Sentencia Definitiva N° 212/1998

//tevideo, 15 de abril de 1998. Nº 212 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "BONAGLIA, PEDRO Y OTROS con BANCO DE LA REPUBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY, Acción de nulidad" (Nº 725/91), y su acumulado "VIÑOLE, JUAN DIONISIO Y OTROS con BANCO DE LA REPUBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY. Acción de nulidad" (Nº 264/92). RESULTANDO: I) Que la parte actora promovió en el expediente Nº 725/91 demanda de nulidad (fs. 20-28), contra la Resolución de fecha 3/9/990 dictada por el Directorio del Banco de la República Oriental del Uruguay, por la que se derogan expresamente ciertas normas presupuestales que establecen determinados beneficios otorgados al personal ingresado al Banco, de acuerdo con el Decreto Nº 490/965 de 28/10/95, dictado por el Poder Ejecutivo, del cual forman parte. Por el ordinal 3º de la Resolución de referencia se derogan las normas contenidas en el último parágrafo del art. 37 de las Disposiciones Presupuestales vigentes; y por el ordinal 4º de la misma resolución, se derogan el último parágrafo de los arts. 6 y 22 de las disposiciones presupuestales vigentes (año 1989). Adujeron los accionantes que son funcionarios del Banco República, habiendo ingresado de acuerdo con lo preceptuado por el Dto. 490/965; que las disposiciones vigentes, por imperio de normas constitucionales (art. 221), integran un acto jurídico con forma de Decreto del Poder Ejecutivo (Decreto Nº 778/988), por lo que de acuerdo con principios estructurales del orden jurídico uruguayo, el Directorio de un Ente Autónomo carece de competencia para derogar artículos de un decreto del Poder Ejecutivo, por tanto el acto impugnado carece de validez y que tal acto presenta vicios, entre otros el de la violación de derechos adquiridos por los accionantes. Cabe agregar que el acto cuya nulidad se solicita en autos es el mismo que se impugna en los Autos Ficha Nº 264/92 que luce acumulado a las presentes actuaciones. II) Que conferido traslado, la Administración demandada a fs. 35-37 en forma sucinta expresa que las normas presupuestales mencionadas lesionan el principio consagrado en el art. 35 del Estatuto del Funcionario, que impone la justa proporción de la remuneración, a la importancia y responsabilidad de la función, lesión que se materializa en tanto la remuneración asignada no se corresponde con la antigüedad de los funcionarios, ni con la categoría funcional y que por aplicación del principio de jerarquía de las normas, el Banco se ha inclinado por la preponderancia del estatuto del Funcionario sobre los Decretos Presupuestales, por lo que solicita que en definitiva no se haga lugar a la demanda. III) Que se abrió el juicio a prueba habiéndose diligenciado la que luce certificada a fs. 50 de estos autos, y a fs. 41 respecto de los acumulados; que alegaron las partes por su orden (fs. 52 y 62 la actora y fs. 56-59 la demandada, en estos autos, así como 42 y 46, respectivamente en los acumulados); que a fs. 81, 83 la actora de autos solicita acumulación de autos con los individualizados con la Ficha Nº 264/92, la que previo diligenciamiento es resuelta favorablemente según Resolución Nº 244 del 2/4/97 (fs. 100-101); y que se oyó al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen Nº 438/97), (fs. 103 a 104 vta.) y se citó para sentencia, que se acordó en legal forma (fs. 105 y ss). CONSIDERANDO: I) Que en la especie se han cumplido los requisitos formales exigidos por la normativa vigente para el correcto accionamiento de nulidad, tanto en las presentes actuaciones como en los autos acumulados Ficha Nº 264/92. Autos F. Nº 725/91 La resolución del 3/9/90 (fs. 6 de los A.A. de 112 fojas) no fue notificada ni publicada en el Diario Oficial, por lo que el recurso de revocación interpuesto el 22/10/90 (fs. 1 a 12 de los A.A. de 70 fojas), debe tenerse por presentado en tiempo y forma (arts. 317 de la Constitución y 4º de la Ley Nº 15.869). Esa recurrencia fue rechazada por resolución del Directorio del 24/4/91, notificada el 3/7/91 (fs. 62, 69 y 70 de los A.A.). La demanda de nulidad fue promovida el 12/9/91 (fs. 29 de autos), por lo que debe tenerse por incoada en tiempo y forma (arts. 9º y 10º de la Ley Nº 15.869). Autos F. Nº 264/92 Contra la misma resolución del 3/9/90, no notificada ni publicada en el Diario Oficial, interpusieron los actores el recurso de revocación el 2/9/91 (fs. 1 a 5 de los A.A. de 16 fojas), de conformidad con los arts. 317 de la Constitución y 4º de la Ley Nº 15.869. Esa recurrencia fue desestimada por resolución del Directorio del 15/2/92, notificada el 6/3/92 y el 9/3/92 (fs. 13 y 13 vta. de los A.A. mencionados). La demanda de nulidad fue promovida el 11/5/92 (fs. 19 de autos), por lo que debe tenerse por incoada en tiempo y forma (arts. 9º y 10º de la Ley Nº 15.869). II) Que en la especie se impugna la resolución del Directorio del BROU del 3/9/90 (Acta Nº 18.009), en cuanto deroga las normas contenidas en el último párrafo del art. 6º, en el art. 22 y, en lo atinente, en el art. 37 de las Disposiciones Presupuestales vigentes, que se aplican al personal ingresado al BROU según lo establecido por el decreto Nº 490/965 de 28/X/965 (Nral. 3º); y en cuanto, coetáneamente con lo anterior, dispone -dejar de abonar, a partir del 1º del mes siguiente a la fecha de la resolución, los beneficios emergentes de la aplicación de lo dispuesto en el último párrafo del art. 6º y del art. 22 de las disposiciones presupuestales vigentes (1989), que se relacionan con el personal ingresado al Banco según lo previsto en el citado Decreto del Poder Ejecutivo Nº 490/965 (Nral. 4º). Esta resolución aprueba el proyecto de texto de Normas de Ejecución Presupuestal del Instituto, correspondientes a los ejercicios 1990 y 1991 (v. Nral. 1º) y ordena la remisión de tales Normas de Ejecución al Ministerio de Economía y Finanzas, con copias a la O.P.P. y al Tribunal de Cuentas de la República (Nral. 2º) (fs. 4, 5 y 6, en su orden, en rojo, Legajo de A.A. en 112 fojas, tapa rosada). El BROU fundó tal derogación, en la vulneración del art. 35 del Estatuto del Funcionario del BROU (Decreto de 3/X/954), ya que las remuneraciones deben ser proporcionadas a ciertos factores básicos, tales como antigüedad, categoría funcional, calificación, etc. Ello no obstante, es obvio que, por el principio de la JERARQUIA, no pudo el BROU, mediante una RESOLUCION de su Directorio, afectar o derogar normas presupuestales que, conforme al art. 221 de la Constitución, requieren la aprobación del Poder Ejecutivo, de tal modo que aquella RESOLUCION vino a afectar o derogar UN DECRETO DEL PODER EJECUTIVO (Decretos 755/988 y, especialmente, 773/988). Así lo entendió el Directorio del BROU al expedirse sobre el recurso de Revocación, ya que, sin perjuicio de mantener el acto impugnado, dispuso cursar comunicación al Ministerio de Economía y Finanzas proponiendo el dictado de un decreto dejando sin efecto el último párrafo del art. 6º, el art. 22 y el art. 37 -en lo atinente- respecto del personal ingresado en virtud del Decreto 490/965, de las normas referidas en el art. 6º de los Decretos 755/988 y 773/988, haciendo constar que dichas disposiciones no fueron tenidas en cuenta en el texto de las Normas de Ejecución proyectadas para los Ejercicios 1990 y 1991 (fs. 62/62v., Legajo de A.A. en 70 fojas, tapa verde) (Resolución de 24/IV/91, notificada a fs. 69, con respaldo en el dictamen del Dr. Hugo J. CASA, fs. 61). Ello indica, inequívocamente, que el Directorio del BROU reconoce (implícita pero claramente) su INCOMPETENCIA para concretar tales derogaciones, circunstancia que trae aparejada la disminución de las retribuciones del personal ingresado al amparo del Decreto 490/965. Esta incompetencia fue reconocida por la Sala al expedirse sobre la pretensión de suspensión de ejecución del acto impugnado (fs. 44/45, Nº 772/91; y fs. 35/36, Nº 292/92). Y la gravedad de este vicio conlleva por sí sólo a declarar la nulidad del acto en causa según firme posición doctrinaria y también firme jurisprudencia del Cuerpo. En efecto: La Sala considera, con GIORGI, que el vicio de incompetencia es el primero y el mayor de los vicios que dan lugar a anulación y que ingresan dentro de la competencia del Tribunal. Reputando insubsanablemente nulo el acto dictado por órgano incompetente (cf. GIORGI, H.: "El Contencioso Administrativo de Anulación", 1958, pág. 199, Nº 38; SAYAGUES LASO, E.: "Tratado...", Nº 267, págs. 432/434; y Nº 334, págs. 512-513; GORDILLO: "El Acto Administrativo...", pág. 109; Sentencias 122/984, 222/986, 255 y 463/987, 462 y 499/988, 373/989, etc.). Incluso, como sostiene SAYAGUES: "Si el acto fue dictado careciendo la administración de toda competencia (...) el acto es radicalmente nulo e insanable; lo mismo ocurre si se invadió la competencia de los órganos legislativos o jurisdiccionales (...). Igual solución corresponderá generalmente si el acto entra en la competencia de los órganos de la administración de otra persona pública (...). En cambio, si la cuestión de competencia es puramente interna (...), la invalidez puede en algunos casos ser subsanada" (SIC: Ob. y t. I cits., Nº 334, págs. 512/513. Si el acto en causa fue dictado por el BROU, cuando la competencia la tenía (la tiene) el Poder Ejecutivo, es obvio que hay incompetencia manifiesta y absoluta porque fue dictado aquél "por otro" órgano diferente del constitucionalmente competente (art. 221 de la Carta), que es la hipótesis que maneja SAYAGUES, entre otras, para calificar de radicalmente nulo e insanable el acto dictado por órgano carente de competencia. III) Que el acto impugnado fue derogado con efecto retroactivo a la fecha de su vigencia, por el art. 1º del decreto Nº 223/93 del 20/5/93. Mas, ingresar al examen de este decreto Nº 223/93, que no fue impugnado en el cúmulo, es, a juicio del Tribunal, improcedente, porque declarada la nulidad del acto encausado por manifiesta incompetencia del órgano emisor, queda agotada la jurisdicción del Cuerpo. Este decreto no puede tener incidencia en el caso, porque hasta la fecha de su dictado no existía ningún acto válido y eficaz sobre la misma problemática (los beneficios del personal ingresado al amparo del decreto Nº 490/965). En la especie, el Tribunal debe limitarse a decidir si el decreto Nº 223/93 revoca por razones de legalidad el acto enjuiciado, lo que obviamente no sucede; o bien si operó la cesación de la materia propia de la contienda, lo que tampoco ocurrió. Pero no puede ingresar de oficio al examen de un acto que no fue objeto de impugnación. No puede en efecto ignorarse, que el acto del BROU al ser radical e insanablemente nulo, no pudo ser ratificado por el decreto Nº 223/93 del Poder Ejecutivo. Como consecuencia, tampoco pueden aplicarse al caso, los arts. 36 y 60 del decreto ley Nº 15.524, conforme a los cuales el acto debe ser apreciado tal como quedó luego de su reforma porque no estamos ante ninguno de los supuestos que contemplan esas normas. También como consecuencia, el decreto Nº 223/93 es un nuevo acto que, en todo caso, solamente podrá ser analizado por el Tribunal, si previo agotamiento en forma de la vía administrativa a su respecto, fuera impugnado de nulidad ante el mismo. En definitiva, por los expresados fundamentos y los concordantes del dictamen de la Procuraduría del Estado, el Tribunal FALLA: Acógese la demanda y anúlase, por ende, el acto administrativo impugnado. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 6.000 (pesos uruguayos seis mil). Oportunamente, previa devolución de los antecedentes administrativos agregados, archívese. Dr. Waldemar Burella (Redactor), Dr. Víctor Hugo Bermúdez, Dr. Manuel Mercant Landeira, Dr. José Baldi Martínez, Dra. Irma Alonso Penco, Dra. María del Carmen Petraglia (Secretaria Letrada).