Sentencia Definitiva N° 1054/2017

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 21 de diciembre de 2017. No. 1054 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "GROSSO VENCE, M IRTA SHIRLEY Y OTRO con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE USINAS Y TRANSMISIONES ELÉCTRICAS. Acción de nulidad" (Ficha No. 204/15). RESULTANDO : I) Que con fecha 15/4/2015, a fs. 2, comparecieron Mirta Shirley GROSSO VENCE y Gonzalo Nelson CABALLERO VÁZQUEZ entablando demanda de nulidad contra las Resoluciones Nos. 14-1718 y 14 -1719, dictadas el 4/9/2014 por el Directorio de UTE por las cuales se aprobó la correlación de cargos entre la anterior y la nueva estructura organizacional y la implantación de los mismos, respectivamente. (Fs. 2-3 y fs. 4-5 de los A.A., pieza 1, respectivamente). Indicaron que las resoluciones adoptadas por el Directorio niegan sus derechos subjetivos a la carrera administrativa, a la justa remuneración, a la conservación de los derechos legítimamente adquiridos y contradice el principio de buena administración. El agravio de ambos actores radica en que si bien fueron ubicados en Grado similar al que ya poseían, sus cargos debieron estar correlacionados con los de “Abogado de División Legal y Notarial” (Grado 7) los cuales hasta ese momento eran similares. Explicaron que, en el organigrama anterior los cargos de la División Contencioso Sumarios y los de la División Asuntos Legales estaban evaluados de manera idéntica, a tal extremo que los profesionales de ambas áreas tenían una movilidad horizontal que solo se podía explicar a través de la equivalencia entre los mismos. Sin embargo, con la nueva estructura, se establece una diferenciación entre los cargos de Especialista Contencioso y Especialista Legal, ubicando a los primeros en un grado jerárquicamente inferior (Grado 8) en relación con los segundos (Grado 7). A su entender, el trato diferencial para los abogados de asuntos contenciosos con los de asuntos legales se fundamenta en el supuesto fáctico erróneo de considerar que los mismos están en niveles d iferentes, cuando en realidad mantienen el mismo nivel jerárquico y corresponde un trato análogo. Consideran, entonces, que debieron haber correlacionado en el mismo grado que los “Especialistas de Asuntos Legales” e implantado en el mismo por ser de superior grado. Precisaron que al ubicárselos en un grado inferior al que les correspondía, se les está dejando en una posición de “menor derecho y menor posibilidad” a efectos de los concursos, afectándose así de manera insoslayable su derecho a la carrera administrativa. En consecuencia de lo anterior, puntualizaron que se produce un claro perjuicio en el salario que les corresponde, ya que no se les abona el que les hubiese pertenecido de haber correlacionado su cargo en forma correcta, y por lo cual se c onstituye un claro ataque al derecho a la justa remuneración reconocido por las normas constitucionales y estatutarias aplicables a todos los funcionarios del organismo. Apuntaron que se violaron sus derechos legítimamente adquiridos y que lo actuado sup one una contradicción al principio de buena administración. En definitiva solicitaron el amparo de la demanda. II) Que con fecha 29/6/2015, a fs. 18, compareció la representante de la demandada, contestando la demanda incoada. En primer término, ex presó que la Resolución originaria es la R. 13.1711, la que incluye la reestructura y la valoración de puestos de trabajo, siendo en consecuencia el acto cuya anulación debió impetrarse. Apuntó que en el marco de una reestructura organizacional, resulta legítimo que se supriman cargos y funciones; se creen otros nuevos; se modifique la valoración de los cargos en función de los nuevos criterios adoptados. La modificación de la valoración de un cargo no supone que se viole el derecho a la carrera adminis trativa o cualquier derecho constitucional como el derecho a la remuneración. Puntualizó que, contrariamente a lo que sostienen los actores, la reestructura no implicó ni habrá de implicar en el marco de la normativa que la sustenta, una vulneración de ninguno de sus derechos fundamentales ni de los derechos adquiridos. En el caso, no se afectó la remuneración ni el derecho al ascenso ni la carrera administrativa de los actores, quienes vieron aumentada su remuneración y además podrán concursar para pues tos superiores como el resto de los funcionarios. Precisó que del análisis de la descripción de las tareas del puesto de trabajo de Especialista Legal con el de Especialista Contencioso, surge que son de naturaleza diferentes. Mientras el primero se vinc ula esencialmente con el asesoramiento, el segundo se asocia directamente a la defensa en juicios. En la estructura organizativa anterior podía considerarse que las situaciones eran similares, es decir, un Abogado de Legales era “igual” a un Abogado de C ontenciosos, en función de que importaba únicamente la formación es decir en ambos casos poseer el título de abogado. En esta instancia, la situación es distinta, pues con esta nueva herramienta de valoración el foco ya no se encuentra en que los profesion ales tengan la misma formación curricular, sino que se atiende al tipo de función que se realiza y a su incidencia en la organización. En definitiva, abogó por el rechazo de la demanda en todos sus términos y el mantenimiento de las resoluciones impugnadas. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 87. IV) Alegaron las partes, por su o rden. La actora lo hizo a fs. 91 y ss., y la demandada a fs. 98 y ss. V) A solicitud de la Procuraduría del Estado se recabó el informe de la O.N.S.C. (fs. 118 - 119) quien resolvió pronunciarse por la confirmación de los actos impugnados. VI) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien produjo el Dictamen Nº 127/2017, a fs. 124, aconsejando el rechazo de la demanda incoada. VII) Se llamó para sentencia y giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO: I) Que en la especie se han acreditado los extremo s legales habilitantes requeridos por la normativa vigente (arts. 4 y 9 de la Ley 15.869), para el correcto accionamiento de nulidad. II) En obrados, se demanda la nulidad de las Resoluciones Nos. 14 -1718 y 14 -1719, dictadas el 4/9/2014 por el Directorio de UTE por las cuales se aprobó la correlación de cargos entre la anterior y la nueva estructura organizacional y la implantación de los mismos, respectivamente. (Fs. 2-3 y fs. 4-5 AA, pieza 1, respectivamente). Según los dichos de los actores -no con trovertidos por la parte demandada- no fueron notificados personalmente de dichos actos, no obstante lo cual, habiendo tomado conocimiento de los mismos el día 12/09/2014, interpusieron recurso de Revocación (fs. 6 y vto. de los A.A., pieza 1). La Adminis tración no se pronunció expresamente sobre la recurrencia interpuesta, por lo que a los 150 días quedó configurada la denegatoria ficta, esto es el 09/02/2015. La demanda de nulidad fue interpuesta el 15/04/2015, según nota de cargo de fs. 10. III) Por Dictamen Nº 127/2017, a fs. 124, el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo aconsejó el rechazo de la demanda incoada. IV) El Tribunal, en decisión adoptada por unanimidad, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado, pr ocederá a desestimar el planteo anulatorio impetrado, en mérito a las razones de hecho y de derecho que se desarrollan en los siguientes numerales. V) Antecedentes. Conforme emerge de los antecedentes administrativos agregados al proceso, la actora, Mirta Shirley GROSSO- ingresó a la UTE el 17.6.1985. (Fs. 1 - 3 de la documentación agregada en carpeta rosada). Por Resolución R. 88. -4595 de 3.11.1988 se la designó Abogada Categoría Retributiva 21, desempeñándose en el Sector de Sumarios. Por R. 98. -173 de 28.1.1998 pasó a desempeñarse como Asesora en la Secretaría del entonces Director Dr. Ronald País percibiendo una compensación por la adscripción al despacho citado y su retribución pasó a regirse por el Grado 7 -Categoría Retributiva 22. En el caso de Gonzalo CABALLERO, ingresó a UTE el 14.06.1988 (Fs. 4-6 de la documentación agregada en carpeta rosada). Desde el 1.5.1994 ocupó el cargo de “Especialista Legal de la Gerencia de División Legal y Notarial” Grado 8 Categoría Retributiva 21, hasta que tuvo lugar la reestructura de UTE conocida como “Proyecto Bambú”. En dicha oportunidad, se dictaron una serie de resoluciones, entre ellas, la Resolución 13 -1711 de fecha 24 de octubre de 2013, por la cual se aprobó la nueva estructura organizativa y de cargos, la valoración de los mismos y el nuevo sistema de remuneraciones. Seguidamente, se aprobó la Resolución 13 -2153 de fecha 19 de diciembre de 2013, cuyo Considerando X) indica que, a efectos de asegurar los derechos adquiridos en materia salarial, se crea el “Complemento Sueldo Base” , que se compone de los siguientes conceptos: diferencia sueldo base y complemento sueldo integrado. Al año siguiente, mediante las Resoluciones 14-1718 y 14-1719, aquí impugnadas, se aprobó la implantación de los fun cionarios en la nueva estructura organizacional, que había sido aprobada por la referida Resolución 13 -2153. (Fs. 2 -3 y fs. 4 -5 de los A.A., pieza 1, respectivamente). A los actores les correspondió el puesto denominado “Especialista Contencioso”, al q ue se le asignó el Grado 8. (Fs. 9 -10 de los A.A., pieza 1). VI) Sobre la supuesta ilesividad de los actos impugnados. La defensa de la Administración sostiene -en primer lugar - que los actos atacados son ilesivos porque el acto originario de la situ ación jurídica objeto de agravio fue la Resolución Nº 13 -1711 que aprobó la reestructura, y destaca que, al no haber los actores deducido acción anulatoria contra tal decisión, la misma devino firme a su respecto. A juicio del Tribunal no le asiste razón. La Resolución Nº13 -1711 que aprobó la reestructura es un acto de carácter general, que pudo haber sido lesivo para los actores, pero los actos que se impugnan ahora indudablemente modifican la situación jurídica funcional de los actores, al implementar aquella reestructura por lo que resulta una concreción subjetiva del acto general, a propósito del cual está expresamente habilitada la acción anulatoria aunque se hubiera omitido la impugnación del acto de carácter general. (D.L. Nº 15.524, art. 25). Además, cabe señalar que a juicio del Tribunal resulta al menos reprochable la actitud asumida por la Administración al plantear esta defensa. Basta recordar sendas acciones de nulidad promovidas por varios funcionarios contra la R. 13.1711 donde precisament e el argumento desplegado por la demandada era la ausencia de lesión porque la Reestructura aún no se había implementado (a modo de ejempl o, ver la Sentencia No. 606/2017). En suma, las resoluciones procesadas son susceptibles de lesionar el derecho subj etivo o el interés directo, personal y legítimo de los promotores, reuniendo por tanto el presupuesto de fundabilidad o de mérito que habilita a examinar la legitimidad del acto. VII) Sobre la legitimidad de los actos impugnados. Despejado el planteo anterior, corresponde ingresar al análisis concreto de los agravios ensayados por la actora en su demanda. En lo medular, el cuestionamiento de los actores apunta al hecho de que, siendo que anteriormente a todos los cargos de “Abogados” les correspondía el mismo grado y la misma retribución, en la nueva estructura, se efectúa una diferenciación de grado -grado 7 y grado 8 - que tiene consecuencias desfavorables sobre su carrera administrativa y su sueldo básico. Por lo cual no está en discusión la po testad administrativa de racionalizar su estructura organizativa para prestar mejor los servicios a su cargo sino, concretamente la migración de los actores a la nueva estructura. A juicio de la Corporación, tal planteo no resulta de recibo, conforme pasará a analizarse. De acuerdo con la información que luce en el cuadro de fojas 25 vta. de autos, los cargos de “Especialista Legal” y “Especialista Contencioso” en la anterior estructura estaban valorados en el Grado 8, correspondiéndoles un ingreso nomin al fijo de $60.182, 27. Con la nueva estructura, los mencionados cargos se valoraron en forma diferente, quedando así definido el cargo “Especialista Legal” en un Grado 7 (con un ingreso nominal fijo de $74.472,91) y el cargo “Especialista Contencioso” en un Grado 8, (con un ingreso nominal fijo de $68,663, 67). Los promotores aducen que si bien fueron ubicados en Grado similar al que ya poseían, su cargo debió estar correlacionado con los de “Abogados de División Legal y Notarial” (Grado 7), los cuales h asta ese momento eran similares. La Administración, por su parte, adujo que a fin de implementar el nuevo diseño organizacional, efectuó la correlación de cargos (equivalencia) entre los puestos de la anterior estructura y los definidos y valorados de la nueva estructura organizativa. Particularmente, respecto a los cargos de Especialista Legal y Especialista Contencioso, destacó la demandada que se tuvo en cuenta no solo el Rubro “Saber” referido a la formación curricular, sino que se agregó el rubro Experiencia. En el caso de los Especialistas legales, se trata de un asesoramiento especializado en distintos aspectos del sector eléctrico (laboral, industrial y comercial) que implica un conocimiento de normativa específica y complejo para cuyo desarrollo debe contar con una experiencia mínima de por lo menos seis meses para poder desempeñar la función en un nivel aceptable. Incluso, la mentada especialización del Especialista Legal ha sido puesta de manifiesto en la denominación del nuevo puesto de trabajo en tanto se refiere al Especialista Comercial, Especialista Laboral y Especialista Industrial, asociado en forma directa a una especialización en materia jurídica. Señaló que siendo el criterio de valoración adoptado, distinto al que regía en la estruc tura organizativa anterior, es racional y coherente que el resultado de la valoración pueda ser diferente. No se están comparando situaciones iguales a nivel de formación curricular, sino que se están cotejando las tareas que los funcionarios realizan en f orma efectiva y su vinculación con los intereses de la Administración. A juicio del Tribunal, resultan atendibles los fundamentos brindados por la Administración a los efectos de categorizar los puestos de trabajo de marras, compartiéndose a este respect o los argumentos vertidos por las oficinas técnicas de la O.N.S.C. (fs. 109 y ss. infolios) en el sentido que “…los cambios referidos no demuestran ninguna variación en la organización del trabajo y son aceptables técnicamente” (fs. 117 de autos). Vale reproducir lo señalado por la mentada Oficina, en tanto, refleja el criterio que sostiene el Tribunal: “Los cargos de los actores son valorados de forma diferente en la nueva estructura porque la labor que los Especialistas legales realizan es diferente a la que realizan los Especialistas Contencioso. Antes, los dos Especialistas eran valorados de la misma manera porque se tomaba en cuenta su formación curricular (Abogados). Ahora se toma en cuenta, además, la experiencia. El Especialista legal realiza un a sesoramiento especializado que implica el conocimiento de normativa específica sobre el sector eléctrico, lo que requiere una experiencia anterior. El Especialista Contencioso se nutre de la experiencia del Especialista Legal. La tarea de asesoramiento sie mpre fue reconocida como de mayor grado a la de litigar, por el hecho de que la primer labor es el motor interno de la administración en el desarrollo de sus actividades cotidianas. Se trata de la abogacía preventiva, cuanto mejor se asesora mejor se previ enen los litigios. Por tanto, el Especialista Contencioso se nutre en muchas ocasiones para contestar sus demandas del Especialista Legal. Por ello, sus funciones son diferentes y por tanto ameritan una valoración distinta del puesto de trabajo, que se efe ctuó en concordancia con el método referido: tomar en cuenta además de la formación curricular, la experiencia. A esos efectos, se colocó a los actores en la nueva estructura como Especialistas Contencioso en un grado 8 y no como Especialistas Legales en g rado 7, sin que esto afectara su remuneración según surge de la prueba aportada en autos; también sin que se afectara el nivel de responsabilidad, de complejidad y de jerarquía de las tareas que se desarrollan al ejercer el cargo de Especialista Contencioso, que no son de nivel menor a las que se desarrollan en el cumplimiento del cargo de Especialista Legal”. (Fs. 117 y vto. de autos). En definitiva, a juicio de la Sala, la correlación e implantación de cargos que involucran a los accionantes que derivó en la diversa categorización de los puestos de trabajo “Especialista Contencioso” y “Especialista Legal”, no adolece de los vicios por ellos invocados, enmarcándose dentro de la potestad discrecional del jerarca. VIII) Sobre la supuesta vulneración al derecho de los actores a una justa remuneración. Otro de los agravios esgrimidos por los actores, íntimamente relacionado con la temática analizada en el Considerando anterior, refiere a la supuesta vulneración de su derecho a una remuneración justa. A juicio del Tribunal, tampoco les asiste razón en su planteo. Tal como surge de los documentos que antecedieron a las resoluciones impugnadas, fue una condición del Proyecto Bambú que ningún funcionario percibiese menores ingresos del que recibía por el sistema retributivo anterior. Pues bien; conforme a la prueba rendida en obrados, la retribución (ingreso nominal fijo) que correspondía a los actores, según el grado que ocupaban durante la vigencia de la anterior estructura ascendía a $60.182,27. Mientras que, el ingreso nominal fijo que les corresponde en la nueva estructura organizativa es de $68.663,67. (Fs. 25 vto. de autos). El agravio que esgrimen los actores, aduciendo que: “de haberse ubicado el cargo de los comparecientes en el grado 7 y no en el 8 éstos tendrían una remuneración mayor…” (fs. 94 de autos), no es de recibo, en tanto, a juicio del Tribunal, recae dentro del ámbito discrecional de la Administración organizar la nueva estructura del Organismo, conforme lo entienda conveniente, asignán dole a cada cargo la retribución que considere pertinente, claro está, sin afectar los ingresos que hasta ese momento venían percibiendo los funcionarios, cuestión que en el caso de autos, no se produce. Lo dicho, no se ve alterado por el hecho de que la actora, Mirta GROSSO percibiera una compensación por haber estado asignada al despacho de un Director del Organismo. En efecto; el hecho de que por la adscripción al mencionado despacho su retribución pasara a ser la equivalente a un Grado 7, no significa que la Administración tenga la obligación de otorgarle dicho grado. Y, tal como emerge de fs. 55 de los recaudos adjuntos (carpeta de tapas verdes, en 84 fs.), se le continuó abonando una partida adicional de $5.976, 76 denominada “adscripción directorio” , por lo que su reclamo no tiene asidero. En definitiva, puede afirmarse que, analizados ambos casos, los actores no sufrieron una lesión económica en sus ingresos como consecuencia de la reestructura, sino que por el contrario, recibieron un aumento en su sueldo base. Por los fundamentos señalados, y atento a lo preceptuado en el art. 309 de la Constitución Nacional, y arts. 23, 24 y 25 del Decreto -Ley 15.524, el Tribunal, FALLA : Desestímase la demanda incoada, y en su mérito, confírmase los actos administrativos impugnados. Sin sanción procesal específica. Modifíquese la carátula. Donde dice María debe decir Mirta. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora y demandada en la suma de $ 28.000 (pesos uruguayos veintiocho mil), a cada una. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Castro, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Tobía, Dr. Echeveste, (r.) Dr. Vázquez Cruz. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).