Sentencia Definitiva N° 924/2017

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de noviembre de 2017. No. 924 VISTOS : Para sentencia definitiva, en estos autos caratulados: “HAAG FILHO, ALEXANDRE Y OTRA con PODER EJECUTIVO . Acción de Nulidad” (Ficha No. 725/2015). RESULTANDO : I) Que, con fech a 27/11/2015 comparecieron Alexandre HAAG FILHO y Raquel de OLIVEIRA (fs. 7/13), a demandar la nulidad de la Resolución de fecha 14/4/2015, dictada por el Poder Ejecutivo, por la cual se dispuso: “1°) Imponer al Sr. Alexandre Haag Filho y a la Sra. Raquel De Oliveira una multa de U$S 33.600 (…)” (A.A. fs. 111/112 en birome roja). En lo inicial realizaron una reseña de los antecedentes del caso. Manifestaron que son jubilados, sin antecedentes penales y su patrimonio se compone de los ahorros que han logr ado reunir durante los años de trabajo. Indicaron que, el 29/8/2014, ingresaron al país desde Argentina en tránsito hacia Brasil y que llevaban USD 132.400, producto de la venta del apartamento donde residían en Argentina, el que sería utilizado para comprar una vivienda en Curitiba. Explicaron que, debido a la normativa existente en Argentina, el dinero no pudo ser enviado electrónicamente a Brasil, por lo que debieron transportarlo en efectivo. Relataron que, previo a viajar, realizaron todos los tr ámites de declaración de transporte de valores ante las autoridades brasileñas, ya que entendían que únicamente era necesario realizarlo en el país del destino. Sostuvieron que en la Aduana uruguaya no se les entregó ningún formulario para declarar bien es o dinero, lo que usualmente sucede en el paso fronterizo, y que ello, sumado al temor de 2 personas mayores viajando solas con ahorros de la vida, les hizo responder negativamente a la pregunta genérica del funcionario de aduana de si “tienen algo para declarar”. Afirmaron que el dinero estaba en un sobre a la vista y que cuando el funcionario aduanero se acercó al auto y preguntó sobre el sobre, como no tenían nada para ocultar, inmediatamente respondieron que contenía dinero y exhibieron la documentación sobre el origen y el destino del mismo. En concreto, se agraviaron del acto enjuiciado porque el mismo carece de motivación suficiente. Indicaron que la Resolución basa el monto de la multa aplicada en el informe del Banco Central del Uruguay (BCU) , el que carece de toda justificación y motivación. En efecto, l a Resolución estableció un porcentaje de multa, pero sin justificar ni explicar cómo se determinó ese porcentaje o por qué no se determinó otro. La motivación de la Resolución se realizó en base a fórmulas genéricas, como ser el informe del BCU (en la que apenas se hace una vaga referencia a “casos similares”), los parámetros internacionales, y la eficacia, proporcionalidad y disuasión de la sanción. No obstante, no se aportó información alg una sobre los supuestos casos similares, los parámetros internacionales, ni qué es lo que hace que el porcentaje establecido sea una sanción eficaz, proporcionada y disuasiva. Añadieron que la Resolución tampoco cumplió con el inc. 3° del art. 19 de la Ley 17.835, ya que omitió considerar las circunstancias del caso para determinar la multa. En suma, alegaron que la falta de motivación suficiente constituyó una clara violación a los deberes de la Administración de motivar sus decisiones y los colocó en una situación de indefensión, ya que prácticamente les fue imposible defenderse, porque desconocían los motivos y razones por los cuales se arribó a dicho porcentaje de la multa. II) Conferido el traslado de la demanda, compareció la Dra. Alicia GUIDINI, en representación de la Administración (fs. 24/29), a contestarla y solicitó su rechazo, en base a los siguientes fundamentos. En primer lugar, reseñó los antecedentes del caso y las disposiciones normativas aplicables. Indicó que los actores comet ieron la in fracción prevista en la Leyes No. 17.935 y 18.494, al ingresar dinero en territorio nacional, independientemente de que su destino fuera otro país y que haya sido declarado en el mismo. Señaló que no se está ante una situación que requiera haber actuado con dolo, sino que la configuración de la sanción es absolutamente objetiva. En cuanto a la multa, afirmó que la Ley le dio a la Administración un amplio margen para su determinación. En tales términos, aquélla procedió a fijar los criterios aplicables para su determinación y resolvió que el monto mínimo sería el 30% aplicable del monto que superare los USD 10.000 y así se procedió a aplicarlo a TODOS (sic) los casos en que los infractores no registraran antecedentes. Añadió que el parámetro referido fue tomado de la legislación comparada y cumple con los requerimientos contenidos en la Recomendación 32 del GAFI, según el cual debe aplicarse una sanción eficaz, proporcionada y disuasiva. Finalizó, señalando que la sanción que se les aplicó a los actores, es la menor dentro del parámetro manejado por la Administración y se tuvo en consideración lo solicitado por los mismos en vía administrativa, esto es, que al aplicar la sanción se tomara en consideración el mínimo de USD 10.000 multiplicado por dos. Por lo anterior, rechazó que el acto carezca de motivación suficiente y citó Sentencias de este Tribunal en su auxilio. En definitiva, solicitó la confirmación del acto atacado. III) Abierto el juicio a prueba por Decreto N° 2834 de fecha 20/4/2016 (fs. 31), se diligenció la ofrecida por la parte demandada y la misma obra certificada a fs. 61. IV) Alegaron las partes por su orden, la actora lo hizo a fs. 65/66 vto., y la parte demandada a fs. 69/72 vto. V) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contenc ioso Administrativo (Dictamen No. 832/2016 glosado a fs. 75/75 vto.), aconsejó la confirmación del acto administrativo impugnado. VI) Por decreto No. 168 de fecha 1/2/2017, se citó a las partes para sentencia (fs. 77) la que, p revio pasaje a estudio de los Sres. Ministros, se acordó dictar en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Que, en la especie, se han cumplido los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes, para el útil inicio de la presente acción (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869). II) En autos se promovió la anulación la Resolución de fecha 14/4/2015, dictada por el Poder Ejecutivo, por la cual se d ispuso: “1°) Imponer al Sr. Alexandre Haag Filho y a la Sra. Raquel De Oliveira una multa de U$S 33.600 (…)” (fs. 111/112 A.A.). III) El Tribunal, apartándose de lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, hará lug ar a la pretensión anulatoria, de acuerdo a los siguientes fundamentos. IV) Antecedentes relevantes para el correcto entendimiento de la cuestión planteada Surge de los antecedentes agregados a la causa que el 29/8/2014 cuando los actores se disponía n a ingresar al país, desde la República Argentina por el Puente Gral. San Martín, fueron inspeccionados por funcionarios de la Dirección Nacional de Aduanas (DNA). En el acta labrada surge que “(…) en la consola del techo donde va la luz interior, se encontró un sobre de papel manila donde se transportaba ciento veinte mil dólares americanos. Al continuar con la revisación en forma más minuciosa se encuentra dentro de una prenda de vestir doce mil cuatrocientos dólares americanos dentro de una media. (o missis). PREG. Porque transportaba en forma oculta dinero. RESP. No estaba oculto estaba en la consola, el sobre se veía. (…) PREG. Diga porque viendo en la cartelería que se encuentra en el ACI y al ser consultado por el funcionario si traía mercadería o valores para declarar, no lo hizo. RESP. Por ignorar. PREG. Que destino pensaba darle al dinero. RESP. Para comprar un terreno en Curitiba -Brasil. PREG. conoce las disposiciones vigentes para el transporte de valores. RESP. De Brasil sí las conozco de aquí no. PREG. en cuantas oportunidades ha viajado en el último año a través de la frontera terrestre uruguaya. RESP. Más o menos dos veces. PREG. si en alguna oportunidad ha ingresado dinero a territorio uruguayo y en caso positivo si lo ha declarado. RESP. N o es la primera vez. PREG. Si desea declarar o agregar algo más. RESP. Si. En el extracto de la declaración N°10156001406659 de la Receita Federal Brasil declaré que transportaba valores, mostrando en este acto copia de dicha declaración, la cual se agrega a estos obrados. (…)” (SIC fs. 90/91 A.A). Posteriormente se dejó asentado que se puso en conocimiento a la Jueza Letrado en lo Penal, Dra. Livia PIGNATARO, quien -a su vez - dispuso que se pusiera en conocimiento al Juzgado de Crimen Organizado. La titular de dicha Sede, Dra. Adriana DE LOS SANTOS dispuso que el Sr. HAAG quedara detenido y que fuera conducido a su Sede al día siguiente, que se incautara el dinero y que el mismo fuera depositado en el Banco República (fs. 91 A.A.). El 1/9/2014 el Geren te de Control y Gestión de Riesgo de la DNA, puso en conocimiento de los hechos al Ministerio de Economía y Finanzas (fs. 89 A.A.). Con fecha 2/9/2014 los antecedentes fueron girados a la Unidad de Información y Análisis Financiero del BCU, la que media nte el informe fechado el 29/12/2014 se pronunció sobre los hechos. En el mismo se consignó que se habían realizado “ diversas averiguaciones y búsquedas de antecedentes relacionados con el presente asunto, habiéndose consultado, además de las bases de dato s propias, a los organismos nacionales y extranjeros que se consideraron pertinentes para el caso (…). Como resultado del trabajo realizado por nuestra Unidad no se ha obtenido información ni han surgido antecedentes que permitan presumir la vinculación del Sr. ALEXANDE HAAG FILHO y la Sra. RAQUEL DE OLIVEIRA HAAG con un caso de lavado de activos o financiamiento al terrorismo. (…) el Sr. Filho presentó una petición (…) para que se recomiende a ese Ministerio aplicar una multa del 1% del monto no decl arado y la inmediata liberación del dinero incautado, adjuntándose diversa documentación que intenta demostrar el origen ilícito del dinero incautado. Finalmente, y con relación al régimen sancionatorio previsto por el artículo 19 de la ley 17.835 en la redacción dada por el artículo 1° de la Ley N° 18.494 de 5 de junio de 2009, se entiende conveniente comunicar a ese organismo que, con relación al presente asunto y tal como hemos propuesto en casos similares en los cuales no ha surgido la vinculación de las personas con un caso de lavado de activos o financiamiento del terrorismo ni situaciones agravantes, se considera adecuado que la multa se determine sobre la base de un porcentaje mínimo del 30% del importe no declarado” (fs. 92 A.A. en birome roja) El 15/1/2015 el Adscripto a la Dirección General de Secretaría del MEF, Dr. Ricardo PÉREZ BLANCO, compartió la multa, dejó constancia que la misma se calcularía sobre el excedente del equivalente a USD 10.000 y confirió vista a los promotores (fs. 93, 95 y 102 A.A.). Los actores evacuaron la vista y esgrimieron como descargos que la multa debería calcularse sobre la suma que superase los USD 20.000, ya que eran dos personas (fs. 96/96 vto y 108 A.A). Nuevamente el 12/2/2015 se pronunció el Dr. PÉREZ BLAN CO, quien indicó que en el caso quedó demostrada la infracción cometida por los actores y estimó como adecuados “(…) tanto el criterio de aplicación porcentual así como el porcentaje del 30% sugerido por la UAIF del BCU por cuanto resulta cons istente con l os parámetros emple ados en otras legislaciones y cumple con el requerimiento contenido en la Recomendación 32 del GAFI citada de constituir una infracción eficaz, proporcionada y disuasiva”. En base a lo anterior aconsejó la aplicación de una multa del 30% calculada sobre el excedente de USD 20.000 (fs. 99 vto. A.A.). Finalmente, y en base a los anteriores informes, el 14/4/2015 se dictó el acto enjuiciado, (véase el Considerando IV del acto), por el cual se decidió aplicarle a los actores una multa del 30% sobre el excedente de USD 20.000, esto es, USD 33.600 (fs. 111/112 A.A.). V) Las disposiciones normativas aplicables al caso de autos El artículo 19 de la Ley No. 17.835, en la redacción dada por el artículo 1° de la Ley N° 18.494, en lo que impo rta a la presente litis, dispone: “(…) Toda otra persona que transporte dinero en efectivo, metales preciosos u otros instrumentos monetarios a través de la frontera por un monto superior a U$S 10.000 (diez mil dólares de los Estados Unidos de América) deb erá declararlo a la Dirección Nacional de Aduanas, en la forma que determinará la reglamentación. El incumplimiento de esta obligación determinará, para los sujetos comprendidos en el inciso primero del presente artículo, la aplicación de las sanciones establecidas en el Artículo 1º de la presente ley; para los señalados en el inciso segundo, la imposición de una multa por parte del Poder Ejecutivo, cuyo máximo podrá ascender hasta el monto de la cuantía no declarada, consideradas las circunstancias del caso. Constatado el transporte de fondos o valores en infracción a lo dispuesto en el presente artículo, la autoridad competente procederá a su detención, adoptará inmediatamente las medidas pertinentes a efectos de la instrucción del correspondiente pr ocedimiento administrativo y solicitará, dentro de las cuarenta y ocho horas hábiles siguientes, las medidas cautelares necesarias para asegurar el derecho del Estado al cobro de la multa prevista en el inciso precedente. El Juez fijará el término durante el cual se mantendrán las medidas decretadas, el que no podrá ser mayor a seis meses y que podrá ser prorrogado cuando resultare insuficiente por causas no imputables a la Administración. Sin perjuicio de lo establecido en el inciso anterior, la autoridad competente solicitará inmediatamente la orden judicial de incautación, cuando existan sospechas fundadas de que los fondos o valores no declarados provienen de alguno de los delitos tipificados en la presente ley, aun cuando hayan sido cometidos en el extranjero, bajo la condición de que la conducta constituye también delito en la ley uruguaya. La prueba de un origen diverso producida por el titular de los fondos o valores incautados determinará la devolución de los mismos, sin perjuicio de las medidas caut elares que se dispusieren para asegurar el pago de la multa prevista en este artículo. La resolución judicial que deniegue la devolución será apelable, aun en etapa presumarial". Por su parte, el Decreto No. 355/010 en su artículo 16 establece: “Las personas físicas o jurídicas no sujetas al control del Banco Central del Uruguay que transporten dinero en efectivo, metales preciosos u otros instrumentos monetarios a través de la frontera por un monto superior a U$S 10.000 (diez mil dólares de los Estados Unidos de América), deberán declararlo ante la Dirección Nacional de Aduanas. En el caso de equipaje acompañado, deberá ser declarado en el Formulario de Declaración de Equipaje Acompañado que al respecto establecerá la referida Unidad Ejecutora. (omissis) De conformidad con lo establecido por la norma legal referida precedentemente, constatado el incumplimiento de la obligación, ya sea por omisión de declarar o por falta de fidelidad en la declaración, la Dirección Nacional de Aduanas procederá a la d etención de los fondos o valores, elevará inmediatamente los antecedentes al Ministerio de Economía y Finanzas para la instrucción del correspondiente procedimiento administrativo a efectos de la aplicación de la multa, dará cuenta a la Justicia Penal comp etente, informará a la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF) del Banco Central del Uruguay y solicitará, dentro de las cuarenta y ocho horas hábiles siguientes, las medidas cautelares necesarias para asegurar el derecho del Estado al cobro de la misma. (omissis)” VI) La infracción cometida Para los integrantes del Tribunal luce acreditado que los actores ingresaron al territorio nacional una suma superior a USD 10.000, en el caso USD 132.000, sin declararlo ante los funcionarios aduaneros , incumpliendo de esa forma con la obligación dispuesta en las disposiciones normativas señaladas. El desconocimiento sobre la normativa uruguaya, alegado por los promotores en las diferentes instancias en vía administrativa y jurisdiccional, se estima no resulta de recibo. Ello en primer lugar, porque tal como dispone el artículo 2 de nuestro Código Civil: “ La ignorancia de las leyes no sirve de excusa”. Debe verse además, que el Sr. HAAG, profesional universitario, tenía conocimiento de las restricc iones a la salida de divisas dispuestas por el Gobierno de la República Argentina, sabía que debía declarar el ingreso de dinero en su país de origen, pero nunca se preguntó si debía hacer lo mismo en Uruguay, lo que no parece razonable. Adicionalmente, lucen agregadas al expediente principal fotografías de los carteles existentes en el Puente Gral. San Martín en las cuales se puede apreciar: ¿ Algo que declarar ? Y debajo: “ Valores: dinero u otros montos superiores a U$S 10.000” , entre otros bienes a decl arar. Dicha advertencia se encuentra escrita además en portugués y en inglés (fs. 49/54 del Ppal). Por tanto, la excusa del desconocimiento de que debía declarar no resulta razonable. Asimismo, alegaron que no declararon el dinero porque los funcionarios aduaneros no le entregaron el documento correspondiente para hacerlo, posición que se considera no puede ser compartida. Ello por cuanto, las reglas de la experiencia indican que cuando una persona ingresa a otro país con una suma como la de autos, la pr imera pregunta que se realiza en los puestos de frontera es si debe declararla y, de ser así, de qué forma. De lo anterior, se concluye, que los actores incumplieron con la normativa nacional que obliga a cualquier persona que pretenda ingresar al territorio nacional, portando dinero o valores por una suma superior a USD 10.000, a declararlo ante los funcionarios de la DNA. Por ello, su conducta era pasible de ser sancionada, de acuerdo con lo establecido en el artículo 19 de la L ey No. 17.835, en la red acción dada por el artículo 1° de la Ley No. 18.494. VII) El acto enjuiciado carece de motivación suficiente La parte actora se agravió porque el acto enjuiciado carece de motivación suficiente, en tanto no se justificó adecuadamente la graduación de la sanción y porque la Administración no consideró las “circunstancias del caso”. Tal como se adelantó, a juicio del Cuerpo, le asiste razón a la promotora, por lo que su agravio será amparado. De los antecedentes administrativos agregados surge que l a sanción dispuesta se fundamentó en lo informado por la UAIF del BCU, que se recuerda indicó: (…) con relación al régimen sancionatorio previsto por el artículo 19 de la ley 17.835 en la redacción dada por el artículo 1° de la Ley N° 18.494 de 5 de junio de 2009, se entiende conveniente comunicar a ese organismo que, con relación al presente asunto y tal como hemos propuesto en casos similares en los cuales no ha surgido la vinculación de las personas con un caso de lavado de activos o financiamiento del terrorismo ni situaciones agravantes, se considera adecuado que la multa se determine sobre la base de un porcentaje mínimo del 30% del importe no declarado” (fs. 92 A.A.) y en lo informado por el Adscripto a la Dirección General de Secretaría del MEF, Dr. Ricardo PÉREZ BLANCO quien sugirió aplicar la multa del 30% “(…) por cuanto resulta consistente con los parámetros emple ados en otras legislaciones y cumple con el requerimiento contenido en la Recomendación 32 del GAFI citada de constituir una infracción eficaz, proporcionada y disuasiva” (fs. 99 A.A.) Dicha fundamentación, a criterio del Cuerpo, se revela incompleta para justificar adecuadamente la sanción impuesta. La Administración no acreditó a qué casos similares hacía referencia, cuáles eran los pa rámetros empleados en otras legislaciones y mucho menos justificó por qué en el caso de autos el 30% de la suma no declarada era un porcentaje eficaz, proporcional y disuasivo. Nada de ello surge de los antecedentes, por lo que cabe convenir con la parte a ctora, que la Administración dio una fundamentación genérica, sin tomar en cuenta el caso concreto. Debe tenerse presente, adicionalmente, que no surge acreditado que la Administración haya tenido en cuenta las “ circunstancias del caso ”, tal como lo exige la disposición normativa aplicable. En efecto, el artículo 19 citado otorga la potestad al Poder Ejecutivo para aplicar un multa, en casos como el de autos, “(…) , cuyo máximo podrá ascender hasta el monto de la cuantía no declarada, consideradas las circunstancias del caso.” De lo que viene de verse , surge que la única mención sobre el punto, se hizo en el informe de la UAIF y también en términos genéricos, esto es, “(…) tal como hemos propuesto en casos similares en los cuales no ha surgido la vinculación de las personas con un caso de lavado de activos o financiamiento del terrorismo ni situaciones agravantes”. Nótese que la parte actora adjuntó profusa documentación a los efectos de acreditar el origen lícito del dinero y su destino. No obstante, la Administración omitió abiertamente valorar las probanzas agregadas por los actores y con ello determinar la multa de acuerdo a las “circunstancias del plazo”, tal como lo exige la disposición normativa citada. Los actores, Alexandre HAAG y Raquel DE O LIVEIRA, quienes en ese entonces contaban con 62 y 57 años de edad, respectivamente, acreditaron su nacionalidad brasileña y que estaban casados desde el 10/12/1976 (fs.54 A.A.), El Sr. HAAG acreditó ser Ingeniero Civil y que había prestado servicios como dependiente en Brasil en la compañía COPEL entre 1976 y 1998 (fs. 26) y en COMPAGAS entre 1999 y2010 (fs. 28) y acreditó que no poseía antecedentes penales en su país (fs. 34). Adicionalmente, probaron que en el año 2010 pasaron a residir en la República Argentina (fs. 36 y 48 A.A.), donde el 26/4/2012 compraron un apartamento en la ciudad de Buenos Aires (fs. 50/53 en birome roja A.A.). Surge, además, una “Reserva de Venta” que los promotores le hicieron a la Sra. María SANCHEZ FAY del apartamento ubi cado en la calle Ciudad de La Paz 547 y cuyo precio sería USD 135.000 (fs. 67 A.A.). La escritura de compraventa entre las partes firmada el 26/8/2014 (fs. 70/80 A.A.). Por otra parte, la venta del apartamento ubicado en Argentina fue incluida en la Decl aración de Rentas del Sr. HAAG FILHO, ello surge en la Declaración de Bienes y Derechos en los siguientes términos: “Pagamento de parte de um apartamento situado na rua Ciudad de la Paz – Belgrano- Buenos Aires” (fs. 21 A.A.). Asimismo, firmaron un compr omiso de compra por un terreno en Brasil, en el cual se dejó constancia que el saldo del precio se pagaría “ Em especie, no dia assinatura da escritura. A partir do dia 2 setembro de 2014” (fs.62 A.A.). Agregaron, además, la escritura de la compra, que está fechada el 2/9/2014 y que fue otorgada en la ciudad de Curitiba (fs. 64/65 vto. A.A.). Por otro lado, luce agregado un correo electrónico de fecha 26/7/2014 enviado por el Sr. HAAG a su Ejecutiva de Cuentas del Banco ITAÚ Argentina, en el cual le indicó “(…) Estoy vendiendo mi apartamento en Buenos Aires. El Banco Itaú Argentina hace transferencia de dólares a Banco Itaú de Brasil? Sería de más o menos U$130.000” y el 28/7/2014 la Ejecutiva Vania CAMARGO del Banco mencionado le contestó: “Lamento informarle que por restricciones del gobierno local la salida de divisas por repatriación de capitales está prohibida ” (SIC fs. 85 A.A.). Finalmente, luce una declaración realizada el 28/8/2014 por el Sr. HAAG ante la Receita Federal do Brasil (la Administració n Tributaria de ese país), en el cual se indicaba que ingresaría al país USD 120.000 (fs. 82 A.A.). En suma, los actores acreditaron que 3 días antes de que fueran detenidos por los funcionarios de la DNA, vendieron el apartamento que habían comprado en Buenos Aires y que el 2/9/2014, esto es unos días después del insuceso, firmaron la compra de un inmueble en Curitiba. Si bien lo antes expuesto no los exoneraba de la sanción, son elementos que la Administración debió tener en cuenta al momento de realizar la graduación de la misma. Por ello, este Tribuna l no logra entender la afirmación de que en casos similares se había aplicado una multa del 30%. Si por “casos similares” debe entenderse aquellos donde únicamente se constata que el infractor no tiene vinculación con el lavado de activos, el financiamiento del terrorismo ni situaciones agravantes (las cuáles tampoco fueron explicitadas), se concluye que la Administración no cumple con el designio legal, ello porque con dicho accionar no considera las circunstancias del caso. Por demás, debe verse que la Administración al contestar la demanda señaló que la Ley le otorgó un amplio margen para la determinación de la sanción, por lo que, en base a ello , se procedió a fijar los criterios aplicables para su determinación y resolvió que el monto mínimo aplicable sería del 30% del monto que superare los USD 10.000. Así procedió a aplicar el mismo a TODOS (sic) los casos en que los infractores no registraran antecedentes. Por consecuencia, de acuerdo a lo an tes afirmado, la Administración en base a algún acto que no se especificó, fijó ciertos criterios para la determinación de la sanción, criterios que no fueron incluidos en los antecedentes administrativos y por los cuales decidió que se aplicaría una sanción del 30% a todos los casos los casos en que los infractores no registraran antecedentes. Ello, incumple abiertamente la disposición legal que exige que la multa sea fijada de conformidad con las “circunstancias del caso”. Desde que la Administración fi jó un criterio de antemano, aplicable a todos los casos en los cuales los infractores no registr en antecedentes, ello significa que no se realiza un estudio caso a caso, tal como obliga el designio legal. Que los infractores no registren antecedentes es u n elemento a valorar para graduar la sanción, pero no puede concluirse que sea el único. El Tribunal, en Sentencia No. 187/2015, cuyas conclusiones son trasladables al caso, sostuvo: “ Si bien la potestad sancionatoria conferida por el legislador (ex art . 16 de la Ley 18.187) debe categorizarse como discrecional, ello no implica, naturalmente, la asignación de un reducto de libertad al órgano público sin freno ni contrapeso más allá del límite cuantitativo previsto en la disposición legal. En efecto, la d iscrecionalidad de la Administración se encuentra, desde luego, contorneada por otras disposiciones normativas y principios generales de derecho, que operan como canalizadores de la actividad sancionatoria desplegada por el Estado. A guisa de ejemplo: l a motivación, la razonabilidad, la proporcionalidad de la sanción administrativa, operan como límites de la discrecionalidad inicial -y teóricamente- atribuida por la disposición legal, de la que con apariencia no emerge freno normativo alguno. Pero ello no es así, la actividad sancionatoria tiene demarcaciones - más o menos difusas - y los principios generales de derecho, juegan un rol decisivo, en la determinación concreta de ese reducto de discrecionalidad o ámbito de apreciación del que goza la Administración. En la especialidad del caso, la disposición legal no realiza referencia alguna a circunstancias personales del infractor, pero, obviamente, tal omisión no acarrea la EXCLUSIÓN de las soluciones generales emergentes del derecho sancionatorio. Como enseña CASSAGNE la unidad del derecho represivo y las garantías ínsitas en el Estado de Derecho conducen a la aplicabilidad a las contravenciones de los principios propios del derecho penal sustantivo (CASSAGNE, Juan Carlos: “Los principios del Derec ho Penal en la actividad sancionatoria de la Administración”, en Estudios de Derecho Administrativo, 2010 -N° 2, Director: Augusto DURÁN MARTÍNEZ, LA LEY URUGUAY, 1ª Edición, Montevideo, 2011, pág. 71). No puede sino convenirse que existe pleno consenso en la dogmática administrativista en relación con la operatividad de los principios de razonabilidad y proporcionalidad de las sanciones, directrices axiológicas oriundas del Derecho Penal extendidas al ámbito represivo administrativo. Tales principios ingresan al ordenamiento por vía del art. 72 de la Carta, lo cual, en este caso, activa lo dispuesto en el art. 332 eiusdem. En tal sentido, la garantía constitucional (ora el principio de razonabilidad ora el principio de proporcionalidad) no resulta posi ble desprotegerla en mérito a la falta de reglamentación u operatividad concreta por disposiciones infravalentes. Razón por la cual, corresponde la extensión analógica por parte del intérprete de disposiciones de similar ratio (v.gr.: art. 100 del Códig o Tributario o bien del art. 46 del Código Penal) que prevén explícitamente circunstancias atenuantes personales que atañen al infractor y sirven de métodos de mensura de la carga aflictiva razonablemente a emplear por el órgano público. Esa graduación, utilizando analógicamente parámetros existentes para otras infracciones o, en su caso, para los delitos, debe plenamente justificarse por la Administración. (omissis) En lo concreto, la consignación de las circunstancias implica, sin más, el análisis de la situación que rodea al infractor y si existen elementos que atenúen o agraven su responsabilidad. (omissis) Con tales elementos a considerar, pudiera eventualmente admitirse que no existe el más mínimo proceso intelectivo de la graduación sancionatoria reclamada, por lo que la labor de la accionada contraviene frontalmente caros principios del derecho sancionatorio como el de razonabilidad y proporcionalidad. Particularmente, porque no puede seriamente sostenerse que la carga aflictiva resulte r ectamente correspondiente con los extremos constitutivos de la infracción, sin el análisis de las circunstancias personales del infractor que pueden incidir y considerarse (sea para aceptarse o para descartarse justificadamente) a los efectos de determinar la reprimenda aplicable. Como señala Tomás -Ramón FERNÁNDEZ la elección del medio para conseguir el fin exige, ciertamente, una valoración de los hechos por parte de la autoridad administrativa, pero esa valoración no es enteramente libre tampoco, puest o que habrá de hacerse siempre a partir de los factores que la propia norma habilitante (y el ordenamiento jurídico en su conjunto en el que dicha norma se integra) considere en cada caso relevantes para la decisión. Todos esos factores deben ser tomado s en consideración por la Administración a la hora de decidir, sin excepción alguna. Ninguno de ellos puede ser lícitamente excluido del proceso de elaboración de la decisión, en el que tampoco pueden involucrarse otros factores o elementos extraños a l os que el ordenamiento no reconozca la necesaria relevancia, so pena de infringir en uno y otro caso la norma que otorgue o niegue ésta. (FERNÁNDEZ, Tomás -Ramón: “Discrecionalidad, Arbitrariedad y Control Jurisdiccional”, 1ª Edición, Palestra Editores, Lima, 2006, pág. 234). En nuestro caso, la Administración desconsideró factores relevantes para la decisión adoptada, esto es, no compulsó los extremos constitutivos de la infracción con las circunstancias personales del involucrado que podían eventualmente trasuntar en una sanción más leve que la máxima legal aplicada, y consecuentemente fijar un correctivo adecuado y rectamente ponderado.” En suma, el Cuerpo entiende que le asiste razón a la promotora cuando afirmó que el acto enjuiciado carece de adecu ada fundamentación, lo que amerita su nulidad. En definitiva, por los fundamentos expuestos, los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República y, apartándose de lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal, FALLA : Acógese la demanda entablada y, en su mérito, anúlase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la pa rte actora en la cantidad de $28.000 (pesos uruguayos veintiocho mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Castro, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Tobía (r.), D r. Echeveste , Dr. Vázquez Cruz. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).