Sentencia Definitiva N° 1002/2017

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 21 de diciembre de 2017. No. 1002 VISTOS : Para sentencia definitiva, en estos autos caratulados: “PINTOS CARDOZO, ANGELES ALIX con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 267/2016). RESULTANDO : I) Con fecha 6/5/2016 compareció la promotora (fs. 2/7) a demandar la nulidad de la Resolución N°AP42/2015, de fecha 12/2/2015, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social (BPS), por el cual se le de negó el reconocimiento de los servicios prestados como empleada doméstica a la Sra. Raymunda DI PAULA, por el período comprendido entre el 1/1/1980 y el 31/3/1996 (fs. 61/61 vto. A.A.). Señaló, en lo inicial, que el acto enjuiciado se dictó omitiendo considerar los últimos testigos propuestos, esto es, las Sras. Esmeralda APIA TRIBARNE y Teresita SUÁREZ PINTOS, quienes aportaron información fundamental en su beneficio. Indicó que las testigos fueron ofrecidas en una petición realizada el 11/9/2014, pero l a Administración omitió pronunciarse sobre la misma, incumpliendo el artículo 318 de la Constitución y el artículo 102 del Reglamento del Procedimiento Administrativo. Sostuvo que no fue citada para concurrir a la declaración de los testigos propuestos, vulnerando de ésta manera el derecho que tienen las partes o abogados patrocinantes a controlar la prueba, regulado en el artículo 66 del Reglamento mencionado. Así, indicó que se le negó la posibilidad de impugnar preguntas sugestivas, repreguntar o soli citar las rectificaciones que considerara necesarias para conservar la fidelidad y exactitud de las declaraciones, según lo dispuesto en el artículo 67 del Reglamento. Añadió que los testigos depondrían sobre su relación laboral, por lo que el diligenci amiento de dichos medios, eran clave para el esclarecimiento de los hechos. Afirmó que la resolución denegatoria no es acompañada de una argumentación formal, sino que contiene notas manuscritas, firmadas por el funcionario actuante, resultando ilegítim a por haberse realizado una errónea valoración de la prueba testimonial. Realizó un racconto de los testimonios brindados en sede administrativa y concluyó que de los mismos, valorados de acuerdo a los criterios de la sana crítica, puede concluirse que trabajó como empleada doméstica sin retiro para la Sra. DI PAULA, obteniendo a cambio un salario, casa y comida. Manifestó que, a partir del análisis de los elementos constitutivos de la definición de trabajo doméstico, surge que la misma se ajusta perfectamente a las tareas que realizaba. En efecto, afirmó que trabajó durante 16 años en el domicilio de la Sra. DI PAULA, realizando tareas domésticas y señaló que lo hizo con retiro desde 1980 a 1982 y desde 1985 a 1990 y sin retiro desde 1982 a 1984 y luego desde 1990 hasta 1996 cuando falleció su empleadora. Recordó que en los años 1980 y hasta 1990 no existía en el país normas sobre el trabajo doméstico y el salario era acordado entre las partes, no pudiendo desconocerse la informalidad que existía en el rubro en Uruguay. Reiteró que en su caso, trabajaba a cambio de casa, comida y un salario bajo y de esta manera logró criar a sus hijos. Concluyó que, obedeciendo a nuestra Constitución y en aplicación del criterio protector, esta actividad que realizaba encuadra perfectamente en una relación de trabajo en relación de dependencia, esto es trabajo subordinado. Por último, indicó que el acto enjuiciado no se encuentra motivado, en tanto el mismo debe dictarse atendiendo a una línea argumentativa que motive la decisión adoptada, que a través de circunstancias de hecho y de Derecho, garanticen el respeto a los administrados. II) Conferido el traslado de la demanda, compareció el Dr. Rodolfo PIRIZ CHIOLA, en representación de la Administración (18/26 vto .), a contestarla y solicitó su rechazo en base a los siguientes fundamentos. En lo inicial, indicó que del sistema informático del BPS surge que la actora trabajó para la Sra. Silvia OLAIZOLA durante el período 15/1/1983 al 31/10/1985 y para la Sra. Al ice CASTEL entre el 1/12/1987 y el 15/4/1988. De lo anterior se desprende que no es cierto que haya trabajado durante el período 1980 -1996 para la Sra. DI PAULA como empleada doméstica a cambio un salario bajo, casa y comida, tal como alegó en su demanda. Luego de reseñar los testimonios recibidos en sede administrativa, indicó que los testigos declararon en forma vaga, imprecisa y en algunos casos incurriendo en contradicciones entre sí, lo cual conduce sin lugar a dudas a acreditar las conclusiones a las que arribó su representada. Manifestó que la actora solicitó que se le reconocieran 16 años de servicio, sin adjuntar un solo documento. Reiteró que cuando se presentó ante el BPS indicó que había trabajado para la Sra. DI PAULA sin retiro, cuando de su historia laboral surgió que había trabajado para otros empleadores. Sostuvo que no hay certeza sobre la existencia de la relación laboral denunciada ni del período. La prueba recabada fue valorada conforme a las reglas de la sana crítica y añadió que la prueba sobre los servicios laborales debe ser fehaciente, para otorgarse el pretendido derecho jubilatorio, extremo que no se cumple en el caso de marras. III) Abierto el juicio a prueba por decreto No. 5880 de fecha 29/7/2016 (fs. 28), se diligenció la ofrecida por las partes y la misma obra certificada a fs. 41. IV) Alegaron las partes por su orden, la actora lo hizo a fs. 45/47 y la demandada a fs. 50/51 vto. V) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencio so Administrativo (Dictam en No. 151/2017, glosado a fs. 54/54 vto.), aconsejó la confirmación del acto atacado. VI) Por decreto No. 2134 de fecha 31/3/2017 se citó a las partes para Sentencia (fs. 56) la que, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros, se acordó dictar en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En la especie se han cumplido los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes, para el útil inicio de la presente acción (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República, arts. 4 y 9 de la Ley 15.869). II) El objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución N°AP42/2015, de fecha 12/2/2015, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previs ión Social (BPS), por el cual se le denegó el reconocimiento de los servicios prestados como empleada doméstica para la Sra. Raymunda DI PAULA, por el período comprendido entre el 1/1/1980 y el 31/3/1996 (fs. 61/61 vto. A.A.). III) Analizados los argumentos de las partes, el Tribunal, por unanimidad de sus integrantes y apartándose en esta oportunidad de lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, acogerá la pretensión anulatoria, de acuerdo a los siguientes fundamentos. IV) Antecedentes relevantes para el correcto entendimiento de la cuestión planteada De los antecedentes administrativos agregados a la causa surge que con fecha 12/6/2013 la actora se presentó ante la Gerencia de Prestaciones Económicas – Área Pasivos del BPS y solicitó que se le reconociera su trabajo como empleada doméstica en el período 1980 a 09/1996 para la Sra. Raymunda DI PAULA en el departamento de Salto. Para ello ofreció el testimonio de los Sres. Cándida SILVA VICENTE, Elbio SOTO MORENCIO y Elsa PRELIASCO, todos domiciliados en el mencionado departamento (fs. 2/6 A.A.). Ese día la promotora declaró “(…) cuando trabajaba para RAYMUNDA DE PAULA lo hizo en períodos con retiro comprendidos desde 1980 al 01/06/1982 y desde 1985 a 1990, ya que si bien vivían en la misma dirección su patrona dentro del mismo terreno vivía en un apartamento al fondo de la casa donde vivía la titular, trabajaba todos los días realizando todo tipo de tareas cobrando por mes; los períodos con cama del 01/01/1983 al 03/11/1985 y desde 1990 a 9/1996 la titular trabajaba de Lunes a Domingo realizando todo tipo de tareas cobrando mensualmente. La patrona es fallecida en la actualidad, se asesora a la titular que se podrán probar servicios hasta 31/3/1996. S períodos en suspenso ya que son superpuestos con la actividad declarada a probar con testigos” (SIC fs. 12 A.A.). En la consulta informática sobre su historia laboral, y en lo que interesa al caso, surge que en el período 1/1983 a 10/1985 trabajó para la Sra. Silvia OLAIZOLA y en el período 12/1987 a 4/1988 prestó servicios para la Sra. Alice CASTEL (fs. 7 en foliatura color rojo de los A.A.). El expediente fue girado al departamento de Salto, donde el 19/3/2013 el funcionario de la demandada, Robert BURTON, rec ibió la declaración de la Sra. Cándida Graciela SILVA VICENTE (fs. 14/16 A.A.) y del Sr. Elbio Noel SOTO MORENCIO (fs. 17/19 A.A.). El 7/11/2013 se dictó la Resolución AP290/2013 por la cual se declaró que no se habían probado los servicios denunciados por la actora para la Sra. Raymunda DI PAULA en el período 1/1980 a 31/3/19 96 (fs. 25/26 A.A.). La Sección Notificaciones del BPS citó a la actora para el día 14/1/2014 y surge que la funcionaria Silvia SCANTAMBURLO asentó: “En el día de la fecha, se pr esenta la titular a quien se le da vista del reconocimiento de servicios y de los denegados por la usuaria Raymunda de Paula, manifestando que aportará nuevos elementos de prueba. Tiene un plazo de 10 días hábiles, para traer la nota de descargo que vence el 28/1/2014. Para constancia firma con la funcionaria actuante ” (fs. 29 A.A.). En una nota manuscrita, sin que conste la fecha de su recepción por el Ente, la actora solicitó “(…) se reconsideren los servicios prestados como doméstica con cama para la Sra. Raymunda De Paula, tomando declaración a los siguientes testigos: 1) Rosario González Muller (…) 2) María Austria López (…). Ella trabajó en mi casa años hasta que se jubiló por eso la requeríamos tanto. Para que quede bien claro mis padres le dier on para vivir 2 o 3 meses si no me equivoco por no tener donde ir ni parientes cerca hasta que le entregaron por el Banco una vivienda que ella tanto anhelaba en Av. Barbieri y Errandonea. Ahí me fui a trabajar de doméstica con cama hasta que ella falleció (1980 comencé y al 1996 el 26/9). Cuando los años y la vida pasaron tuve que trabajar de doméstica con retiro o con cama (…) y como lo sigo haciendo en el momento (doméstica con cama). Soy enfermera pero me enfermé y de algo tengo que vivir” (fs. 30/31 A.A.). El expediente fue girado al departamento de Salto, donde el 28/4/2014 el funcionario BURTON recibió la declaración de la Sra. GONZÁLEZ MÜLLER (fs. 34/37 A.A.) y de la Sra. AUSTRIA LÓPEZ (fs. 39/42 A.A.). Ese mismo día el funcionario actuante realizó el siguiente informe: “A fs. 24 (fs. 25 en la foliatura color rojo del Tribunal) se encuentra el proyecto de resolución, se realizó consulta en el Ring y el mismo está pendiente de notificación. A fs. 28 (fs. 29 ibídem) luce notificación en forma manual por lo que se entiende que la nota de fs. 29 (fs. 30 ibídem) pues debió ser un recurso. Si bien se recabó la prueba ofrecida de fs. 32 a 41, la misma no revierte lo actuado” (fs. 43 A.A.). El expediente quedó paralizado hasta que el 11/9/2014, fe cha en que la actora presentó una petición para que se recibiera nueva prueba testimonial, esto es, se le tomara declaración a la Sra. Esmeralda Isabella APIA TRIBARNE y Teresita Esther SUÁREZ PINTOS (fs.49/49 vto. A.A.). La Sección Atención Personalizad a Prestaciones de Pasividad informó “ Con el aval de la Gerencia se pasa a Notificaciones a fin de notificar sobre el proyecto resolución atento a que el petitorio no agrega elementos que hagan variar los informes existentes ” (fs. 59 A.A.). La Sección Notificaciones solicitó que se actualizara la historia laboral y que “(…) se sirvan informarnos claramente el trámite a seguir” (fs. 59 vto.). Vuelto el expediente a la Sección Atención Personalizada Prestaciones de Pasividad, el 20/2/2015 se informó: “ Pase a Notificaciones a fin de notificar a la titular sobre el reconocimiento de servicios efectuado atento a que ya se le dio vista del mismo por el cual la titular presentó evacuación de vista, se tomaron nuevo testigos no surgiendo cambios en el trámite” (fs. 60 A.A.). Finalmente, con fecha 12/2/2015 se dictó el acto enjuiciado (fs. 61/61 vto.) y la actora lo recurrió en tiempo y forma (fs. 69/69 vto y fundamentos a fs. 66/72 A.A.). EL 19/5/015 la Gerencia del Sector Asesoría Letrada Pasivos solicitó que previo a proveer sobre los recursos, se diligenciara la prueba ofrecida por la promotora (fs. 75 A.A.). El 12/8/2015 la funcionara FERREIRA del BPS recibió la declaración de las testigos APIA (fs. 81/83 A.A.) y SUÁREZ PINTOS (fs. 83 vto./85 vto. A.A.) . Luego de recibidos los testimonios, la funcionaria actuante concluyó que no se lograron comprobar los servicios denunciados (fs. 86 A.A.) El expediente fue girado nuevamente a la Asesoría Letrada, donde el Dr. Leonardo GARISTO valoró toda la prueba dil igenciada en autos y aconsejó la confirmación del acto impugnado (fs. 87 vto/91 A.A.). En base a dicho informe se desestimaron los recursos de revocación y el jerárquico interpuestos (fs. 94/94 vto. y 101/101 vto. A.A.). V) Análisis sustancial En su memorando de agravios la actora afirmó que el demandado no la citó para presenciar el diligenciamiento de la prueba testimonial, lo que retaceó su defensa, que el acto no fue acompañado de una argumentación formal y, por ello, el mismo no se encuentra motivado. El Tribunal entiende que le asiste razón en su planteo, por los fundamentos que pasan a analizarse. Del capítulo de antecedentes surge que cuando la actora se presentó ante el demandado en Montevideo para que se le reconocieran los servicios prestados como empleada doméstica para la Sra. DI PAULA ofreció la declaración de tres testigos. Para recibir dicho testimonio el expediente fue girado al departamento de Salto, ya que allí se domiciliaban los testigos. Surge, además, que la actora no fue noticiada de la fecha y la hora en que se tomaría la misma. Así, de los antecedentes emerge que los únicos que participaron del diligenciamiento fueron el funcionario del BPS, Robert BURTON, y los testigos Cándida Graciela SILVA VICENTE (fs. 14/16 A.A.) y Elbio Noel SOTO MORENCIO (fs. 17/19 A.A.). Ante un nuevo ofrecimiento de prueba testimonial por parte de la promotora, el accionar del BPS fue el mismo, el expediente fue girado a Salto, donde el 28/4/2014 el mismo funcionario recibió la declaración d e la Sra. GONZÁLEZ MÜLLER (fs. 34/37) y de la Sra. AUSTRIA LÓPEZ (fs. 39/42 A.A.). Sobre esta instancia probatoria, la actora tampoco fue notificada. Debe convenirse que la presencia del administrado, acompañado de su representante legal, en las instanc ias probatorias que se lleven adelante en el procedimiento administrativo, hacen a su derecho de defensa, inmerso en el principio de debido proceso, que en nuestro país tiene raigambre constitucional (ex artículos 12, 72 y 332 de la Constitucional Nacional). Específicamente, y en el marco de un procedimiento administrativo ante el BPS, el artículo 66 del Reglamento del Procedimiento Administrativo, establece: “El Banco de Previsión Social podrá disponer de oficio las diligencias probatorias que estime necesarias para el esclarecimiento de los hechos acerca de los cuales debe dictar resolución. Si mediare pedido de parte, deberá disponer la apertura de un período de prueba por un plazo prudencial no superior a los treinta días, a fin de que puedan practicarse cuantas sean legalmente admisibles y juzgue conducentes o concernientes al asunto en trámite. Las partes tienen derecho a controlar la producción de la prueba solicitada; a tal efecto, la Administración les comunicará con antelación suficiente el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba y les hará saber que podrán concurrir asistidos por técnicos .” (El resaltado en negrita, no está en el original). En la emergencia, la Administración violentó las mencionadas reglas de Derecho, desde que no citó a la actora o a su representante legal para presenciar la declaración de los testigos ofrecidos, impidiéndosele ejercer su derecho de defensa, principalmente el control de la diligencia probatoria y la oportunidad de repreguntar. Debe tener se presente que en el caso la prueba testimonial era relevante, desde que el período denunciado aconteció con anterioridad a la existencia de la historia labo ral (ex artículo 77 de la Ley No. 16.713), por lo que su correcto diligenciamiento era influyente en el resultado del procedimiento administrativo. Sin perjuicio de que el acogimiento de los agravios formales que acaban de analizarse, resulte suficiente para amparar la pretensión anulatoria, debe anotarse que una decisión congruente impone que se responda a lo peticionado, en función de todos los motivos de impugnación individualizados por el pretensor, lo que constituye una característica básica que se estima debe ostentar toda sentencia definitiva. Con tales entendimientos, en casos como el prese nte, el órgano jurisdiccional debería pronunciarse sobre todas las causales de nulidad que fueron invocadas por la parte actora, con prescindencia o abstracción de que el acogimiento de alguna de ellas impida o habilite la recomposición administrativa. Respecto de esta cuestión, atinente al pronunciamiento de la Sede sobre agravios formales y sustanciales, PÉREZ NOVARO y PATRITTI afirman: “(…) el objeto del proceso lo constituye la insatisfacción jurídica, en terminología empleada por BARRIOS DE ÁNGELIS, creada por el acto administrativo impugnado, con lo que los vicios denunciados por el promotor refieren a los apartamientos de las reglas de Derecho sobre los que al Tribunal corresponde pronunciarse. En nuestro caso, el Tribunal de lo Contencioso Adminis trativo debe pronunciarse sobre todas las cuestiones sometidas a su decisión, independientemente de la categorización que realice entre vicios formales y sustanciales. No existe impedimento jurídico alguno para que el Tribunal se pronuncie sobre vicios adjetivos y sustantivos. (…) Obrar de otro modo por parte del órgano jurisdiccional no brinda una respuesta adecuada y tutelar de la situación jurídica del promotor de los procedimientos, quien tiene derecho al tratamiento integral de su pretensión anulatoria en torno a los apartamientos denunciados. Es más, esa abstención y habilitada discrecionalidad hacia el Administrador para reformular la desacertada sustanciación del procedimiento administrativo, desatiende los límites del planteo tal como lo ha formu lado el administrado. Y, como sostiene AMOZA ANTÚNEZ muchas veces el contenido del fallo no contempla la totalidad de los agravios aducidos por la parte actora, lo cual determina una violación al principio de la tutela jurisdiccional efectiva y una clar a indefensión frente al planteo de las pretensiones jurisdiccionales ” (Cfme. PÉREZ NOVARO, César y PATRITTI, Marcelo: “La anulación jurisdiccional, la autocomposición del litigio y los límites de la recomposición administrativa en materia tributaria”, Revi sta Tributaria, T. XLI, Nº 241, Edición Especial 40° Aniversario 1974-2014, Julio-Agosto 2014, págs. 619 a 621). El Tribunal comparte las consideraciones antes mencionadas, con la puntualización necesaria de que, en ciertas ocasiones, como en el present e caso, el acogimiento de un agravio de índole formal determina la imposibilidad de pronunciarse sobre los restantes agravios de fondo, por no contar con suficientes elementos de juicio para emitir tal pronunciamiento, justamente en virtud del vicio formal detectado. En definitiva, por los fundamentos expuestos, los arts. 309 y 310 de la Constitución de la República y, apartándose de lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal, FALLA : Ampárase la demanda entablada y, en su mérito, anúlase la resolución impugnada. Sin sanción procesal específica. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Castro, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Tobía (r.), Dr. Echeve ste, Dr. Vázquez Cruz. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).