Sentencia Definitiva N° 499/1998

//tevideo, 22 de julio de 1998. No. 499 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “FERNÁNDEZ SOTO, JAIME con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Fa. No. 54/96). RESULTANDO : I) Que a fs. 1 y siguientes compareció la parte actora a promover la nulidad de la Resolución No. 31-5/95, dictada por el Directorio del Banco de Previsión Social, por la cual se destituye al compareciente del cargo que ocupaba. Expresa que se desempeñaba como funcionario administrativo del Banco desde el 21/11/61, ocupando al momento del cese el cargo de Jefe de la Agencia Sucursal Atlántida. Entiende que existe una total desproporción entre la supuesta falta cometida y la sanción aplicada. Lo cual a su entender indica que o bien la resolución se tomó en forma errónea, o por el contrario que jugaron elementos extra sumariales que indujeron al fallo final. Considera por lo tanto que el acto administrativo impugnado adolece de nulidad por ser contrario a una norma de derecho en el aspecto formal. En definitiva, pide la anulación de la Resolución impugnada. II) Conferido traslado de la demanda, éste fue contestado a fs. 12 y siguientes, expresándose en síntesis: Que los procedimientos se cumplieron con absoluta regularidad, otorgando al sumariado todas las garantías del debido proceso. En cuanto al aspecto sustancial, entiende, que el acto administrativo que dispuso la mayor sanción, fue causa de reiterados actos y omisiones de los deberes de su cargo, por cuanto con su obrar como Jefe de la Agencia Atlántida afectó la dignidad y prestigio de la Administración. Considera que la Administración ha actuado en un todo conforme a derecho y a las normas reglamentarias establecidas en el Reglamento de Responsabilidad Administrativa. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 16), se certificó la que luce certificada a fs. 51, pertenecientes a ambas partes. Alegaron las partes por su orden. Se oyó al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen 499/97). Se llamó para sentencia, pasó a estudio de los Sres. Ministros, y se acordó en legal forma. CONSIDERANDO : I) Se han agotado las vías administrativas que permiten el acceso al recurso jurisdiccional de nulidad. II) Se promueve acción de nulidad contra la Resolución No. 31-5/95, que recayó en la pieza sumarial en la que se instruyó un procedimiento disciplinario. En la misma se dispuso destituir por omisión al actor que cumplía tareas en la Agencia Atlántida del Banco de Previsión Social, repartición Prestaciones Area Pasivos (fs. 00107 antecedentes administrativos P. I), resultante de la Sesión de Directorio de igual fecha (fs. 42 y ss.). La destitución resultó de un sumario incoado al actor dispuesto por Res. 26-36/94 del 27 de julio de 1994 (fs. 0034 antecedentes administrativos P. I). II) Los agravios expuestos en la demanda devienen de: a) Existieron vicios formales por no agregar informes oficiosos de que tiene conocimiento y sobre el cual no se le concedió vista. b) Grosera y evidente desproporción entre la conducta asumida y la sanción aplicada. III) La facultad sancionatoria de la Administración es innegable y entra en la esfera de la discrecionalidad, pero “El poder administrativo en un Estado de Derecho es siempre , y más todavía el poder discrecional, un poder funcional, un poder obligado a dar cuenta de su efectivo servicio a la función para la que fue creado, a justificarse en su ejercicio y a justificar, también, su conformidad a la Ley y al Derecho, a los que está expresa y plenamente sometido por la Norma Fundamental” (TOMAS FERNÁNDEZ: “De la arbitrariedad de la Administración”, págs. 83-84). Esa calificación correcta de “poder funcional”, indica que la discrecionalidad no es absoluta, y aunque existe en todos los actos en mayor o menor extensión, pues aún los más reglados deben ser apreciados en su oportunidad, determinados por la necesidad de dar un efectivo servicio en la función que se está desarrollado. En todo acto administrativo, existen dos elementos, como lo señala PRAT que son: a) los antecedentes del acto, elemento objetivo (motivo) y b) los elementos teleológicos del acto (finalidad). “De la desviación de poder”(pág. 105). Esos elementos en su concordancia determinan la regularidad o no del acto administrativo consecuente. Cuando la Administración ha usado de sus poderes en un fin diferente de aquel que debía determinar su accionar conforme a su “poder funcional”, el acto administrativo que dicte estará tachado por la desviación de poder. Este concepto es traducido por Aparicio MENDEZ, citado por Prat, que “es la más notable creación pretoriana que ofrece el derecho público contemporáneo” y “consiste en una lesión jurídica de carácter intrínseco que en vez de herir la parte visible del acto, como ocurre con la violación de las formas y las normas sustantivas, es interna, daña o lastima su aspecto íntimo”, Obra citada, pág. 369. IV) En el aspecto formal, los agravios del actor no son admisibles. El proceso disciplinario se desarrolló con total regularidad. Se recibió declaración del sumario (fs. 00041 a 00044 antecedentes administrativos P. I) y se cumplieron las diligencias probatorias pertinentes. Del informe primario del sumariante (fs. 00053 antecedentes administrativos P. I) se le dio vista (00069-70 antecedentes administrativos P. I) que la evacua ofreciendo nueva prueba de descargo (fs. 00073-78 antecedentes administrativos P. I) que se diligencia. Luego de nuevos informes se expide la Dirección Nacional del Servicio Civil, pronunciándose por la destitución (fs. 00106 antecedentes administrativos P. I) dictándose la Resolución 31-5/95, ahora impugnada. La presunta irregularidad invocada, resultaría de un “informe in voce” del que no se le confirió vista, pero no se encuentra integrado al sumario, y es desmentido por la supuesta informante y no hay referencia alguna en el Acta en la cual se dispuso la destitución (fs. 27-30; 42-44). El Contador Ceretta no puede atestiguar válidamente por cuanto no se encontraba presente en dicha Sesión (fs. 24-25 v.). Rechazada esta objeción formal, nada resta para examinar. V) El actor, en el aspecto sustancial de la Resolución impugnada, estima la sanción como “que excede -sin la razonabilidad suficiente- el margen de discrecionalidad del órgano rector, constituye una resolución arbitraria efectuada con desviación de poder” (fs. 1 v.). En setiembre de 1993 en inspección de la Agencia que dirigía el actor, se constatan graves irregularidades en la oficina por lo que se resuelve por la Gerente de División Prestaciones del Interior, APERCIBIR al Jefe de la misma, actor en esta causa (fs. 00024-00025 antecedentes administrativos P. I). Al cumplir el apercibimiento el Gerente de Departamento de Pando, informa, que según su criterio las irregularidades constatadas responden a “la falta de responsabilidad del Sr. Fernández en el desempeño de la Jefatura a su cargo” (fs. 00028 antecedentes administrativos P. I). Luego ante denuncias efectuadas en julio de 1994 se dispone la iniciación del sumario administrativo con separación del cargo y retención de haberes (fs. 00034). Realizada la investigación con declaración de denunciante, denunciado y funcionarios, se concluye que Fernández ha incurrido en falta grave prevista en el art. 16 lit. J con la agravante prevista en el lit. G del art. 19 y atenuante del art. 18 lit. B, del reglamento de responsabilidad administrativa” (fs. 00053 antecedentes administrativos P. I). Esa responsabilidad se constata en las irregularidades reiteradas en la Dirección del Servicio, que determinó inspecciones con informes desfavorables. Ello es violatorio de obligaciones de todo funcionario de cumplir sus funciones conforme a las leyes y reglamentos que deberán hacerlo de “manera correcta, poniendo de su parte la mayor diligencia posible” SAYAGUES LASO: “Tratado de Derecho Administrativo”, pág. 313. Existía desorden en la oficina, expedientes, trámites, quejas de los administrados, apreciándose la irresponsabilidad del jerarca. Probadas las faltas, la sanción entra en la legítima competencia de la Administración. La medida de la sanción también integra la esfera de la discrecionalidad privativa de la Administración, a menos que exista una evidente discordancia con la falta o faltas probadas. El actor invoca esa discordancia, indicando que fue descartado el dolo. Pero la Resolución impugnada, no hace referencia al mismo, sino precisamente clarifica que es por omisión. La Administración fue cauta en la aplicación de sanciones, realizando sucesivas inspecciones procurando corregir irregularidades que no se corregían. Entre las causales de destitución se encuentran la persistencia en las causas que motivaron la suspensión, negligencia habitual o falta grave en el servicio contra la disciplina, etc. (art. 1118 TOFUP). Se ha acreditado fehacientemente la irresponsabilidad en el cumplimiento de sus obligaciones, agravado por la jerarquía del cargo. En octubre de 1993 el actor ya reconocía la existencia de irregularidades, informando haberlas corregido (fs. 00028 antecedentes administrativos P. I), y la deposición de funcionarios de la Agencia, dependientes del actor reconocen, aunque minimizando las irregularidades, la existencia del caos de la oficina y la omisión de instrucción del jerarca sobre las indicaciones que recibía, y atraso en las tramitaciones (fs. 00045 y ss. antecedentes administrativos P. I). El art. 59 de la Constitución establece como base fundamental que el funcionario existe para la función y no ésta para el funcionario. Y el inc. j) del Reglamento de Responsabilidad Administrativa establece que se considera falta grave “toda otra acción u omisión que suponga una violación de carácter grave a los deberes funcionales, de naturaleza análoga a las anteriores” (fs. 0004 antecedentes administrativos P. I). Con la agravante de la jerarquía del cargo (inc. g) del art. 18). Constatada la falta, la sanción es acorde con las normas respectivas, no apreciándose fin espurio que conlleve a su anulación. Por estos fundamentos y concordantes del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal FALLA : Confírmase el acto administrativo impugnado, desechándose la demanda. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la suma de $ 4.000 (pesos uruguayos cuatro mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese.