Sentencia Definitiva N° 176/2026

Sentencia Nro. 176/2026 - IUE: 427-127/2025 Montevideo, 01 de junio de 2026 Tribunal de Apelaciones en lo Civil de Cuarto Turno Ministro redactor: Dr. Álvaro França Ministros firmantes: Dra. Mónica Besio Dr. Guzmán López AUTOS “INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE ROCHA C/ GONZALEZ COTELO MARIO – SUSPENSIÓN Y DEMOLICIÓN DE CONSTRUCCIONES (Art. 69 Ley 18.308)” IUE 427- 127/2025 VISTOS Y RESULTANDO: I) Se apela en autos la sentencia No. 3/2026 de fecha 22 de abril de 2026 dictada por el Juzgado Letrado de Primera de Chuy de 1o Turno a cargo del Dra. Alma Susana Mattos por la cual se acogió de falta de legitimación activa y en su mérito se revocó el decreto liminar No 103/2025 (fs. 305 vto.). II) La parte actora, en breve síntesis, se agravió por lo siguiente. Primero, por entender que no correspondía hacer alusión a un plano de fraccionamiento, ni de ninguna otra especie, sino identificar las edificaciones a las que refería su pretensión y señalar su ubicación cosa que hizo con remisión a su demanda y expediente electrónico agregado 2016-3406 de la Intendencia Departamental de Rocha como se alegó como primer fundamento. No hay norma alguna que exija que en la demanda se haga referencia a plano de fraccionamiento o tipo alguno. El orden y las formalidades de los juicios es de orden legal y en el caso no existe norma que requiera el plano como en otros casos (por ejemplo usucapión). No se puede exigir el aporte de plano o documentación porque es violatorio del principio de libertad de la prueba. Tampoco corresponde invocar la doctrina o teoría de la sustanciación como se hizo y en tal sentido citó doctrina al efecto. Para determinar la ubicación de la edificación había que estar a inspección hecha con asistencia notarial, al croquis del expediente administrativo y al informe del ingeniero Carlos Olivar. Si alguién tenía que aportar la ubicación de la mencionada edificación era el demandado puesto que suyo era el interés en demostrar que la construcción no se encontraba emplazada en un espacio público como se sostuvo a lo largo del procedimiento administrativo y en este proceso. Se ha despreciado los antecedentes administrativos, informes del técnico de la UDELAR, de Catastro no se sabe porqué. Que el informe haya sido solicitado por el denunciante Ingeniero Agrimensor Luzardo no cambia su valor probatorio. Si se trata de un espacio público o bien de uso público es un hecho admitido por la demandada. Se discrepa con el segundo fundamento que tiene relación a que en el año 1993 como consecuencia de un incendio en la vivienda de autos con pérdidas totales se autorizó la reconstrucción de la misma en las mismas condiciones (fs. 146 expediente electrónico). Esto fue alegado por el demandado y rebatido por la Administración en informes oportunamente realizados en el expediente administrativo. Tal “autorización“ fue realizada por un funcionario carente de competencia al efecto y en sólo tres líneas. No resulta acorde a derecho legitimar “permisos de construcción” en contravención con la legalidad, es abrir las puertas al abuso, ilegalidad, estimular la colusión y corrupción de funcionarios inescrupulosos y hasta la comisión de delitos (cohecho calificado). Cabe rechazar la Teoría de los Actos Propios en el caso. Como tercer fundamento, se hizo mención a la naturaleza monitoria del proceso y sus plazos lo que debe ser rechazado de plano por el Tribunal de Apelaciones. El Estándar probatorio no puede variar de acuerdo al proceso, siempre se debe estar a lo establecido en la ley (artículo 18 de la Constitución). Como cuarto fundamento que se alegó en la recurrida fue que no se probó por parte de la actora con su “onus probandi” en cuanto a acreditar que el bien estaba en espacio público lo cual se encuentra vinculado con su legitimación lo cual resulta erróneo, como bien se reconoce en el Considerando III de la recurrida. El quinto fundamento para negar y que agravia fue que parte del inmueble se halla en suelo privado (padrón 41.587) por lo que el proceso no puede ajustarse a la estructura del artículo 69.3 de la ley 18.308. Resulta erróneo lo afirmado y producto de una confusión entre la ubicación de la construcción y la ubicación de la superficie mayor en la que está emplazada. La edificación no está emplazada parcialmente en espacio público y en parte privado. Está todo en espacio público y el hecho de que la superficie que ocupa la edificación se halle a su vez dentro de una superficie mayor deslindada en el plano la que en parte – pero no en la parte que está la edificación – invade predio privado no significa que dicha construcción este emplazada total o parcialmente en predio particular. Evidentemente, la acción de demolición se dirige a la edificación y no a la superficie mayor porque lo único que se quiere y puede demoler son las edificaciones. En cuanto al sexto fundamento que tiene relación con el anterior referido a que si lo que es de dominio público debió expresarse en la demandada, ello no es así, porque parte de la confusión de la construcción y el área en la que fue erigida. En suma, la pretensión fue correcta, claramente delimitada y por tanto corresponde revocar la recurrida con el consiguiente mantenimiento del decreto liminar 103/2025 (fs.323 vto.). III) La recurrencia fue sustanciada en forma correcta con el representante del demandado Dr. Pedro Algorta y se franqueó la apelación con efecto no suspensivo (fs. 335). IV) Los autos fueron recibidos en el Tribunal con fecha 26 de mayo de 2026 . V)Realizado el estudio en la forma de estilo se celebró el acuerdo correspondiente procediéndose al dictado de la presente designándose redactor. CONSIDERANDO: I) Que se confirmará la recurrida por lo que se dirá. II) El caso tiene relación con la demanda promovida por la Intendencia Departamental de Rocha con fundamento en las disposiciones establecidas por los artículos 68, 69.3, 69.7 y concordantes de la ley 18.308 en la redacción dada por la ley 19.996. Se solicitó en la demanda la suspensión inmediata de toda obra y la demolición de las construcciones no autorizadas y ampliamente identificadas en el expediente electrónico No 2016-3406 de la IDR la cual individualiza como la vivienda No 2 en el informe del Ingeniero Agrimensor Carlos Olivar. Por resolución No 999 de fecha 23 de abril de 2023 (pagina 522 expediente 2016 3406) se dispuso la demolición de las dos construcciones que fueran denunciadas por el propietario del padrón 41.587 de la manzana 504 (Ingeniero Agrimensor Álvaro Rafael Luzardo González fs. 2 expediente electrónico). El fundamento de la mencionada tiene relación con el hecho de tratarse de construcciones ilegales o ilegítimas con remisión al artículo 69 de la ley 18.308 (Considerando II) y por entender que lo edificado fue en forma irregular (Considerando III). III) El marco normativo invocado como sustento de la pretensión refiere a diferentes supuestos, es así que el artículo 69 de la ley 18.308 que refiere a la Facultad de policía territorial específica establece lo siguiente. El 69.1. (Potestad de las Intendencias Departamentales). Las Intendencias Departamentales, en el marco de sus poderes de policía territorial y de la edificación, deberán impedir la ocupación, construcción, loteo, fraccionamiento y toda operación destinada a consagrar soluciones habitacionales, que implique la violación de la legislación vigente en la materia o de los instrumentos de ordenamiento territorial, en los bienes inmuebles del dominio privado donde no pueda autorizarse la urbanización, fraccionamiento y edificación con destino habitacional, y en los bienes inmuebles del dominio público o fiscal. El 69.2. (Acciones en bienes inmuebles de propiedad privada) autoriza a Las Intendencias Departamentales promoverán las acciones judiciales pertinentes ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia con competencia en materia civil una vez comprobada, en relación a los bienes inmuebles de propiedad privada, la existencia de los siguientes extremos: A) La subdivisión o construcción en lotes en zona donde no pueda autorizarse. B) La subdivisión o la construcción no autorizada, o ante la constatación de la existencia en zona no habilitada para tal fin o sin previa autorización, de fraccionamiento, loteo y construcciones. Y el 69.3. (Acciones en bienes inmuebles del dominio público y fiscal) faculta en caso de infracciones a la normativa de ordenamiento territorial que recaigan sobre bienes inmuebles del dominio público y fiscal, las Intendencias Departamentales o en su caso la entidad estatal que corresponda podrán requerir el auxilio de la fuerza pública para su ejecución. La norma establece que ante la resistencia del infractor al cumplimiento de las normas referidas en el inciso anterior o de las actuaciones realizadas por la autoridad administrativa competente en cumplimiento de dicha normativa, las Intendencias Departamentales deberán promover las acciones judiciales pertinentes ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia con competencia en materia civil, solicitando, según corresponda, la demolición inmediata de las construcciones no autorizadas, la remoción de las alteraciones, la recomposición o la mitigación ante acciones contrarias al ordenamiento territorial y la desocupación del bien inmueble. En el marco de este proceso sumario, el legislador estableció que los demandados sólo podrán oponer como única excepción admisible la falta de legitimación. A su vez la norma mencionada establece que la autoridad puede (69.6)solicitar diligencias preparatorias inspecciones, pericias, pedidos de datos e intimaciones, que sean necesarias para cumplir con la normativa relativa al ordenamiento territorial, sin perjuicio de la aplicación del Capítulo IV del Título I del Libro II del Código General del Proceso en lo no previsto. También adoptar (69.7) medidas cautelares o provisional, la prohibición de innovar, la prohibición de formación de asentamientos, loteos, fraccionamientos no autorizados, la suspensión de obras no autorizadas u otras modificaciones de ordenamiento territorial no autorizadas, así como cualquier otra idónea para asegurar el cumplimiento de la resolución que se dictare en materia de ordenamiento territorial. En todo lo no previsto en este numeral respecto de las medidas cautelares o provisionales, será de aplicación lo establecido en el Título II del Libro II del Código General del Proceso. En autos la actora en forma previa promovió diligencia preparatoria para requerir la agregación del expediente administrativo 215/2021 de la Dirección Nacional de Catastro relacionado con la Petición administrativa calificada de revocación de inscripción provisoria de planos de prescripción adquisitiva (2-12758/2024 acordonado en autos)y una vez cumplida inició la presente acción. Ahora bien,tal como se adelantara, los agravios de la recurrente no son de recibo dado que a juicio del Tribunal no se ha acreditado como debió hacerse el presupuesto principal para que prospere este tipo de accionamiento que además es la única defensa que se le permite al demandado para oponerse a la eventual demolición. El Tribunal considera que corresponde controlar en forma previa a la iniciación del monitorio la legitimación activa y en el caso, la constante remisión a un expediente electrónico iniciado a instancias de un tercero (por legítimos motivos particulares pero no necesariamente vinculados a una política o policía urbanístico/ambiental) no permite acreditar el presupuesto requerido. Cabe compartir reciente jurisprudencia (TAC 2 sentencia 10/2024 en BJN) en la cual, acertadamente se observó que para cumplir con la legitimación activa la parte promotora debía acreditar los extremos previstos en el artículo 69 de la ley 18.308 . En esa oportunidad, se dijo ...Como bien se señala en la hostigada, no es objeto de discusión que la IDR tiene legitimación para promover los procesos previstos en el Art 69 de la ley 18.308-Ley de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible-, el que es sumarísimo, ejerciendo sus potestades de policía territorial; en caso de acreditar la verificación de los presupuestos en ellos exigidos.-En la especie la IDR no acredito dichos presupuestos, como ser: que el padrón No.45.666 de Aguas Dulces, se haya originado por el deslinde del padrón en mayor área No. 1645 mediante ley 16.335 y, que fuera transferido del Estado Central a la IDR, así como acreditar si el mismo está ubicado en zona rural o urbana, si es de naturaleza pública o privada, si existen o no permisos para su urbanización, etc, no habiéndose presentado certificados registrales o cédula catastral informada, reduciéndose la prueba aportada por la actora al expediente administrativo que a todas luces es insuficiente. Ello además de no cumplir con lo preceptuado en el art. 117.4 del CGP y con la carga de la prueba establecida en el art. 139 del mismo cuerpo normativo, no permite un adecuado ejercicio del derecho de defensa. Respecto al agravio por el amparo parcial de las excepciones opuestas, es improcedente lo esgrimido por el apelante atribuyendo a la contraria la carga de controvertir las falencias de su demanda, incumpliendo con su carga procesal de articular debidamente su pretensión, al argumentar que la demandada debió acreditar que la construcción se erigió en predio privado a los efectos del excepcionamiento, ya que era un imperativo de su propio interés acreditar los requisitos que exige la ley 18.308, a los efectos de ejercer su derecho de defensa. Por lo expuesto, la IDR debió acreditar su legitimación activa y procedencia de este proceso a través de la prueba de la configuración de alguna de las hipótesis previstas por el legislador y que hacen aplicable el art 69 de la LOT.- No sólo no lo hizo, sino que además procuró trasladar esa carga a la contraria.- Se trataron de presupuestos procesales relevantes incluso de oficio, que el propio Juez a Quo con un adecuado contralor limitar de la demanda debió relevar conforme impone el Art 119 del CGP.” Cabe compartir, como se dijera, lo observado por el Tribunal en esa oportunidad ya que es trasladable al caso de autos con las naturales diferencias de lugar, padrón y circunstancias. En autos, de las más de 600 fojas de actuaciones agregadas no surge nada como lo requerido, no existe información registral, titulación con su correspondiente proceso dominial, etc. Por el contrario, resulta de los antecedentes la existencia de puntos bien opinables, con posiciones jurídicas contrapuestas debidamente fundadas, incidencia de la franja costera en el caso con la consiguiente discusión si estos bienes pasan de pleno derecho al dominio público y en que forma. Todos temas, que exceden el marco del presente proceso con limitación de defensas. Tampoco parece surgir que lo actuado responda o se inscriba en una política mayor de la actora en materia de ordenamiento territorial lo que se compadecería con el hecho de acudir a estos instrumentos procesales que fueron concebidos con tal fin. En el marco de este proceso sumario, surge probado que las edificaciones que se pretenden demoler datan de aproximadamente 30 años de estar a lo informado por el Ingeniero Carlos Olivar (fs. 48 expediente administrativo) y que la casa del demandado ocuparía un espacio público desde larga data sin que sea apreciable que ello fuera así (fs. 69/75 mismo expediente). Tal circunstancia de hecho ha ocurrido en forma pública y sin violencia lo que fue tolerado por la Administración durante años hasta el inicio del expediente administrativo a instancias del vecino mencionado que se ve afectado en su interés particular. Cabe recordar que la administración tiene la obligación de fundar y motivar adecudamente sus resoluciones de forma tal que permita un adecuado derecho de defensa de los administrados. No debemos perder de vista que como todas las garantías constitucionales, la defensa en vía administrativa o judicial se erige como una limitación al poder del Estado, en tanto su objeto es proteger al individuo respecto del uso arbitrario de los poderes públicos. No resulta indiferente, relevar, a juicio del Tribunal que en el año 1993 un funcionario dependiente de la propia Administración promotora autorizó la reconstrucción total de la vivienda (luego que se incendiara) en el mismo lugar que está actualmente ubicada lo cual constituye un hecho no controvertido. No resulta de recibo la argumentación de la recurrente en cuanto a que el funcionario que lo autorizó lo hizo sin tener la competencia o que con ello se propicia la corrupción. Es claro, para el Tribunal que la conducta de la Administración debe ajustarse a la buena fe y ser coherente con sus conductas previas y por tanto resulta de aplicación la Teoría de los Actos propios. Además, surge probado que el demandado ha promovido la prescripción adquisitiva del bien (448-15/2021) que se encuentra en trámite lo cual necesariamente tendrá eventual incidencia en la legitimación sustancial, lo dicho más allá de las resultancias mencionadas de revocación provisoria de la inscripción del plano. IV) Es claro que el marco legal establece un monitorio, sumario, con limitación de excepciones, pero también que en cuanto a lo no regulado resulta de aplicación las disposiciones del CGP. En ese marco, resulta necesario al momento de la resolución analizar la correlación entre las resultancias administrativas y lo pretendido (demolición de edificaciones), no se manifiesta en forma clara y precisa, como se señala en el primer grado, cuales serían las edificaciones exactas lo que no puede ser de recibo. No es que la ley exija un plano determinado, pero sin duda, ante las múltiples opiniones vertidas en el ámbito administrativo por quienes interpretaron planos y croquis era necesario, en forma previa delimitar cual era el área a demoler. Como se pusiera de manifiesto en el expediente administrativo, no existió, un delimitación in situ clara con garantías para establecer bien, con información registral mediante quién o quienes son los propietarios del terreno cuya edificación o construcción se pretende demoler. Además, cabe relevar que, por lo dicho en forma previa, las construcciones datan de muchos años, no se trata de suspender obras irregulares como se pide, y no resulta menor señalar que la autorización dada en el año 1993 por la comuna lleva por lo menos a considerar que junto con el paso del tiempo las construcciones no pueden ser catalogadas como irregulares por lo menos en el marco de la ley 18.308 . En suma, por lo expuesto, es que teniendo en cuenta el tiempo transcurrido y demás circunstancias se entiende del caso necesario confirmar la recurrida por los fundamentos expuestos sin que ello implique desconocer los derechos que considera le asiste a la comuna lo reclame por la vía ordinaria o subsanando las omisiones relevadas. V) Costas y costos de la presente instancia por su orden (arts. 56 y 261 [red. L. 16.699] CGP y 688 C. Civil). Por los expresados fundamentos y normas citadas, el Tribunal, FALLA: Confírmase la recurrida sin especiales condenas en la instancia. Notifíquese personalmente y oportunamente, devuélvase con copia en la forma de estilo para la Sra. Magistrado A Quo (honorarios fictos 5 bpc). Dra. Mónica Besio. Ministra. Dr. Guzmán López. Ministro. Dr. Álvaro França. Ministro. Esc. Adriana León. Secretaria.