566 de la Ley No. 16.736, aprueba una partida presupuestal, que habilita al Organismo a pagar una compensación a docentes titulados, pero ello no implica un derecho a todos los docentes que creen estar comprendidos en la situación de docentes titulados a reclamar dicha compensación. La finalidad de esa partida presupuestal, es contemplar la intención del Organismo de estimular la formación de docentes capacitados en los Institutos de Formación Docente; y que, de acuerdo a lo dispuesto por el art. 204 inc. 2º de la Constitución, es competencia del CO.DI.CEN. dictar el estatuto de sus funcionarios, y distribuir la compensación de referencia conforme a su criterio que propenda al mejoramiento del servicio educativo. En definitiva solicita el rechazo de la demanda. III) Que abierto el juicio a prueba, las partes no produjeron prueba alguna (fs. 14). IV) Que reiteradamente se intimó a la Administración demandada la agregación de los antecedentes administrativos relativos al acto en causa, bajo apercibimiento de lo establecido en el art. 65 del D.L. No. 15.524 (fs. 14vta. y 28), no habiéndose dado cumplimiento a lo solicitado por intimación (fs. 29). V) Que se oyó al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 30/30v.) y se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron y dictaron sentencia en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que ha existido correcto agotamiento de la vía administrativa y la pretensión anulatoria fue deducida dentro de los plazos legales, por lo que procede, entonces, ingresar al examen del aspecto sustancial planteado. II) En autos se impugna la resolución No. 98/95 (Acta 61) del CO.DI.CEN. de la A.N.E.P. del 28/12/95, que reglamentando el art. 566 de la Ley No. 16.737, del 5/1/96, dispuso una compensación por titulación del 7,5% para profesores efectivos, interinos y suplentes de Enseñanza Secundaria, Enseñanza Técnica Profesional y Formación Docente, que realicen actividades de docencia directa o indirecta y tengan título del I.P.A. o de I.N.E.T.. Que la Sala con el voto conforme de sus integrantes procederá a anular la resolución impugnada. En efecto, de la lectura del texto legal surge que el literal A) del art. 566 de la Ley No. 16.736 incrementa el rubro “0”, en la cantidad de $ 21.075.000, para el pago de una compensación de un 7,5% sobre las retribuciones sujetas a montepío a los docentes titulados de Educación Secundaria, Técnico Profesional y Formación Docente, que posean título específico para la asignatura que dictan. La resolución que se impugna reglamentó el literal “a” del art. 566 mencionado, agregando que el Título específico debía ser otorgado por el I.P.A. o el I.N.E.T.. Parece claro entonces que con ese agregado el CO.DI.CEN., exorbitó abiertamente sus facultades estrictamente reglamentarias incursionando en un terreno reservado al legislador, único con COMPETENCIA para derogar, cambiar o modificar un texto legal. El Reglamento puede definirse como el acto unilateral de la Administración que crea normas jurídicas generales, diferenciándose con esto del acto administrativo ya que éste sólo produce efectos subjetivos individuales. Así entonces, y siendo la potestad reglamentaria una actividad legislativa de la Administración aparece como necesario fijar claramente sus límites. Su primer y más importante límite será entonces el que, el reglamento no pueda contrariar la ley y será válido en tanto sus prescripciones se ajustan a ésta. No podrá entonces derogar ni modificar normas contenidas en la ley pues es axiomático que la ley sólo puede ser modificada por otra ley. Como bien lo señala el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo el reglamento puede establecer formalidades o requisitos no previstos en la ley, pero siempre que estén destinados a asegurar su cumplimiento y no -como en el caso- a limitar su alcance. III) El texto claro del literal a) del art. 556 e incluso de su “ratio legis”, puede concluir sin lugar a dudas, que el legislador nunca pretendió limitar su amparo a los docentes que hubieran obtenido su título en el I.P.A., en el I.N.E.T. o en algún otro centro determinado. Siendo ello así, es evidente que, lo que no hizo el legislador -limitar a determinados centros docentes la expedición de los “títulos específicos”- no puede hacerlo la Administración por vía reglamentaria, limitando, ilegalmente, el alcance claro del texto legal. El exorbitar por limitación dicho texto resulta suficiente para afirmar la ilegitimidad del acto en causa. IV) Pero además de ello, es del caso, señalar que la Administración no agregó todos los antecedentes administrativos, ya que por providencia No. 10.408/96 de fs. 5 se ordenó la agregación de los A.A., lo que no se hizo en forma total o completa en ningún momento del proceso ya que las piezas documentales agregadas, según escrito de fs. 23, no constituyen los A.A. referidos en el art. 64 del D.L. No. 15.524, lo que torna aplicable el art. 65 de dicha norma y tener por ciertas las afirmaciones del actor, en tanto no obran en autos elementos de prueba que acrediten lo contrario. En el caso no sólo no se agregó la Resolución del CONAE, R.I. No. 21/165/983 de 3/VI/983, sino que, no se ha controvertido la calidad de docente titulado del actor, poseedor de título específico para la asignatura que dicta (art. 566 lit. “a”), pese a que esta condición fue afirmada por aquél a fs. 1 y en el Capítulo X de su demanda (fs. 2). En definitiva, estima el Tribunal que en la especie existe ilegalidad en el acto cuestionado por reglamentarse una norma legal, limitando o restringiendo indebidamente su alcance. Por estos fundamentos, y los del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo que se comparten, el Tribunal FALLA : Haciendo lugar a la demanda y, en su mérito, anulando el acto impugnado. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 6.000 (pesos uruguayos seis mil). Oportunamente, archívese.