Sentencia Definitiva N° 126/1998

//tevideo, 4 de marzo de 1998. Nº 126 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "FERNANDEZ RAMIREZ, FLOREAL ISAAC Y OTROS con INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZACION. Acción de Nulidad (Nº 320/96). RESULTANDO: I) Que a fs. 22 compareció FLOREAL ISAAC FERNANDEZ RAMIREZ, MARIA AGUSTINA VIDELA DE FERNANDEZ, HUGO CRISTOBAL FERNANDEZ RAMIREZ Y MABEL DOS SANTOS CAPRIO DE FERNANDEZ, demandando la anulación de la resolución Nº 3 del Acta 4246 de fecha 2 de agosto de 1995, dictada por el Instituto Nacional de Colonización, por la que se aplicó a los comparecientes una multa de $ 152.522,15, por la venta de los inmuebles padrones Nos. 5945 y 604 parte, sitos en la 9ª sección judicial del Departamento de Cerro Largo. Sostuvieron, que el Instituto Nacional de Colonización efectuó una incorrecta calificación del negocio jurídico del 30/12/93, por cuanto el mismo no instrumentó el otorgamiento de ninguna compraventa, sino que se otorgó en cumplimiento de la Promesa de Enajenación de fecha 11 de diciembre de 1987, inscripta en el Registro correspondiente y regida por la ley 8733. Agregaron que la promesa de enajenación es un contrato definitivo y no un contrato preliminar, por cuanto produce desde el principio, desde su perfeccionamiento, una compleja relación de obligaciones integrada por obligaciones de dar: del adquiriente pagar el precio (art. 1), del enajenante el entregar el bien, si se pactó (art. 44) y cumplidos los requisitos de los arts. 15, 16 y 36 transferir la propiedad y que la escritura del 30/12/993 instrumentó tan solo la "traslación del dominio" de los inmuebles o su "enajenación", pero no su "compraventa". Agregaron, que de lo expuesto se concluye, que si el 30 de diciembre de 1993 no se otorgó ninguna compraventa, mal se pudo violar la obligación impuesta por el art. 35 de la ley Nº 11.029, fundamento en que ha apoyado el Instituto Nacional de Colonización su decisión sancionatoria. Por último, afirmaron que para el caso de que no se compartiera la tesis de que la promesa de compraventa inscripta equivale a enajenación, igualmente no era exigible en el caso un nuevo ofrecimiento al Instituto Nacional de Colonización. Que de conformidad a lo dispuesto por el decreto del Poder Ejecutivo del 29/11/49, el certificado a que refiere el decreto del 24/5/48, sólo será válido por el término de vigencia de la promesa respectiva. Que pese a que la norma reglamentaria refiere a promesas no inscriptas, en su caso la escritura del bien se otorgó dentro del plazo de "vigencia de la promesa respectiva". No era exigible el ofrecimiento al INC, antes de la escritura definitiva, porque la promesa de enajenación inscripta estaba vigente y el ofrecimiento habría sido violatorio del art. 1291 del Código Civil. La ley no prevé que el certificado que expida el Instituto Nacional de Colonización, acreditando la formulación de la oferta y el rechazo expreso o tácito por parte del Instituto, tenga plazo de duración o vigencia temporal lo que tampoco fue previsto por su decreto reglamentario del 24 de mayo de 1948, siendo el del 29/11/49 el que innova en el punto, estableciendo plazo de vigencia del certificado. Que el art. 5º del Decreto del 29/11/49, sólo tiene aplicación en caso de compromiso de compraventa (negocio preliminar), y siendo la Promesa de Enajenación de Inmuebles a Plazos regida por la ley 8.733 un contrato definitivo, no tiene plazo de vigencia o en el peor de los casos su vigencia es de 35 años desde su inscripción en el Registro respectivo. II) Que conferido el correspondiente traslado (fs. 31), compareció a fs. 34 el Instituto Nacional de Colonización contestando la demanda. Expresó que en mérito a que en los dos ofrecimientos realizados por los accionantes al Instituto Nacional de Colonización, se establece que en un plazo de 4 años deberá solemnizarse la venta, el Instituto expidió los dos certificados con una vigencia de 4 años. Si los accionantes, realizaron un nuevo ofrecimiento cuando se modificó la parte compradora, debieron realizarlo también cuando se modificó una de las condiciones en que se basaba la negociación particular, o bien antes de vencido el plazo de vigencia del Certificado expedido por el INC, que coincidía con el plazo pactado por las partes para el otorgamiento de la escritura. Agregó que la inscripción en el Registro de la promesa de enajenación, en nada obsta al ofrecimiento ni a la aceptación por parte del Instituto, ya que de aceptarse este criterio se transformaría en letra muerta el art. 35 de la ley Nº 11.029. III) Que abierto el juicio a prueba (fs. 45), la actora produjo la agregada de fs. 40 a 42, y la demandada aportó la que luce de fs. 43 a 44. IV) Que alegaron las partes por su orden (fs. 46/51 y 52/55, respectivamente. V) Que conferida vista al Sr. Procurador del Estado (fs. 55), éste aconsejó el amparo de la demanda (fs. 56 a 58). VI) Que se llamó para sentencia, que se acordó en legal forma (fs. 59 y sgtes.). CONSIDERANDO: I) Que en el "sublite" se cumplieron los presupuestos formales. La resolución impugnada, fue notificada a los accionantes el 23/11/95 (fs. 17 A. A.) y contra ella interpusieron el recurso de revocación el 1/12/95 (fs. 18/21 A. A.), esto es, dentro del término de diez días establecido por el art. 4º de la ley 15.869. Dicha recurrencia administrativa fue desestimada por resolución de fecha 30/1/96 (fs. 39/40 A. A.), notificada el 7/2/96 (fs. 42 A. A.). La demanda de nulidad fue promovida el 12/4/96 (fs. 31), por lo que debe tenerse por incoada en tiempo y forma (arts. 9 y 10 de la ley 15.869). II) Que la resolución Nº 3/95 (Acta Nº 4246) del Directorio del I.N.C. de fecha 2/8/95 impugnada, aplicó a los actores una multa de $ 152.522,15 por la venta de los inmuebles padrones Nos. 5945 y 604 (mayor área), sitos en la 9ª sección judicial del Departamento de Cerro Largo, otorgada por escritura del 30/12/93, en infracción del art. 35 de la ley Nº 11.029 (fs. 15 y 15 vta. de los A. A.). El Tribunal entiende, asiste razón a los actores, cuando cuestionan la legitimidad de la resolución sancionatoria impugnada. En primer lugar, porque la vigencia del certificado expedido por el INC, luego de los dos ofrecimientos efectuados por los accionantes, establecida por vía reglamentaria, es claramente ilegal. El art. 35 de la ley Nº 11.029, del 12/1/948 que creó el I.N.C. establece que "dentro de las zonas que se señalen por decreto del Poder Ejecutivo, todo propietario, antes de vender un campo de una extensión superior a mil hectáreas, está obligado a ofrecerlo en primer término al Instituto, el que tendrá preferencia para la compra en igualdad de condiciones". "La declaración a que se refiere el párrafo anterior, podrá ser hecha ante cualquiera de las oficinas públicas que en la reglamentación se indiquen. Estas declaraciones deberán ser comunicadas de inmediato al Instituto el que dispondrá de un plazo máximo de diez días para manifestar si se interesa o no por la adquisición". "La falta de cumplimiento por parte del vendedor, lo hará pasible de una multa equivalente al 5% del aforo fiscal íntegro". Es decir que, como surge claramente del texto precedente lo único que debía reglamentarse era: a) lo relativo a las zonas dentro de las cuales se hallaren los inmuebles que debían ofrecerse al I.N.C. antes de procederse a su "venta"; y b) la determinación de las oficinas ante las cuales se deberían efectuar la "declaración" mencionada en los incisos 1º y 2º. El texto legal no hace alusión a ningún tipo de "certificado" ni, mucho menos, a ningún PLAZO de vigencia del mismo. Las zonas de influencia para el ofrecimiento de predios al I.N.C., a que hemos hecho referencia (art. 35 de la ley Nº 11.029), fueron determinadas, por vía de reglamentación, por decreto del Poder Ejecutivo de 24/5/948. La Ley 11.029 fue reglamentada por decreto del Poder Ejecutivo de 17/3/948; y el art. 11 de este decreto-reglamentario, a su vez, fue modificado por decreto de 29/XI/940, en tanto que los arts. 111 y siguientes fueron reglamentados por decretos de fechas 28/5/1948 y 22/4/949. El Decreto del 24/5/948, NO CONTIENE NORMA ALGUNA REFERIDA A LA EXPEDICION DE CERTIFICADOS CON DETERMINACION DE FECHA DE VIGENCIA. Se limitó como correspondía, a determinar las zonas de influencia (art. 1º), así como las oficinas públicas ante las cuales deberían realizarse, por los propietarios, las declaraciones de ofertas respectivas (art. 3). Es más: el art. 4º contempla el pago de la multa por infracción al art. 35, estableciendo mecanismos de control de pago de la misma, en su caso. Pero esa multa no procede y no caben esos controles, cuando el interesado presenta: "un certificado expedido por el Instituto Nacional de Colonización, que acredite la formulación de la oferta y del rechazo expreso o tácito por vencimiento del plazo legal, por parte de dicho Instituto...". Es decir, que no hay limitación temporal de vigencia del certificado. Lo que importa es que conste la OFERTA al I.N.C. y el rechazo expreso o tácito de la misma por parte de éste, rechazo tácito que se verifica cuando no se pronuncia o expide dentro de los diez (10) días a que refieren el art. 35 Ley Nº 11.029 y el art. 3, inc. 2do, de este decreto del 24/5/948. El decreto de 29/XI/49, reglamentando el Art. 35 Ley Nº 11.029 (según el "Visto" -o "Vista"- del decreto), introduce en el art. 5º una exigencia NO PREVISTA EN MODO ALGUNO POR DICHO art. 35 al establecer: "En caso de existir promesa de compraventa, el certificado a que se refiere el inciso A) del art. 4º del decreto de fecha 24 de mayo de 1948, sólo será válido por el término de vigencia de la promesa respectiva. No existiendo ésta, o no habiéndose determinado el plazo, el certificado sólo será válido por el término de 180 días, los que se contarán a partir de la fecha en que se notificó al interesado de la resolución del Directorio, no haciendo uso de la opción, o desde que venció el plazo de diez días, acordado por la ley para que se expidiera". Y, todavía, el art. 6º preceptúa que el certificado que expida el I.N.C., deberá contener el nombre de los compromitentes, el precio y las otras condiciones primordiales de la oferta y la fecha en que termina la vigencia del certificado. El punto de los compromisos de compraventa, aparecía ya en el decreto de 24/5/948, pero no en el art. 35, que cometía reglamentar exclusivamente los dos aspectos mencionados (zonas de influencia y oficinas receptoras de declaraciones de ofertas) (art. 5º de este decreto). Pero el decreto de 29/11/949 va mucho más allá, reglamentando no sólo un aspecto ajeno al ámbito operativo del art. 35 Ley 11.029, sino estableciendo limitaciones que no surgen, directa ni indirectamente, de la norma que pretende reglamentar. El Poder Ejecutivo, pues, se excedió en las atribuciones que ostenta como titular del "poder reglamentario", pues exorbitó las pautas y límites de la norma a reglamentar, esto es, el art. 35 Ley 11.029. Es decir, que se introducen limitaciones por vía reglamentaria (por vía de decreto), que no surgen ni se infieren del texto LEGAL, lo que se traduce, a juicio del Tribunal, en la total ILEGALIDAD del decreto de 29/11/949, en sus arts. 5 y 6 (Conf. sent. Nº 132/92 del Tribunal). III) Que tampoco comparte el Tribunal, la interpretación que se efectúa del negocio jurídico dubitado (promesa de compraventa inscripta en el Reg. Gral. de Inhibiciones, Secc. Promesas de Enajenación de Inmuebles a Plazos, Ley 8733 de 17/6/931), a los efectos de estimar consumada la infracción a lo previsto por el art. 35 Ley 11.029. Es más, considera el Tribunal que esa interpretación del I.N.C. no se ajusta a la "última ratio" de la norma legal en estudio. En efecto. Los demandantes, titulares dominiales de los dos inmuebles ya relacionados, teniendo en cuenta que los mismos superaban las 1.000 hás. y en cumplimiento del art. 35, procedieron a ofrecer los mismos al I.N.C., con fecha 13/11/987 (fs. 76/77vta. y 78, en rojo, A. A.). OFERTA RECHAZADA POR EL INC, SEGÚN RESOLUCION Nº 54, de 2/12/987, Acta Nº 3835 (fs. 80 en rojo A. A.), por cuya virtud se expidió el CERTIFICADO respectivo (fs. 81 Ibid.). Posteriormente, aquéllos constituyeron una Sociedad en Comandita y, en función de ello, con fecha 17/12/987 NUEVAMENTE OFRECIERON AL I.N.C. EL O LOS INMUEBLES (fs. 53/56 y 57, A. A.) EL INC VOLVIO A RECHAZAR LA OFERTA (Res. Nº 58, de 2/12/987, Acta Nº 3840, fs. 59); y ordenó y expidió certificado (fs. 61). En base a ello, celebraron un "Compromiso de Compraventa", con fecha 11/12/987, regido por la ley 8.733 (cláusula 14ª), que se inscribió en el Reg. Gral. de Inhibiciones, Sección Promesas de Enajenación de Inmuebles a plazos, el 12/I/988 (fs. 28/32vta., 33 y 34, 47/50vta., y 51 y 52, en rojo, A. A.). En la cláusula 7ª de dicha "Promesa" se estableció: "Se obtuvo resolución del Instituto Nacional de Colonización al vencimiento del plazo respectivo de su desistimiento a la opción legal de compra de cualquiera o de ambos de los inmuebles relacionados". La escritura de compraventa, concretada EN CUMPLIMIENTO DE LA CITADA "PROMESA", se otorgó el 30/12/93, figurando en el literal "C" de las "declaraciones" respectivas, igual constancia respecto del ofrecimiento de los padrones al I.N.C. y del desistimiento efectuado por éste con relación a la opción de compra que se le confiriera en ejecución del mandato legal (a. 35, Ley 11.029) (fs. 24, en rojo A. A.). El hecho de que la escritura se otorgara en la fecha recién indicada, cuando ya había vencido el plazo de VIGENCIA de los Certificados ya indicados, no configura a juicio del Tribunal infracción alguna: a) porque debe considerarse que ese plazo de vigencia es ILEGAL, ya que no surge de ninguna parte del art. 35 y fue impuesto por una norma reglamentaria que exhorbitó el marco legal; y b) porque se comparte la posición del Sr. Procurador del Estado sobre la naturaleza jurídica de la Promesa de Compraventa regida por la ley 8.733. En la sentencia Nº 86/91 del Tribunal de Apelaciones Civil 6º se expresó: "La Promesa de Enajenación de Inmuebles (Ley 8733) es un CONTRATO DEFINITIVO (las partes asumen las obligaciones de pagar el precio y transferir el dominio, no de otorgar un contrato futuro del que surjan estas obligaciones) y es además título hábil para transferir el dominio. En cumplimiento de la promesa de enajenación se deberá efectuar la TRANSFERENCIA DEL DOMINIO DEL INMUEBLE, documentada en escritura pública; es obvio que esta escritura pública no será de "compraventa" sino de "enajenación" (en dicha escritura el promitente enajenante no "vende" sino que "enajena"; y el promitente adquiriente no "compra" sino que "adquiere", todo ello en virtud del título "promesa de enajenación" y no "compraventa" (cf. RAFFO SUAREZ: "La promesa de compraventa y la promesa de enajenación de inmuebles", en REV. A.E.U., LXVI, año 1989, págs. 53/81; GAMARRA: "Tratado...", t. IV, págs. 331 y sgtes., 89/95, 114, etc.; A.D.C.U., t. X, pág. 76)" (v. A.D.C.U. t. XXII, c. 825, págs. 232/233). El mismo Tribunal de Apelaciones de 6º Turno, en Sentencia 219/90, sostuvo que la promesa de enajenación de inmuebles a plazos ajustada a la ley 8733, es un título hábil para adquirir el dominio; es un contrato que obliga a entregar el bien y a transferir el dominio; más NO genera, por ende, obligación de hacer, como es típico de toda promesa de contratar, sino obligación DE DAR (art. 1333 C. Civil) que es típica del contrato DEFINITIVO DE COMPRAVENTA. Esta tesis ha adquirido uniformidad aunque con matices que no hacen a la cuestión, de que es título hábil mediante la tradición para transferir y adquirir el dominio (GAMARRA: "Tratado...". t. IV, pág. 69; y t. IX, pág. 102; SANCHEZ FONTANS: "El Contrato de Construcción"; PEIRANO FACIO J.: en Rev. A.E.U., t. LV, pág. 172; MIRANDA F.: "Derecho Práctico y Teórico". ed. ASOC. ESC. DEL URUGUAY, 1973, pág. 129/130 (v. A.D.C.U., t. XXI, c. 799, pág. 284). Y la Suprema Corte de Justicia ha sostenido que comparte la tesis de que, ante ciertas prestaciones de la promesa de enajenación de la Ley 8733, que son propias del negocio final y NO EL PRELIMINAR, como el pago del precio y entrega de la cosa, cabe aplicar, en subsidio, el reglamento legal sobre la VENTA, y así lo ha entendido y lo revalida en el presente (Sentencias Nº 58/987 y 42/987, en A.D.C.U., t. 18, c. 844, pág. 145). La expresión "venta" que utiliza el art. 35 Ley 11.029, pese a lo que prescribe el art. 16 Código Civil, no puede tomarse en sentido estricto o literal, porque los conceptos se han desarrollado muchísimo, en esta materia, luego de 1948, fecha de dicha ley. No puede soslayarse que quien celebra una promesa regida por la Ley 8.733, en calidad de promitente adquiriente, no sólo adquiere un derecho REAL que lo protege contra terceros y respecto de cualquier negocio o gravamen sobre la cosa; sino que, además y fundamentalmente, adquiere el derecho a exigir la escrituración respectiva, incluso forzadamente en cualquiera de los supuesto del art. 31 Ley 8.733 (ver art. 367 C.G.P.). Es más, en el ofrecimiento de fs. 53 y ss., en rojo de los A.A., los oferentes establecieron que el plazo de que dispondría el INC para escriturar en caso de hacer uso de la opción de compra, sería exactamente igual al que disponía la parte promitente compradora privada, computado desde la fecha de notificación a los proponentes de la aceptación de la oferta por el Ente (fs. 54 vta., en rojo A.A.). Y el mismo plazo se indicó en la 2ª oferta (fs. 77, en rojo A.A.). Por ende, cuando escrituró la parte ahora accionante (30/12/93), ya había vencido LARGAMENTE el plazo otorgado al INC para que aceptara la opción de compra y accediera a escriturar. Obsérvese también que el INC. NO EFECTUO OBJECCION ALGUNA AL PLAZO QUE SE ACORDARA PARA LA VIGENCIA DE LA OPCION DE COMPRA, limitándose a no acceder a la misma y a expedir el certificado respectivo, cuya vigencia debe entenderse referida al plazo manejado por los proponentes y no necesariamente al consagrado, ILEGALMENTE, por el decreto de 1949, IV) QUE ES FUNDAMENTAL por último, tener en cuenta que: a) NO SE MODIFICARON LAS CONDICIONES OBJETIVAS DEL NEGOCIO OFRECIDO AL INC., es decir que no se "cambiaron las reglas del juego"; b) los ofrecimientos efectuados en 2 oportunidades al INC. y las constancias ya mencionadas insertas en la promesa y en la escritura de compraventa, revelan que la PARTE ACTORA en autos no pretendió "eludir" al INC. Lo mismo sucedió con el "PRECOMPROMISO DE VENTA" de 4/11/987 (fs. 64 y ss., en rojo A.A. y, especialmente, cláusula 5ª, Nral. II, fs. 65 v.); c) si la finalidad de nueva comunicación ANTES de la escrituración, radica en otorgar al INC. la posibilidad de controlar la adecuación de la escritura a las condiciones estipuladas en la Promesa, en el caso el mero cotejo de ambos negocios revela, justamente, QUE NO SE MODIFICARON LAS CONDICIONES DEL COMPROMISO O PROMESA DE ENAJENACION REGIDA POR LA LEY 8733. Es obvio, entonces, que sólo se quiso imponer una sanción por una infracción meramente "formal" (fs. 37, en rojo, A.A.), porque el INC nunca quiso comprar nada y porque la Escritura no se aparta de los límites de la Promesa que le sirve de antecedente. Cabría agregar que el art. 5º, Decreto del 24/5/948, prevé la situación de las promesas y libera de la obligación del art. 35 Ley 11.029 a aquéllas con fecha cierta anterior a la vigencia del decreto. Este art. 5º y los arts. 5º y 6º del Decreto de 29/11/949 aluden a promesas de compraventa, por lo que, como es obvio, no tenían muy clara la categoría de las "PROMESAS DE ENAJENACION DE INMUEBLES" REGIDAS POR LA LEY 8733. Los arts. 61/63 DL 14.384/1975, en materia de arrendamientos RURALES, contemplan también el ofrecimiento de predios cuyo valor real no supere el de mil hás., avaluado por CONEAT, al INC.; y el art. 64 contempla una MULTA "como única indemnización". Es decir que tampoco HAY AQUÍ NULIDAD ALGUNA. En definitiva, por los expresados fundamentos y los concordantes del dictamen de la Procuraduría del Estado, el Tribunal, FALLA: Acógese la demanda y anúlase, por ende, el acto administrativo impugnado. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 6.000 (pesos uruguayos seis mil). Oportunamente, háganse las devoluciones que correspondan y archívese. Dr. Waldemar Burella (Redactor), Dr. Víctor Hugo Bermúdez, Dr. Manuel Mercant Landeira, Dr. José Baldi Martínez, Dra. Irma Alonso Penco, Dr. José Carlos Calleriza (Secretario Letrado).