Sentencia Definitiva N° 25/1998

//tevideo, 4 de febrero de 1998. Nº 25 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: "FLORES MEROLA, MARIA ROSARIO con ESTADO. COMISIÓN ESPECIAL LEY No. 15.783 y ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de Nulidad" (Nº 773/95). R E S UL TA N D O : I) Que a fs. 1 y sigtes. compareció la actora promoviendo demanda anulatoria contra la resolución No. 981/94 de la Comisión Especial (Ley 15.783) de fecha 16 de setiembre de 1994, que desestimó su pretensión de amparo en los beneficios de la referida ley 15.783. Sostiene que fue ilegalmente separada de su cargo de Sub Directora del Liceo 32 de la capital el 13/2/75, desconociendo si medió en el caso destitución o separación de hecho, dado que los antecedentes relativos al cese nunca le fueron proporcionados por la Administración, pese a las reiteradas solicitudes efectuadas en tal sentido. Afirma que su situación encuadra en las previsiones de la ley 15.783, por lo que estima tiene derecho a que se le reintegre al cargo de Sub-Directora del cual fue arbitrariamente cesada. II) Que a fs. 7/7vta. la Comisión Especial contesta la demanda expresando en síntesis, que la actora no acreditó que su situación se encontrara comprendida en las previsiones de la ley 15.783. Sostiene que el nombramiento de la accionante fue realizado bajo la vigencia de la ley 14.101, y que de acuerdo al art. 39 inc. 5º de la misma, los inspectores y directores docentes dependientes del Consejo de Educación Básica y Superior y Universidad del Trabajo del Uruguay, son designados en todos los casos, en forma revocable. El Estatuto garantiza a quienes cesen en esas funciones sin expresión de causa, el derecho a ser restablecidas en la situación docente que ocupaban o tenían derecho a ocupar, en el momento de asumirlas. En el caso la actora cuando cesó en el cargo de Sub-Directora volvió a desempeñarse en su cargo docente. A fs. 11/11vta. contesta la demanda la Administración Nacional de Educación Pública, quien expresa que carece legitimación pasiva en la causa. Con respecto al fondo del asunto sostiene que la accionante no tiene derecho a ser amparada en la ley 15.783. III) Que abierto el juicio a prueba (fs. 12), se diligenció la que obra certificada a fs. 24 y alegaron las partes por su orden a fs. 25/25vta., 30/30vta. y 35/35vta. A fs. 37 el Sr. Procurador del Estado solicitó que se le excusara de intervenir en estos autos en virtud de las razones que expresa, por lo que pasaron los autos en vista a la Sra. Fiscal de lo Civil de 2º Turno, quien se expidió de fs 39 vta. a 41. Se llamó para sentencia y giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron y dictaron sentencia en legal forma (fs. 42 y sigtes.). CONSIDERANDO : I) Que se ha agotado en debida forma la previa vía administrativa y la pretensión anulatoria se ha deducido dentro de los plazos legales, por lo que procede, entonces, ingresar al examen del aspecto sustancial planteado. Debe señalarse antes de ninguna otra consideración y coincidiendo con la posición sustentada por la Dra. María Elisa Martinera, actuando como Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo subrogante, que ANEP no fue quien dicto el acto enjuiciado y por consiguiente carece de legitimación causal pasiva en esta causa, por lo que corresponde que así sea declarado. II) En cuanto al fondo de la cuestión, en autos se promueve demanda anulatoria contra la Resolución Nº 981/94, de 16 de setiembre de 1994, dictada por la Comisión Especial, que desestimó el recurso de revocación pertinente, manteniendo así una destitución en su cargo de Sub Directora del Liceo Nº 32. Quien acciona entiende que la decisión por la cual cesó no sólo fue ilegal sino inexistente en tanto no ha sido posible ubicar siquiera el expediente en que se dictó. III) De autos surge que la actora que era profesora de historia ingresó al Organismo el 16/8/67 para dictar clases de historia en carácter precario en el departamento de Florida. En el año 1970 fue trasladada a Montevideo con el cargo de Ayudante Adscripto hasta el 11/3/73 en que por R.C 28/1/74 fue designada Jefe de turno. Surge acreditado también que obtuvo su efectividad en aplicación de la ley Nº 14.101. Por Resolución de 29/5/74 fue designada Sub-Directora del Liceo Nº 32 entre el 27/3/974 y el 13/2/975, fecha u oportunidad en que vuelve a sus horas de clase, vale decir a su actividad docente (fs. 6, 11/11v., 12, 16, 35/35v. en rojo de los A.A). Finalmente presentó renuncia, la que le fue aceptada a partir del 9/8/78, agradeciéndole los servicios prestados durante su prolongada actuación (fs. 36/36vta.). A fs. 4 de los A.A. figura la anotación de su "renuncia jubilatoria" a partir del 9/8/978. IV) Estima el Tribunal, en mayoría, que la demanda anulatoria no puede prosperar, y que el acto enjuiciado deberá ser confirmado, en tanto que la actora fue designada en la fecha y por la resolución que ya se indicó, bajo la vigencia de la ley 14.101, por lo que su situación quedó atrapada por la previsión de los arts. 39, num. 5, y 40 de la citada ley. Es por ello que, aun cuando no haya sido aportado instrumentalmente el acto o resolución que dispuso su cese, éste no podría reputarse ilegítimo en razón de que la designación que se le efectuó tenía el carácter de precario y revocable, lo que indica que podía cesar en cualquier momento y sin expresión de causa. Circunstancia ésta que aventa la ocurrencia de alguna de las causales del art. 1º de la ley 15.783. La Sala ha sostenido en su jurisprudencia reiterada que "... los nombramientos realizados según las previsiones de la mencionada Ley Nº 14.101... dada la connotación de revocabilidad que se atribuye a la designación crea un vínculo precario que no puede conferir al titular derecho alguno a la estabilidad en el cargo del que puede disponer el organismo en cualquier momento..." (Cf. Sent. 810/91, entre otras). En el caso, entiende el Tribunal, en mayoría, no corresponde hablar de un acto de cese inexistente (desde un punto de vista instrumental), sino de un cese operado automáticamente (art. 39 nral. 5º.), y que por lo mimo no reclama volición expresa de la autoridad competente, ya que el mismo se produce "ministerium legis". Pero aun de considerarse en hipótesis que dicho cese se produjo en la vía de los hechos, ello no determina que no exista necesidad de acreditar alguna de las causales del art. 1º de la ley 15.783. Y lo cierto es que en la especie, no se acreditó ni ante la Comisión Especial ni ante esta Sede que hayan existido persecuciones o compelimiento a renunciar (art. 1, 43 y concordantes de la ley), debiendo tenerse presente que la actora siguió desempeñando la función docente hasta el mes de agosto de 1978 y al retirarse se agradecieron los servicios cumplidos durante su prolongada gestión, lo que implica un reconocimiento a una actividad correctamente prestada (fs . 36 y vta. de los A.A.). Por estos fundamentos, los del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (subrogante), que se comparten, integrado y en mayoría, FALLA : Rechazando la pretensión anulatoria respecto de A.N.E.P, por falta de legitimación causal, pasiva. Confirmando la Resolución de la Comisión Especial. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 2.000 (pesos uruguayos dos mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados y archívese. Dr. Bermúdez, Dr. Mercant (r,), Dr. Baldi, Dra. Alonso Penco, Dr. Harriague. Dr. Calleriza (Sec. Letrado). Discordia del Dr. Ricardo Harriague: Discorde por los siguientes fundamentos: 1) indudablemente, tanto la designación de un funcionario público (ab-initio o de ingreso, cuanto para el desempeño de un nuevo cometido dentro de la Administración), como su cese (ya en la función pública, o en el desempeño de un cargo de específico y re-asunción de otro), requiere de un Acto Administrativo que debe reunir, para su validez, determinados elementos fundamentales: A saber: a) un órgano competente que lo emita; b) una voluntad administrativa validamente expresada; c) un contenido que se ajuste a las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias vigentes; d) los motivos, o circunstancias de hecho o de derecho que lleven a dictar ese acto, deben ser reales y aparentes y el fin que se persigue alcanzar no debe ser otro que el que la ley previó al establecer tal poder jurídico; e) la forma debe ajustarse a la que se exige como regla general para todo acto administrativo: constar por escrito, estar firmado, determinar el lugar y fecha de la formulación, etc., y los particulares al acto mismo de que se trata. 2) El que nos ocupa, y por el cual la accionante fue dejada cesante del cargo de Sub-Directora de un Liceo de la Capital, si bien no se constituyó en uno de aquéllos que extingue la relación funcional con la Administración, sí fue uno, modificativo de ésta. Ahora bien, por la trascendencia (innegable) que ESE acto administrativo tuvo para la carrera funcional de quien resultaba cesada en aquel cargo, y más allá de lo que la ley (en ese momento) concedía al jerarca (art. 39, num 5, de la ley 14.101): posibilidad de hacerla cesar en esas funciones "sin expresión de causa", lo cierto y concreto es que resulta de esencial importancia (la accionante tiene derecho a conocerlo) determinar QUIÉN fue que dispuso ese cese: su competencia; si se trató de una voluntad administrativa válidamente expresada (si no estuvo afectada por error, violencia o dolo), etc.. 3) En la medida que la Administración, deliberadamente, pasa por alto en cada uno de sus dictámenes asesores y resoluciones (AA agregados) el hecho de la NO ubicación de ese acto administrativo, genera la duda cierta, razonable y grave, acerca de la existencia (regular misma de él). En definitiva, se desconoce si quien lo dictó tenía atribuciones (competencia) legales para hacerlo -extremo que dice directa relación con la VALIDEZ Y EFICACIA del correspondiente acto administrativo (formal)- o si, por el contrario, nos encontramos ante una situación de cese, de "hecho". 4) No puede pasarse por alto que, en la época, se transitaba por un período de quiebre institucional, donde las arbitrariedades estaban a la orden del día, y donde las posibilidades de reclamo (oposición) eran prácticamente imposibles de hacer presente, por temor a las represalias. Entonces. No pudiéndose por parte de la Administración actual, suministrar noticia alguna cerca del acto administrativo de cese (en los fundamentos extremos explicitados precedentemente) que permita dictaminar acerca de su "legitimidad", éste debe concluirse inexistente. Todo converge, pues, hacia una situación "de hecho", abusiva, persecutoria, que nos introduce (porque no se cesó a la Sra. Flores al amparo de las disposiciones constitucionales y legales vigentes en el época) en las situaciones contempladas por la ley Nº 15.783 (art. 1 y ccs; y procede que se declare la anulación que se peticiona y las restituciones consiguientes. MARTINS, Daniel Hugo: ESTATUTO DEL FUNCIONARIO, pàg 205 y ss.; SAYAGUES LASO, Enrique: TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, T. I pàgs. 431 y ss. y 499 y ss.