Sentencia Definitiva N° 514/1998

//tevideo, 22 de julio de 1998. No. 514 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos seguidos por “CONATEL S.A. con ESTADO. PODER EJECUTIVO. PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. Acción de nulidad” (No. 526/95). RESULTANDO : I) Que de fs. 3 a 6, compareció la actora promoviendo demanda de nulidad contra la resolución de Presidencia de la República de 25/10/994, por la que se rechazaron las ofertas presentadas en el llamado a Licitación Pública No. 1/993, para suministro, servicios de instalación, puesta en funcionamiento, capacitación, supervisión de operación y mantenimiento, de un moderno sistema de telecomunicaciones que permita, en su etapa final, cubrir eficientemente todas las necesidades de comunicaciones, actuales y futuras, de las dependencias y usuarios de la Presidencia de la República. En su demanda afirma, que la Comisión Asesora de Adjudicaciones, con fecha 4/8/994, aconsejó la adquisición a CONATEL S.A., del sistema de conmutación requerido. Elevado dicho informe y en virtud de que se habría recibido en Presidencia una oferta de ANTEL para brindar el servicio de telecomunicaciones que motiva el llamado, se dicta el acto impugnado por el que se rechazan las ofertas presentadas. Sostiene que si la Administración, entendió que correspondía el rechazo de las ofertas, debió efectuar un nuevo llamado para adquirir los servicios y equipos que motivaron el primero. Dice que la ilegitimidad del acto impugnado se centra, en la pretensión de adjudicar la licitación a un tercero no participante en la misma, desconociendo el principio de igualdad de los oferentes, ya que conocidas las ofertas, se toma y acepta la que con posterioridad propone un tercero. Entiende que se ha violado la forma en que deben ser presentadas las ofertas, ya que indirectamente se están otorgando los servicios objeto de la licitación, a otra empresa privada (ERICSSON) que no concurrió, puesto que es ésta, a través de ANTEL , la que proveerá los equipos y sistemas a implementar. En definitiva pide la anulación del acto impugnado. II) La demandada en su contestación, sostiene que la Administración estaba habilitada para rechazar todas las ofertas como lo hizo, por razones de conveniencia. Dice que el fundamento de ello se encuentra en el informe de la División Comunicaciones de 12/7/995, según el cual el Sistema Virtual, por sus características, distribución de internos, facilidades ofrecidas, garantía, operación y mantenimiento, es técnicamente más conveniente, así como desde el punto de vista económico. Considera que la contratación que se efectuó directamente fue con una entidad estatal, para lo que la Administración estaba habilitada, no tratándose de una adjudicación a un tercero que no participó en la licitación, sino de un servicio nuevo presentado por un Ente del Estado, técnica y económicamente más ventajoso, por lo que se rechazaron las ofertas presentadas en el procedimiento licitatorio. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la certificada a fs. 34 y alegaron las partes por su orden (fs. 35 a 41 y fs. 43 a 44). Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado, quien se expidió a fs. 55/56 (Dictamen No. 722/97). Citadas las partes para sentencia, giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron y dictaron sentencia en legal forma. CONSIDERANDO : I- Que ha existido correcto agotamiento de la vía administrativa y la pretensión anulatoria fue deducida dentro de los plazos legales, por lo que corresponde entonces, ingresar al examen del aspecto sustancia planteado. II- En autos se impugna la Resolución P/2135 de 25/X/94 de la Presidencia de la República, que rechazó las ofertas presentadas en el llamado a Licitación Pública No. 1/93 para suministro, servicios de instalación, puesta en funcionamiento, capacitación, supervisión de operación y mantenimiento de un moderno sistema de telecomunicaciones que permita, en su etapa final, cubrir eficientemente todas las necesidades de comunicaciones, actuales y futuras, de las dependencias y usuarios de la Presidencia de la República (fs. 00290/00291, en rojo legajo “B” de A.A., y fs. 9/10 de autos). Que la Sala con el voto conforme de todos sus integrantes desestimará la demanda anulatoria y confirmará el acto impugnado. En efecto, la licitación es un procedimiento administrativo preliminar a una contratación, mediante el cual la Administración basada en un criterio previamente establecido, selecciona entre varias propuestas, referentes a compras y obras o servicios, la que mejor atienda al interés público, o sea, al interés de la colectividad con el fin de estipular a continuación un contrato con la propuesta que resulte más ventajosa. Constituye una invitación a los interesados para que, sujetándose a las bases preparadas (pliego de condiciones o documentación licitaria), formulen propuestas de las cuales la Administración seleccionará y aceptará la más ventajosa (adjudicación), con lo cual el contrato queda perfeccionado. Todas estas garantías que el procedimiento otorga están dadas no para proteger los intereses del licitante sino, primordialmente, para salvaguardar el superior interés público, procurando que la Administración contrate en las mejores condiciones posibles. En el caso, la Administración rechazó todas las ofertas presentadas y estaba facultada para ello. Los proponentes no pueden exigir una adjudicación, no tienen derecho a ella y sí solamente una expectativa fundada, por lo demás esta facultad de rechazo está generalmente consagrada en los pliegos (Cf. SAYAGUES LASO, Tomo I, pág. 566 Edición 1987). En la especie el único argumento esgrimido por la actora en sus agravios, es el dictamen de la Comisión Asesora, ya que ésta aconsejó la adquisición del sistema de conmutación a la empresa Conatel S.A. y el sistema de transmisión mediante fibra óptica a la empresa Telefax Ltda. (fs. 00283/00286 legajo “B”). No obstante ello, olvida la impugnante que dada la naturaleza y el propósito del procedimiento licitatorio, la Administración estaba habilitada a rechazar todas las ofertas que no convengan a la misma, tal como ocurrió en el caso de autos. Esta posición resulta absolutamente legal dado lo establecido en el art. 59 del TOCAF, y el art. 14 del Pliego General de Condiciones que establece expresamente que “la Administración se reserva el derecho de rechazar todas las propuestas recibidas”. III- Cabe señalar también que la razón de ese rechazo fue una propuesta de A.N.T.E.L. de fecha 5/10/94 (fs. 300 a 302 de A.A. letra “B”), de un sistema de telefonía virtual técnica y económicamente más conveniente según surge del informe de la división comunicaciones de la Presidencia de fs. 304 a 309. La otra Resolución P/218 de 6/XII/94, por la cual la Presidencia de la República, autoriza a celebrar un contrato con ANTEL (fs. 00326/00327, Legajo “B”), en virtud de la propuesta que este Ente le hiciera llegar formalmente (fs. 00300/00302 del mismo legajo), no implica adjudicar la referida licitación en forma oblicua a un tercero que no intervino en el procedimiento licitatorio, sino que tal autorización se inscribe en la previsión del art. 33, nral. 3º, literal A del TOCAF, que habilita a contratar directamente o por el procedimiento que el ordenador determine por razones de buena administración". "Entre organismo o dependencias del Estado, o con personas públicas no estatales”. La Administración debe manejarse en esta materia según las reglas de la “buena administración” y conforme a la “conveniencia” para el interés del servicio respectivo, es por ello que pudo perfectamente celebrar el contrato de fecha 14/XII/94 con ANTEL (fs. 25/27 y anexos I y II a fs. 27/29 de autos), convención que, empero, no legó a efectivizarse o ejecutarse (v. informe de fs. 30/30 vta.). A la solución cuestionada se arribó luego de ser oído el Ing. Odriozola por la División de Comunicaciones, tanto con relación a la factibilidad de la propuesta formulada por ANTEL (fs. 00304/00307, Legajo “B” cit.), como con respecto de los aspectos técnicos contenidos en el escrito de impugnación de Conatel S.A. (fs. 35/40 legajo “A”). Cuando la motivación es tan clara como sucede en el caso, pues en el único RESULTANDO y en los CONSIDERANDOS I, II, III, se alude a la propuesta formulada por ANTEL y a la conveniencia de aceptar la misma, no es posible hablar de “DESVIACION DE PODER”, salvo que se probara que la aceptación de dicha oferta respondiera como móvil oculto y espurio, al objetivo de favorecer a otra empresa tal como lo sugiere -pero no lo prueba- la firma accionante. El concepto de desviación de poder elaborado en Francia por el Consejo de Estado está fundado en consideraciones estrictamente jurídicas, y se estima haber incurrido en este vicio invalidante cuando la Administración “uso sus poderes para un fin distinto de aquél en vista del cual le fueron conferidos...” o “...cuando actuó por consideraciones ajenas al interés del servicio...”. Claro está que tales extremos requieren una prueba concluyente y efectiva que en el caso no se ha dado. En definitiva pues, y como bien lo señala el Sr. Procurador del Estado, no existe en el caso disposición legal alguna que imponga a la Administración en situaciones como la aquí planteada, la obligación de efectuar un nuevo llamado a licitación, ni se ha probado tampoco que la contratación con ANTEL tuviera como objeto favorecer a otra empresa privada en forma indirecta. Por estos fundamentos y los del Sr. Procurador del Estado que se comparten en un todo, el Tribunal FALLA : Desestimando la demanda y confirmando el acto impugnado. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 4000 (pesos uruguayos cuatro mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, y archívese.