Sentencia Definitiva N° 1058/2017

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 21 de diciembre de 2017. No. 1058 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados “ITURRIA, MARÍA DEL ROSARIO con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE USINAS Y TRASMISIONES ELÉCTRICAS. Acción de nulidad” (Ficha No. 498/2014). RESULTANDO : I) La actora dedujo demanda de nulidad contra la Resolución del Directorio de la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas (UTE) R 13 -1711 de 24 de octubre de 2013, en cuanto dispuso una nue va estructura organizativa, estableció un nuevo sistema de valoración de los cargos y de sus remuneraciones (fs. 16/18 y vto. AA en 249 fojas). Explicó que e n el nuevo cargo se la degradó de su puesto en la carrera administrativa ya que, al tiempo de di ctarse la resolución ocupaba el cargo de Gerente de Sector Grado 4 y con la reestructura se la ubicó en el de Sub Gerente Grado 5. Puntualizó que d el Organigrama resulta que, como consecuencia de la reestructura, la Gerencia de Sector de Control de Gestión y Coordinación Jurídica se encuentra en el Grado 5 de nivel jerárquico, pasando a ser una Sub Gerencia denominada Especialista I Staff Asesoría Técnico -Jurídica y dentro de ellas, la de menor nivel N° 16. En consecuencia, pasó de ocupar un grado 4 a un grado 5, lo que lleva a una pérdida de jerarquía y a una flagrante violación a la carrera administrativa, con perjuicio en la retribución. La resolución administrativa impugnada es ilegítima por violentar los principios de igualdad, legalidad y buena administración (fs. 59/71 y vta.). II) El representante de la demandada al contestar sostuvo la legitimidad del acto. UTE posee, constitucionalmente, el poder - deber de reestructurar, redimensionar, racionalizar y ajustar su organización con la finalidad de asegurar el normal funcionamiento de los servicios y mejorar la atención a los usuarios, lo que implica la facultad de modificar divisiones, departamentos, secciones, cargos y funciones. Por ende, no existe ningún perjuicio real y concreto que pueda ser invocado por la actora, la que carece de legitimación activa por no ser titular de ningún derecho subjetivo vulnerado o interés directo, personal y legítimo. Explicó que l a nueva estructura interna aprobada trae aparejado un cambio cultural en la organ ización, revaloriza la importancia del factor humano y no vulnera la carrera administrativa, el nivel de remuneración, ni tampoco ningún derecho adquirido. El proceso de reestructuración duró varios años, se hizo con la más amplia participación e interve nción de los funcionarios y contó con la adhesión de la organización sindical más representativa, lo que demuestra el grado de transparencia, participación y legitimidad que tiene. Subrayó que l a actora carece de derecho subjetivo e interés directo, personal y legítimo para reclamar contra la referida resolución y no derivan de ella los perjuicios que se invocan. No se ha destruido la presunción de legitimidad y juridicidad del acto, no se demuestra que sea inmotivado, arbitrario o dictado con desviación de poder (fs. 74/112). III) Por decreto N° 7896/2014 se abrió el juicio a prueba (fs. 114). La actora produjo la de fs. 143/163 y la demandada la de fs. 164/226. Por cuerda se agregó documentación en 261 fs. y los AA en 249 fs. de acuerdo con lo que resulta de la certificación de probanzas (fs. 227). IV) La actora alegó según surge a fs. 231/237 y vta., en tanto la demandada lo hizo a fs. 240/253. La Comisión Nacional del Servicio Civil informó a fs. 260/268. V) El Sr. Procurador del Est ado en lo Contencioso Administrativo aconsejó admitir la demanda y en su mérito anular el acto en la esfera de su impugnación (fs. 271). VI) Las partes fueron citadas para sentencia (fs. 273) la que, previo estudio de los Sres. Ministros, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Se impugnó la Resolución del Directorio de la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas (UTE) R-13- 1711 de 24 de octubre de 2013 (fs. 16/18 vto. AA). II) Desde el punto de vista formal, no existen observaciones que formular, pues se agotó correctamente la vía administrativa y la acción de nulidad se entabló útilmente (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República, arts. 4º y 9º de la Ley No. 15.869). En efecto, no su rge de los antecedentes la notificación personal ni la publicación en el Diario Oficial y según los dichos de la actora, los que no fueron controvertidos, tomó conocimiento informal de él por anuncios de Intranet corporativa del Organismo. La recurrencia f ue movilizada el 4 de noviembre de 2013. La denegatoria expresa se produjo por resolución del Directorio de UTE R 14-392 de 27 de febrero de 2013 (fs. 11/13 vuelto infolios), la que, según manifestaciones no controvertidas de la accionante, le fue notif icada el 29 de abril de 2014. La demanda anulatoria fue presentada en tiempo útil el 27 de junio de 2014 (nota de cargo de fs. 72). III) El Tribunal por unanimidad y compartiendo la solución propuesta por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencio so Administrativo, amparará la demanda incoada. IV) En lo inicial corresponde determinar si la actora ostenta legitimación activa para accionar en la medida que la demandada en su defensa señaló que la funcionaria no se encontraba en una situación jurídica legitimante, porque el daño que invocaba tenía carácter de eventual. Al respecto, no cabe duda de que la actora tiene legitimación. El acto contra el que contiende la encuadra en un nuevo cargo funcional, en la nueva estructura escalafonaria de UTE, implementada en el marco del Proyecto BAMBU. La resolución en examen es la que dio lugar a la migración de los funcionarios de la vieja estructura a la nueva. La resolución le alcanza y aunque ella no haya tenido comienzo de ejecución al tiempo en que se presentó la demanda, es indudable que -al menos potencialmente- tiene aptitud lesiva. Esa es la legitimación que se reclama por parte de la Constitución para accionar (artículo 309 de la Carta), por lo que corresponde concluir que la actora está legitim ada activamente. La accionante ostenta un interés directo, personal y legítimo desde que está situada en la dimensión subjetiva del supuesto normativo (Conf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo; “Conceptos constitucionales definitorios de la legitimación del ac tor. Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general” - Conferencias Magistrales- en Revista de Derecho Público FCU, año 22, número 43, agost o 2013, pág. 153 y sentencias Nos. 126/2013, 304/2013, 763/2013, 32/2014, 289/2014, 463/2014, 609/2014, 90/2015, 697/2015, 176/2016, entre otras). En suma, no corresponde hacer cuestión sobre la legitimación activa para contender contra el acto. V) En cuanto a fondo, debe de verse que la actora, en su memorial de agravios, señaló que el car go que ocuparía no resultó adecuadamente valorado. Al tiempo del dictado de la resolución impugnada, desarrollaba un cargo de Gerente de Sector Grado 4 y, la reestructura, la descendió al cargo de Sub -Gerente, Grado 5. También arguyó que se violentó el pri ncipio de igualdad, las otras Gerencias se sitúan en un grado superior al que ella ocupa en la nueva estructura, por lo que se ve perjudicada con esta variación. Sus agravios son de recibo, tanto por razones adjetivas como de fondo. En cuanto a las p rimeras, debe considerarse que la igualdad se vio quebrantada porque quienes ocupaban Gerencias, al igual que la actora, pasaron en la nueva estructura a ocupar un Grado 4 (Nivel estratégico), mientras a ella se la relegó a un Grado 5 (Nivel táctico). Va de suyo que la actora resulta perjudicada de cara a futuros ascensos al quedar ubicada un nivel por debajo de quienes, en la antigua estructura, estaban en su misma línea jerárquica. La prueba incorporada como hecho nuevo a fs. 133 infolios, resulta indic ativa del descenso en la línea jerárquica que implicó el pasaje al nuevo cargo. En efecto, la actora acreditó que los servicios de recursos humanos de UTE le informaron que ya no le correspondía realizar declaración jurada ante la Junta de Transparencia y Ética Pública y, por lo tanto, se procedió a darle de baja de dicha nómina. La realización de esa declaración, como bien apunta la actora en su comparecencia, es un deber que tienen que cumplir los funcionarios de cierta jerarquía dentro del Estado; a sabe r “Directoras, Directores Generales, Subgerentes Generales y Gerentes o funcionarios de rango equivalente cualquiera sea su denominación de los Entes Autónomos, Servicios Descentralizados y personas públicas no estatales” (artículo 11 literal K de la Ley No. 17.060). Dado el cargo que ocupaba en la vieja estructura, estaba obligada a cumplimentar el requisito de presentar la declaración jurada, en cumplimiento con lo establecido en dicho artículo, deber del que ahora se le exime, por la rebaja en el rango jerárquico del grado que ocupa en la nueva estructura. Resulta compartible el enfoque del informe de la Oficina Nacional del Servicio Civil, que concluye con innegable acierto que la actora no fue ubicada en la nueva estructura en un cargo jerárquicamente equivalente al que ocupaba en la anterior (fs. 266 vuelto infolios). En la emergencia, tampoco militan en favor de la demandada las conclusiones de su consultante Dr. Juan Pablo CAJARVILLE PELUFFO. Adviértase que la conclusión que consigna el Catedrático en el literal C) de su consulta sella la suerte de la demandada. Allí se lee textualmente “…la situación escalafonaria alcanzada por un funcionario como consecuencia imputada por la aplicación de normas anteriores no podrá modificarse en su perjuicio por aplicación de nuevas normas, porque a ello se opondría la esencia el derecho a la carrera administrativa de los funcionarios presupuestados, que goza de amparo constitucional. La coordinación de los derechos a la carrera administrativa, al ascenso que l o integra pero no lo agota, y a la permanencia en el cargo, todos reconocidos constitucionalmente, se traduce en determinada situación escalafonaria del funcionario ocupando un cargo con determinados niveles de dependencia jerárquica, no meramente nominale s sino sustanciales, que deberán mantenerse, aunque no necesariamente en la misma línea, y no podrá alterarse por la vía de reestructuras escalafonarias ajenas al ascenso sin violar la esencia de este último y el derecho a la carrera administrativa que integra.” (fs. 54 de los AA en 56 fojas). Así, como ocurre en el caso que nos convoca, la actora se ve postergada un peldaño jerárquico en relación con quienes ocupaban idéntico nivel jerárquico que ella en la vieja estructura (cargos Gerenciales), su derech o a la carrera administrativa se ve lesionado. Parte de un grado más atrás en la nueva estructura que del que lo hacía en la vieja. Esa alteración en la carrera administrativa no se opera por la vía ordinaria y regular del ascenso, sino que se opera por la vía de la reestructura, lo que patentiza su ilegitimidad en relación con la pretensora. Como señala con claridad el Profesor Cajarville en su consulta, la situación jerárquica del funcionario debe apreciarse en términos no meramente nominales sino sustanciales y deberá mantenerse. Desde luego que la Administración tiene el legítimo poder de reestructurar su organización, pero esa reestructura debe hacerse sin alterar determinados derechos de los funcionarios, como por ejemplo el no ser retrogradado en la carrera administrativa, como ocurre en el caso de la actora. VI) En lo que tiene que ver con la alegada “presunción de legitimidad del acto impugnado” que invoca la Administración al contestar la demanda (literal h, fs. 76 y parágrafo XII, fs. 106 vto.-107), no merece el mínimo análisis, a estas alturas, por cuanto nuestro derecho positivo no tiene ninguna disposición como el argentino o el español que establezca expresamente dicha presunción de legitimidad. (DURAN MARTINEZ, Augusto, “La presunción de legitimidad del acto administrativo: un mito innecesario y pernicioso”, en Revista de Derecho 2007/02, Publicación arbitrada de la Universidad Católica del Uruguay, p. 119; y LA LEY URUGUAY, cita: UY/DOC/268/2010). Así lo ha venido sosteniendo en la actualidad el Tribunal, indicando que dicho privilegio no goza de respaldo en nuestro ordenamiento jurídico. En tal sentido, expresó: “… es ciertamente discutible -por carencia de apoyatura normativa - el principio que admite la existencia de una presunción de legitimidad “iuris tantum”, en beneficio de los actos dictados por la Administración, directriz reiteradamente relevada por jurisprudencia del Cuerpo en anteriores integraciones (Sentencias Nos. 656/2001, 773/2006, 680/2007, 589/2007, etc.), cuya apli cación al presente pretende la demandada (fs. 21 vuelto infolios). Como se ha dicho: “…la presunción de constitucionalidad de las leyes distorsiona los principios generales de derecho de mayor valor y fuerza y la Constitución en función de los interese s del legislador, y la presunción de legitimidad de los actos administrativos distorsiona esos mismos principios, la Constitución y la ley, en función de los intereses de la Administración, todo ello en definitiva en detrimento de los derechos humanos. Esas presunciones, pues –la de constitucionalidad de las leyes y la de legitimidad del acto administrativo -, no se adecuan al precepto de interpretación conforme a la Constitución” . (Durán Martínez, Augusto; “Otra vez sobre la inexistente presunción de legiti midad del acto administrativo”, Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, 2009, 15° año, Konrad Adenauer Stiftung, 2009, pág. 848). Debe de verse que la presunción comentada opera como un criterio apriorístico de valoración del accionar administ rativo que, como tal, sin respaldo jurídico en nuestro ordenamiento logra privilegiar a uno de los sujetos del proceso, en detrimento de su contraparte inobservando la igualdad de los litigantes que informa y preside el proceso contencioso administrativo d e anulación (art. 4 C.G.P., art. 104 del Decreto -Ley 15.524)” (Cf. sentencia Nos. 420/2012 y 21/2013, entre otras). Por los fundamentos expuestos, el Tribunal FALLA : Ampárase la demanda entablada y, en su mérito, anúlase el acto administrativo en la fase de su cuestionamiento. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados, de la pa rte actora y demandada, en la cantidad de $28.000 (pesos uruguayos veintiocho mil), cada uno. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Castro, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Tobía, Dr. Echeveste, Dr. Vázquez Cruz (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado).