Sentencia Definitiva N° 197/1998

//tevideo, 15 de abril de 1998. Nº 197 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "FERNANDEZ, ADEMAR Y OTROS con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS. Acción de nulidad" (Nº 1881/96). RESULTANDO: I) Que la parte actora promueve acción de nulidad contra el acto administrativo dictado por el Poder Ejecutivo, que fijó el Índice de Revaluación de las Pasividades a aplicarse el 1º de setiembre de 1995. Se agravia, fundamentalmente, en el hecho de que el Índice Medio de Salarios está mal calculado. Ello, porque la determinación que efectúa el legislador en la Ley 13.728, no es la correcta, en cuanto a establecer que el índice deberá ser suficientemente representativo de los ingresos corrientes de los trabajadores, ya que existía a la fecha un Convenio Internacional de la OIT. Dicho convenio internacional, ratificado por nuestro país, determina que los Índices Medios de Salarios deben de considerar la remuneración bruta. También se agravian en lo que consideran una doble imposición, pues al determinarse el índice revaluatorio de las pasividades correspondiente al mes de setiembre de 1995, basándose en el Índice Medio de Salarios del cuatrimestre anterior, tomando los salarios líquidos con la deducción de los aportes de la seguridad social y el impuesto a las Retribuciones Personales, se configura tal hecho. II) El Poder Ejecutivo, evacuando el traslado conferido, contesta que: la forma de cálculo del Índice Medio de Salarios desde su creación en 1968 ha sido elaborado en forma constante y permanente en función de los ingresos corrientes de los trabajadores, tal como lo acuerda el art. 39 de la Ley 13.728. En ese sentido, dentro de los ingresos corrientes se comprende no sólo el salario en sentido estricto, sino, además, cierto tipo de compensaciones en efectivo y los beneficios sociales, excluyendo las sumas no percibidas efectivamente por los trabajadores, como lo son los aportes a la Seguridad Social y el Impuesto a las Retribuciones Personales. Agrega que, de accederse a lo peticionado por los accionantes, se estaría creando un nuevo Índice Medio de Salarios diferente al establecido en la Ley y recogido en el art. 67 de la Constitución de la República y, por tanto, violatorio de la norma constitucional. III) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen Nº 342/97, glosado a fs. 139); se llamó para sentencia, pasando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en legal forma (fs. 141 y ss.). CONSIDERANDO: I- Que en cuanto al aspecto formal se han cumplido con los requisitos habilitantes exigidos por la normativa vigente para el correcto accionamiento en nulidad. II- Que se impugna en el ocurrente la resolución del Poder Ejecutivo que fijó el Índice de Revaluación de las Pasividades a aplicarse a partir del 1/IX/95, volición confirmada al rechazar dicho Poder el respectivo recurso de Revocación, según Resolución de 10/I/996 (fs. 48/50 de autos). La Corporación, sin perjuicio de reconocer la complejidad y subsecuente opinabilidad del subespecie, se pronunciará por la confirmación del acto en causa. El art. 67, inc. 2º, de la Constitución, en su actual formulación, establece que: "Los ajustes de las asignaciones de jubilación y pensión no podrán ser inferiores a la variación del Índice Medio de Salarios, y se efectuarán en las mismas oportunidades en que se establezcan ajustes o aumentos en las remuneraciones de los funcionarios de la Administración Central". Nada se establece, como se advierte, respecto de la forma de elaboración de dicho Índice, pese a que se trata de una cuestión fundamental para el funcionamiento del sistema de revaluación. Empero, mucho antes, la Ley 13.728 -denominada "Ley de Viviendas"-, en su art. 39 cometió al Poder Ejecutivo "...la elaboración de un Índice Medio de Salarios que será usado a todos los fines indicados en esta ley. El Índice deberá ser suficientemente representativo de los ingresos corrientes de los trabajadores comprendidos en los grandes sectores de la actividad pública y privada, que sean remunerados exclusivamente en dinero, excluyendo los regímenes de ocupación estacional o zafral, los trabajadores rurales y los ingresos por pasividades". Podría pensarse entonces, que la reforma del art. 67 de la Carta, implementada y concretada en 1989, en cierto modo "constitucionalizó" el INDICE MEDIO DE SALARIOS (I.M.S.) de la Ley 13.728 (incluso, la remisión que efectúa el art. 67, inc. 2º, es textual), tal como sostuvo el Poder Ejecutivo (Considerando XII de la citada Resolución de 10/V/996, fs. 49v. de autos) y tal como se sugirió críticamente en la discusión parlamentaria (fs. 90v. y 95v. de autos). En cuyo supuesto cabría admitir que el Poder Ejecutivo no podía acudir a otro criterio que el de I.M.S. de la multicitada Ley 13.728; salvo norma expresa en contrario. Como esta disposición legal no existe -tampoco se invoca en autos- el criterio de recibo "de lege data" no puede ser otro que el de computar la variación de salarios de la actividad pública y privada en sus valores "líquidos". Esto es el régimen rector de la Ley 13.728, que calcula el I.M.S. en función de la capacidad real de endeudamiento de los trabajadores de forma de viabilizar así el pago de su crédito de o por vivienda ("ratio legis" del art. 39 citado), por lo cual no parece razonable legalmente entender que deberán considerarse, para fijar el I.M.S., las retribuciones nominales en sustitución de las "líquidas", ya que justamente el trabajador debe manejarse, desde la perspectiva de la normativa de apoyo, con el dinero que efectiva o realmente percibe. De modo que el "reenvío" que efectúa el art. 67, inc. 2º, de la Carta Constitucional no puede tener mejor correspondencia o sustento que en una norma legal que contempla justamente lo que interesa a aquella disposición: la forma de cálculo del "Índice Medio de Salarios", fórmula que hasta gramaticalmente coincide en ambos textos. Este "Índice", según el art. 39, deberá ser "suficientemente representativo", lo que permite interpretar dicho giro en términos de "razonabilidad", porque no se postula la adopción de un criterio exacto, de equivalencia matemática, sino como algo "aproximado" o como "bastante", como expresa el Diccionario. Es decir, en otros términos: algo representativo o demostrativo de una realidad, no absoluto. Ello puede conducir a aceptar que la Administración tiene una facultad discrecional para elaborar el I.M.S., pero dentro del límite razonable e inexpugnable de cumplir con el objetivo de ser "suficientemente representativo". Por ende, mientras no se demuestre que se vulnera dicho fin, no se podría mutar el criterio tradicional, que excluye los descuentos y que elabora el Índice sobre la base del sueldo o salario "líquido". Sostener que la expresión "ingresos corrientes" comprende la totalidad de aquéllos, o sea, la retribución nominal o "bruta", obligaría a procurar el sustento del criterio en norma legal similar a la del art. 39, lo que no resulta factible por ausencia de una disposición de esa naturaleza, contenido y alcance. III) Que la forma de cálculo del Índice está impuesta por la ley, lo cual determina que, para calcular ingreso líquido del trabajador, se le deduzcan los aportes a la Seguridad Social y el Impuesto a las Retribuciones Personales (IRP), según art. 182 de la ley 16.713. Y, además, la detracción que opera "ad ulteriora", en aplicación de la normativa sobre el citado Impuesto (IRP), art. 23, Ley 16.697, de 25/IV/95, es también legal, y su alcance no puede ser formalmente discutido en cuanto también las jubilaciones conforman materia gravada por el mismo. Si de la Constitución nada permite postular la ilegitimidad de esa doble detracción, legalmente ella encuentra útil sustento en las dos leyes recién mencionadas (16.713 y 16.697), determinando la incidencia del IRP a los efectos de determinar la base de cálculo del I.M.S. y su ulterior proyección sobre la retribución resultante a los efectos impositivos correspondientes. El punto, en consecuencia, ingresa en otro ámbito: determinar si es justa o no esa doble incidencia que se imputa al IRP, por su influencia sobre el porcentual de la correspondiente revaluación. Pero justamente al Tribunal le está vedado como órgano jurisdiccional de contralor de la regularidad jurídica de los actos administrativos, incursionar en el análisis de criterios o aspectos de OPORTUNIDAD, MERITO O CONVENIENCIA. De todas formas corresponde puntualizar que el Convenio Nº 63 de la OIT, ratificado por nuestro país por Ley Nº 12.030, de 27/XI/953, si bien puede ser directamente aplicable conforme al entendimiento uniforme de doctrina y jurisprudencia, no tiene el alcance que propicia en la causa, desde que las reglas que allí se expresan refieren a la "...estadística de los salarios y de las horas de trabajo en las principales industrias mineras y manufactureras, incluidas la edificación, y en la agricultura", por lo que no es factible aceptar que este Convenio imponga un criterio de generalidad tal, que impida al país establecer, por ejemplo, a los efectos del cálculo del índice revaluatorio de las pasividades, un índice representativo de los ingresos reales de los trabajadores a otros efectos. Una limitación de esta índole reclama un texto categórico, lo que no sucede en el caso con el referido convenio Nº 63. Y, en definitiva, el agravio que puede considerarse central de los accionantes, finca en la vigencia e incidencia del IRP, pero justamente el juzgamiento de la juridicidad de las normas legales es ajeno al ámbito competencial de esta Corporación. Porque, para ella, descartado todo posible supuesto de desviación de poder, ya que la utilización de un criterio tradicional o constante (art. 39, L. 13.728) excluye todo atisbo de finalidad espuria o subalterna, sólo la violación de la regla de derecho podría tornar ilegítimo el acto administrativo enjuiciado, evento que en virtud de lo expuesto no se estima configurado en la especie, al margen de la justicia intrínseca de la solución normativa, aspecto que no es ni puede ser objeto de cognición en esta instancia. Por los fundamentos expuestos y lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal FALLA: Rechazando la demanda y, en su mérito, confirmando el acto administrativo impugnado. Sin especial condenación. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 3.000 (pesos uruguayos tres mil). Y, oportunamente, archívese. Dr. Víctor Hugo Bermúdez (Redactor), Dr. Waldemar Burella, Dr. Manuel Mercant Landeira, Dr. José Baldi Martínez, Dra. Irma Alonso Penco, Dra. María del Carmen Petraglia (Secretaria Letrada).