Sentencia Definitiva N° 459/1998

//tevideo, 15 de junio de 1998. No. 459 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados : “AMILIVIA, RODOLFO Y OTROS con OBRAS SANITARIAS DEL ESTADO. Acción de Nulidad” (No. 2071/96). RESULTANDO : I) Que la parte actora, promueve demanda de nulidad contra el art. 4º de la Resolución No. 2063, de fecha 6 de diciembre de 1995, dictada por el Directorio de las Obras Sanitarias del Estado, en cuanto refiere a la fecha de hacerse efectivo el cobro de diferencias de haberes. Expresan, que como resultado de la reestructura realizada por la demandada, publicada el 27/10/92, a la gran mayoría de los cargos de la Unidad Estudios de Funcionamiento de la Red, se les adjudicaron categorías inferiores a las propuestas por la propia Gerencia del Departamento de Funcionamiento. Ante dicha situación y luego de realizar innumerables planteos, el Organismo dicta la Resolución No. 2063/95 por la cual entienden, que no se les otorga un derecho, sino que lo reconoce como un derecho existente. Dicha resolución expresa el reconocimiento de ciertas similitudes con otros cargos de las categorías reclamadas, hecho también reconocido por resoluciones anteriores, que fueron el resultado de un estudio fraccionado de las diferentes situaciones planteadas por funcionarios desconformes, pertenecientes a otros Departamentos. Expresan que dichos estudios, derivaron en un tratamiento diferencial con claro perjuicio para los accionantes, frente a aquellos funcionarios de otros Departamentos que, estando en iguales condiciones que los primeros, fue reconocida su categoría con anterioridad en el tiempo a lo resuelto por el Departamento de Funcionamiento de Montevideo, lo que redundó en la percepción, por parte de éstos, de los haberes correspondientes, desde mucho tiempo antes que para los comparecientes, lo que constituye a las claras una violación al principio de igualdad establecido en el art. 8 de la Constitución. En definitiva, consideran que por la Resolución No. 2063/95, se les modifica las categorías correspondiéndose así con las tareas que habitualmente realizaban desde el 1/1/93; pero, en sus casos, solamente se autoriza a liquidar los haberes correspondientes a la diferencia desde la entrada en vigencia de la Resolución en cuestión ( 6/12/95), y no desde el 1/1/93, hecho que lleva consigo implícito una lesión al derecho de igualdad. Este hecho, se desprende de que en otras resoluciones dictadas por el Organismo, como las 699/93 y 781/93, se autoriza a liquidar las diferencias de haberes correspondientes a las nuevas categorías a partir del 1/1/93, fecha de entrada en vigor de la reestructura. II) La Administración demandada no contestó la demanda, hecho que motivó su acuse de rebeldía (fs. 17). III) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo ( Dictamen No. 537/97), se llamó para sentencia, pasando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que en la especie, se han acreditado los requisitos formales habilitantes exigidos por la normativa vigente para el correcto accionamiento en nulidad. II) Que en la especie se impugna, como se preanunciara ( v. Resultando I), la Resolución No. 2063/95, de 6/XII/95, del Directorio de OSE que, en síntesis, modifica las categorías aprobadas por R.D. Nro. 2218/92, de 16/XII/92 de los cargos de la estructura del Departamento de Funcionamiento de Montevideo, que a continuación indica, varios de ellos ocupados por los ahora accionantes ( Nral. 1º ); modifica, asimismo, los encuadramientos de dos funcionarios ( Nral. 2do.); aprueba el estudio por parte de la Unidad competente de la creación, en una próxima instancia presupuestal, del cargo de Agente de Campo en la Unidad Usinas de Montevideo ( Nral. 3º ); y, finalmente, autoriza a liquidar la diferencia de haberes que corresponda A PARTIR DE LA FECHA DE LA PRESENTE RESOLUCIÓN, imputándose la misma con cargo al Rubro 0, Retribución de Servicios Personales, y al Rubro 1, Cargas Legales sobre Servicios Personales (fs. 10/11, en rojo, A.A.; y fs. 7/8 de autos). Es esta última parte del acto residenciado ( Nral. 4º ) la que concretamente cuestionan los múltiples demandantes. La referida Resolución 2218/92, de 16/XII/92, aprobó la NUEVA ESTRUCTURA DE CARGOS POR ÁREA Y CATEGORÍAS; aprobó la escala de sueldos correspondientes a cada categoría; y dispuso que los Comité de Seguimiento y Valoración redacten un nuevo comunicado al funcionariado con la ejemplificación de la liquidación de un nuevo salario, a efectos de evitar errores en la interpretación de la escala mencionada (fs. 7, en rojo, A.A.; y fs. 1 de autos). La situación de los reclamantes es la siguiente: el Ing. Rodolfo AMILIVIA, Jefe de Estudio de Funcionamiento de la Red del Organismo, pasó de la Categoría 13 a 14 en virtud de la modificación dispuesta por la citada Resolución 2063/95, Nral. 1º ; el Encargado de Catastro, Carlos PRADO, pasó de la Categoría 8 a la 9 ; y las Asistentes de Catastro, Sras. Zulma CARTELLE, Adriana REBUFELLO y Laura SÁNCHEZ, pasaron de la Categoría 7 a 8 . Por ende, se agravian de que el acto en causa autoriza a liquidar la diferencia de haberes correspondientes, a partir de la fecha de tal resolución (6/XII/95), y no desde la fecha de entrada en vigencia o implementación de la referida reestructura: 1/I/93. A juicio de la Corporación la dilucidación del caso gira en torno a dos cuestiones: determinar si la modificación que concreta el acto en causa constituye un supuesto de “mal encuadramiento”, como se establece en el informe del Departamento de Desarrollo de Recursos Humanos, División Cargos y Salarios (fs. 13 y 14, en rojo A.A.), o si, por el contrario, se trata de una consecuencia del análisis de situaciones puntuales, de las que se derivaron las modificaciones propuestas ( y aceptadas) por el Directorio de OSE, fincadas en razones de oportunidad y conveniencia y no de legalidad, considerando la reestructura en su globalidad, sin pretensión de retrotraer o hacer variar el criterio netamente técnico aplicado en su oportunidad para la valoración de los cargos, tal como postula el Sub-Gerente General Ing. Vero RIVA (fs. 39, en rojo A.A.). Y la determinación de cuál de estos supuestos, es el que se configura en el caso deviene fundamental en razón de que todos los accionantes desempeñan las tareas inherentes a los cargos de la reestructura, a partir del 1/I/93 (fs. 14 en general; y, específicamente, fs. 16, 25, 27, 30 y 32, con referencia a AMILIVIA, PRADO, CARTELLE, REBUFELLO y SÁNCHEZ, “in ordine”, A.A.). Fuera de la posición asumida por la Asesora Letrada Dra. Isabel GIULFO CARNELLI ( 12/12 vta., 15/15 vta. y 39 vta., en rojo A.A.), en cuanto estima que asiste razón a los reclamantes y sostiene que la liquidación de haberes diferenciales debe retrotraerse al 1º/I/93, formulando incluso un Proyecto de Resolución (fs. 36/37 vta., en rojo A.A.) que, empero, fue retirado del Acuerdo de 24/IV/96 ( fs. 38, Ibid.), el resto de los dictámenes o informes internos o domésticos son desfavorables a las pretensiones anulatorias acumuladas. Los Dres. Osvaldo GARCÍA NOUCHE (fs. 40/41 vta. y 42/42 vta., A.A.), Orfilia FERNÁNDEZ SBARBARO (fs. 42 vta., Ibid.); y Milton GONZÁLEZ LOITEY (fs. 43 y 44, Ib.), son contestes en que la modificación operada respecto de las Categorías aprobadas por Res. 2218/92, con relación a los co-demandantes, no es corolatorio de una cuestión de “ilegalidad”, sino de una revisión de criterios técnicos que involucra razones de mérito o conveniencia. Pero al margen de tan respetables posiciones, que naturalmente no condicionan en modo alguno el pronunciamiento de la Corporación, que puede disentir con las mismas y arribar a una conclusión opuesta, adversa al Ente demandado, lo cierto y trascendente es que los accionantes no han acreditado debidamente que tales modificaciones a sus respectos se verificaron por RAZONES DE LEGALIDAD. Es decir que no rindieron la prueba correspondiente, de que los cargos correspondientes a la reestructura, en lo que concierne a los postulantes, implicaron violación de la regla de derecho. Esta situación o supuesto no es invocado inequívocamente en la demanda (tampoco en la impugnación administrativa, fs. 3/5, en rojo A.A.), siendo harto sugestivo que los accionantes argumenten en la demanda sobre la inviabilidad de una “avalancha de reclamaciones por parte de otros funcionarios”; respecto del valor de la jurisprudencia como fuente no formal de derecho; y sobre los límites subjetivos de la cosa juzgada, todo ello IMPLÍCITAMENTE mencionado en el Nral. 10º (fs. 12vta./13). Fundamentación que la Sala estima desafortunada en la medida que sugiere que la Corporación puede resolver en función de temores sobre futuras reclamaciones y riesgo de contradicciones, soslayándose que la función esencial del Tribunal es el contralor de REGULARIDAD JURÍDICA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS, tarea en la que no tienen cabida consideraciones extra o meta-jurídicas y en la que la Sala no hará jamás concesión alguna a su inclaudicable misión de velar por el respecto irrestricto de la normativa ocurrente. Como el acto administrativo goza de una presunción ( simple o relativa, “juris tantum”) de LEGITIMIDAD, es a quien postula lo contrario, ejercitando la correspondiente pretensión anulatoria, a quien la ley le grava con la CARGA de probar lo contrario, es decir, la ILEGITIMIDAD del acto que impugna ( arts. 104 D.L. 15.524; 283, 284, 313, 329, 330 y 331 C.P.C.; y, a mayor abundamiento, arts. 137 y 139.1., C.G.P.). En el caso ocurrente, no se invoca un supuesto de abuso o exceso de poder o bien de desviación de poder, ya que, concretamente, se aduce la violación del principio de IGUALDAD ( Art. 8º, Constitución) (fs. 10 vta.). Por ende, no se ha alegado y probado que el acto residenciado sea corolario de violación de una regla de derecho que, en consecuencia, el órgano emisor debió modificarlo, en lo que concierne a los accionantes, para adecuarlo a derecho. Siendo así, queda en pie lo que emerge de los A.A.; y los elementos que de allí resultan indican, en todo caso, con la excepción o reserva anotada ( fs. 15/15 vta. y 39 vta. en rojo A.A.), que las modificaciones operadas en las CATEGORÍAS aprobadas por la R.D. 2218/92, responden a razones técnicas, y , de suyo, de mérito, susceptibles de ingresar en el ámbito de discrecionalidad razonable del Organismo. Pero justamente tal situación queda exiliada de la jurisdicción del Tribunal, confinada al examen de jurisdicidad de los actos encausados y, por ende, con exclusión de cualquier criterio de MÉRITO, OPORTUNIDAD o CONVENIENCIA. III) Que tampoco resulta de la causa, en su globalidad, la vulneración del referido principio de IGUALDAD. Porque solamente las Resoluciones 699/93, de 5/V/93 (fs. 2 de autos) y 781/93, de 20/V/93 (fs. 3/3 vta. de autos), consagrando modificaciones de categorías aprobadas por Res. 2218/92, en forma “mutatis mutandi” similar a lo dispuesto por el acto en proceso, autorizaron a liquidar las diferencias de los haberes correspondientes a las nuevas categorías aprobadas por tales voliciones, con vigencia o a partir del 1/I/93. Ya que, como emerge de autos y de los A.A., la Res. 492/94, 493/94 y 494/94 (fs. 4 y 5/6 vta. de autos; y fs. 8/8 vta. y 9, en rojo A.A.), establecieron sobre el punto EL MISMO CRITERIO que manejó el acto residenciado, por cuanto autorizaron las liquidaciones de haberes diferenciales a partir de la FECHA DE LAS RESPECTIVAS RESOLUCIONES. Existe, entonces, decisiones contradictorias del Organismo, de ahí la uniformidad propuesta a fs. 41/41 vta. de los A.A., reiterada a fs. 42 vta., y finalmente considerada no pertinente en reunión conjunta informal de letrados del Organismo demandado (fs. 44 A.A.), pero de ello no se deriva el derecho aducido en autos. De modo que, rechazando un supuesto de quebrantamiento del principio de Igualdad y no habiéndose demostrado cabalmente que la decisión impugnada implica o significa el RECONOCIMIENTO de un derecho preexistente y no el OTORGAMIENTO del mismo (fs. 10 de autos), distinción que apunta a los efectos “ ex tunc ” del primero y “ ex nunc” del segundo, la Corporación estima que corresponde repeler las pretensiones anulatorias acumuladas ab initio. Por estos fundamentos y no obstante el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal FALLA : Rechazando la demanda y, en su mérito, confirmando el acto administrativo impugnado. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del Abogado de la parte actora en la suma de $4.000 (pesos uruguayos cuatro mil). Oportunamente, háganse las devoluciones que correspondan, y archívese.