Sentencia Definitiva N° 692/2017

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 24 de agosto de 2017. No. 692 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "CASTILLO HERNÁNDEZ, MARLENE con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de nulidad" (Ficha No. 509/2015). RESULTANDO : I) Que a fs. 9 y ss., adjuntando diversa documentación, comparece Marlene Castillo promoviendo acción de nulidad contra la resolución Nº 10 20/2014, confirmada por resolu ción Nº RD 1 -58/2015, dictada el 11 de julio de 2014, por la Dirección Técnica de Prestaciones del Banco de Previsión Social. Manifiesta que el 27 de enero de 2005, Luis Mármol, adjudicatario de la vivienda Nº 604B del Complejo Agraciada, solicitó autorización de cohabitación, en razón de su calidad de concubina. La misma l e fue denegada por no en contrarse legitimada para suce derlo en el uso de la vivienda, por la prealudida resolución Nº 1020/2014. Surge de las actuaciones administrativas que el motivo para denegar la autorización desde el año 2005 se fundamenta en que era propietaria de un inmueble al momento de realizar su declaración en el año 2005. El inmueble que se le atribuye la propiedad le fue adjudicado en el año 1989 y el precio se debía abonar en 180 cuotas, de las cuales abonó 9, no conformando el total requerido. A pesar del informe de la Intendencia por el cual se acredita que no posee ningún inmueble, el argumento sigue siendo utilizado como fundamento de la resolución. Del expediente 2005/1/15534 surge que no tiene vivienda, que es la concubina de Luis M ármol, fallecido, a quien se le adjudicó el uso de la vivienda. Su hogar es el comple jo Agraciada desde hace 10 años, sus ingresos son magros y le asiste el derecho a continuar en el uso de la vivienda. Solicita que, en definitiva, se anule el acto atacado. II) Que a fs. 15 se confirió traslado de la demanda, el que fue evacuado a fs. 26 y ss., por el Dr . Rodolfo Píriz Chiola, en representación del Banco de Previsión Social, quien aboga por el rechazo de la pretensión de la actora. Luego de historiar las distintas alternativas acaecid as en la tramitación administrativa, señala que Mármol no reconoció la calidad de concubina de la actora, sino que lo que solicitó fue autorización para cohabitar con él. El BPS decidió solicitar a la Intendencia Municip al de Montevideo información respecto a la vivienda que se le había adjudicado a la Sra. Castillo y la IMM consignó que por sentencia Nº 61/2007 del Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 8º turno, se había dispuest o la rescisión del contrato de adjudicación. La empresa administradora del complejo Agraciada constató que en la vivienda del BPS que se le había adjudicado a Mármol, se encontraba viviendo la accionante, Marlene Castillo, lo que originó la intervención del Asesor Letrado, el cual e ntendió que la actora no estaba legitimada para suceder a Mármol en el uso de la vivienda. Sostiene que la Admini stración ha actuado conforme a D erecho, narrando “…las contradicciones y mentiras en las que incurrió la actora….en vía administrativa:..”, para concluir que, a la fecha de solicitud de autorización por parte del adjudicatario Mármol, la Sra. Castillo tenía otra vivienda desde el año 1989; que la I MM, a raíz de las irregularida des constatadas le promovió juicio para recuperar el inmueble. Asimismo, considera que la actora carece de legitimación para promover e l accio namiento de nulidad, por cuanto la decisión de la Administración recayó a raíz de una petición formulada por el Sr. Mármol. III) Que a fs. 36 se abrió el juicio a prueba, término en el cual se produjo la certificada a fs. 66. A fs. 73 y ss. alegó la parte actora y a fs. 82 y ss., lo hizo la parte demandada. A fs. 86, se confirió vista al Sr. Procurador de l Estado en lo Contencioso Administrativo, el que la evacuó a fs. 87 y s s., aconsejando que se rechace el accionamiento incoado, confirmándose el acto recurrido. A fs. 90, se citó a las partes para sentencia, la que se acordó en legal forma, previo pasaje a estudio, por su orden, de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO: I) Que la actora impugna la resolución Nº 1020/2014, dictada el 11 de julio de 2014, por la Dirección Técnica de Prestaciones del BPS en virtud de la cual se dispuso: 1º) no hacer lugar a la solicitud de autorización formulada por el Sr. Luis Mármol, adjudicatario de la vivienda Nº 604 B del complejo habitacional Agraciada, en relación a quien fuera su concubina, la Sra. Marlene Castillo, y, 2º) declarar que la Sra. Castillo no se encuentra legitimada para suceder al Sr. Luis Mármol, en el uso d e la vivienda antes referida (fs. 101 A.A.). El precitado acto le fue notificado a la Sra. Castillo el 29 de agosto de 2014 (fs. 107 A.A.), interponiendo ésta los recursos de reposición y jerárquico el 5 de setiembre de 2014 (fs.108), fundamentando los mismos a fs. 113 y ss. de las actuaciones administrativas. Por resolución Nº 1932/2014 (fs. 125 A.A.), se desestimó el recurso de reposición y, por resolución R.D. 1 -58/2015, del 28 de enero de 2015, no se hizo lugar al recurso je rárquico, decisión que le fue notificada a la interesada el 10 de junio de 2015 (fs. 143 A.A.). La demanda de nulidad fue presentada el 21 de agosto de 2015, conforme surge de la nota de cargo de fs. 14 de autos. En suma, la vía administrat iva ha sido agotada conforme a D erecho (artículo 4 y 6 de la ley 15.869) y la demanda de nulidad ha sido promovida tempestivamente, conforme a lo dispuesto por el artículo 9º de la precitada ley, por lo que corresponde que el Tribunal ingrese al examen del debate planteado. II) Que, en cuan to a la opuesta falta de legitimación de la actora para promover el accionamiento. Al respecto, cabe remarcar que, en la propia recurrida, en la parte resolutiva, se manifiesta que la hoy accionante no se encuentra legitimada para suceder al causante en el uso de la vivienda, aspecto de la decisión adoptada que dirime la cuestión suscitada por la excepción planteada, descartando la alegada defensa. III) Que, conforme resulta de su texto, el acto impugnado dictado en el año 2014, constituye una suerte de respuesta de la Administración a la petición formulada por el Sr. Luis Mármol, el 27 de enero de 2005 (fs. 2 A. A.), por la cual solicitó “…..autorización para la cohabitación de su concubina, Sra. Marlene Castillo Hernández….”. En el decurso de las a ctuaciones se constató que “…la Sra. Marlene Castillo, quien está inscrita en el programa de vivienda, que la misma tiene vivienda municipal a la cual accedió por su calidad de lisiada. A fin de proceder con la presente solicitud, deberá la Sra. Marlene Castillo efectuar declaración jurada de su actual domicilio, en calidad de qué ocupa esa vivienda y presentar documentación que certifique su desvinculación con la vivienda otorgada por la Intendencia…” (fs. 9). En efecto, conforme resulta de fs. 57 y ss . A.A., por su condición de lisiada, a la Sra. Marlene Castillo le fue asignada la vivienda municipal, sita en Pasaje Frías 4480, esquina Arribeños, la que compartía con el Sr. Mármol, previamente a que éste ocupara la vivienda del BPS. Notificada la Sra . Castillo, ésta comparece el 25 de febrero de 2005 manifestando que: “….Su actual domicilio: Agraciada 2813 604 B….Está hace pocos meses viviendo allí a la espera de la autorización para cohabitar con el Sr. Luis Mármol…..Manifiesta que a la brevedad pres entará documentación con respecto a la vivienda municipal. Declara que le correspondía a su hijo y que al ser menor figuraba a nombre d e ella. En la actualidad su hi jo es mayor de edad y vive en dicha vivienda con una compañera….” (fs. 10). A fs. 11 y ss., se presenta documentación en la que se lee que, ante la Intendencia Municipal de Montevideo, el 21 de abril de 2005, la Sra. Marlene Castillo “….solicita au torización para ceder sus derechos de la vivienda a su hijo….”; y un documento titulado: “Reconoc imiento y financiación de deuda”, suscrito el 1/6/2005, entre la IMM y el Sr. Enrique Román Castillo, “…quien declara ser propietario del inmueble sito Pasaje Frías 4480…” , y que reconoce adeudar a la IMM, por concepto de tributos domiciliarios, por el p eríodo 01/09/1999 - 30/04/2005, la cantidad de $ 19.562….”, la que se obliga a pagar en 48 cuotas mensuales y consecutivas, etc. Luego, de diversas actuaciones, el 1º de julio de 2 005, la Gerencia Técnica del De partamento de Prestaciones Sociales, conclu ye en que, de acuerdo a lo dispuesto en la RD 31 -1/2003, numeral 5.5. “…no corresponde autorizar la presente cohabitación…” (fs. 25), y que del trámite de cesión de derechos referido supra “ ….no conocemos su resultado final….”. Derivadas las actuaciones al Departamento de Soluciones Habitacionales, éste resuelve poner en conocimiento del peticionante lo informado: “….que no se puede autorizar la cohabitación solicitada…”, previniéndole que: “….de co nstatarse una situación de coha bitación irregular se deberá aplicar lo dispuesto en la normat iva vigente, llegando al extremo de revocar la adjudicación al Sr. Mármol….” (fs. 20). El Sr. Mármol es notificado el 7 de julio de 2005 (fs. 23). Al día siguiente, éste presenta “…documentación que avala que su concubina…no es propietaria….”, resultando ser la misma documentación que surge glosada a fs. 12 a 14, reiterando la autoridad administrativa, el 15 de julio de 2005, que ”….la documentación agregada es la misma que obra a fs. 11 y 13, por lo que no aporta nada que haga variar lo informado por el Sector Jurídico a fs. 17. Por lo expuesto se mantiene lo resuelto con referencia a que no es posible acceder a la cohabitación solicitada. Se deberá asesorar al titular con respecto a las posibl es sanciones en caso de constatarse una situación de cohabitación irregular….” (fs. 27). De lo resuelto, es notificado el Sr. Mármol el 18 de agosto de 2005 (fs. 28), quien en el acto manifiesta que “…traerá a la brevedad la documentación avalatoria correspondiente….”. Finalmente, el 7 de setiembre de 2005 , el Departamento de Soluciones Habitacionales resuelve: “…Pase a archivo a la espera de que el titular aporte la documentación a la que se hizo referencia…” (fs. 30). Las actuaciones se desarchivan, recién, el 22 de setiembre de 2009, a raíz del Re levamiento Ocupacional Mensual realizado por la empresa administradora Arquitectura y Urbanismo, constatándose la “…cohabitación no autorizada por parte de la Sra. Marlene Castillo…..” (fs. 36). A la luz de estos desarrollos , es preciso puntualizar que el acto recurrido no admite como sustento de su dictado la petición de cohabitación presentada por el Sr. Mármol en el año 2005, tal como se manifiesta en el Vistos de dicha volición. La denegatoria a dicha solicitud le es notificada no una, sino dos veces (vide fs. 20 a 23 y 28 A.A.), bien que no a través de un acto formal, sino poniéndole en conocimiento los distintos pareceres jurídicos de la Administración que, precisamente, señalaban que la calidad de propietaria de la Sra. Castillo obstaba al acogimiento de la pretensión de cohabitación. Las actuaciones administrativas, luego del archivo dispuesto, volvieron a “revivir” a consecuencia de un relevamiento ocupacional de los habitantes del Complejo Habitacional, supuesto f áctico que no guarda ninguna relación con la primigenia petición del Sr. Mármol. Por consecuencia, hay un desajuste en la motivació n del acto, cuyo dictado no obedece a la petición planteada por el Sr. Mármol, se reitera ya resuelta en el año 2005, sino a la persistente ocupación del inmueble por parte de la Sra. Castillo, constatada en dos relevamientos ocupacionales, la que, a juicio del BPS, no contaba con la autorización pertinente. IV) Que, en el Considerando I de la impugnada, se asevera que la actora cometió dos irregularidades graves: a) “…pasó a cohabitar con el adjudic atario de la vivienda au n cuando no se encontraba autorizada a tales efectos…..”; b) “….prestó declaración jurada falsa al omitir declarar la titularidad del inmueble municipal, al ser requerida en oportunidad del trámite administrativo a que diera lugar su solicitud….”. Es exacto lo aseverado por el BPS en cuanto a que la demandante cohabitó con Mármol aun cuando el BPS no había autorizado tal cohabitación; y, por otro l ado, debe igualmente reputarse fuera del litigio, constituye un hecho no discutido, que Mármol y Castillo eran concubinos, aún antes de habitar en el Complejo de la calle Agraciada (vide fs. 55 y ss. A.A.). El decreto 425/002, vigente a la fecha de presentación de la solicitud de fs. 2, esta blece en el inciso 1º del artículo 6º que: “….Con el adjudicatario de las viviendas podrán cohabitar su cónyuge o concubino, tengan o no la calidad de pasivos, e incapaces a su car go….”; y, en el inciso 2º se agrega que también podrán hacerlo “…otros familiares hasta el segundo grado de consanguineidad…”. A su vez, el inciso 4º preceptúa que la cohabitación “….deberá ser solicitada por el postulante y aprobada por el Banco de Previsión Social, previo a su efectivización, ante s de la ocupación de la vivienda o por el beneficiario durante el goce del uso….”. Ahora bien, esta interpretación de la normativa que postula el BPS y que fundamenta la primera irregularidad grave atribuida en la recurrida, ¿se compadece con el régimen m atrimonial y de las uniones concubinarias legalmente vigentes? ¿Por un acto administrativo el BPS puede determinar que un cónyuge o un concu bino no pueda cohabitar con su pareja?, o, para decirlo en palabras de la Ley 18.246, es dable que por tal tipo de acto se determine o provoque la ruptura de la “…situación de hecho derivada de la comunidad de vida de dos personas….”? Es del caso recordar que la Ley 18. 246 tenía ya varios años de vigencia antes del dictado del acto 1020/2014 recurrido. También result a ajustado a las resultancias de las a ctuaciones la aseveración formulada en cuanto a que la Sra. Castillo manifestó no poseer bienes inmuebles (fs. 3 A.A.), aunque, luego, se comprobó que se le había asignado una vivienda municipal, dada su condición de lisiada. Pero esta afirmación de la actora debe , necesariamente, correlacionarse con los des cargos presentados, los que deben ser examinados y valorados a la luz de la sana crítica que, entre otros parámetros exige que el juzgador, ya sea administrativo o jurisdiccional tenga necesariamente en cuenta el nivel socio -cultural del justiciable, a fin de aquilatar la sinceridad de sus manifestaciones. En este sentido, las razones expuestas no evidencian que se trata de una declarante mendaz, sino más bien, que se trata de una persona que, buenamente cree o considera que efectivamente la vivienda municipal “…le correspondía a su hijo y que al ser menor figuraba a nombre de ella….” (fs. 10). Tal es la cosa de esta manera que en la valoración de tal situación, en su momento, el BPS no autorizó la cohabitación solicitada, pero no se la consideró de la gravedad que, ahora, en la impugnada, se atribuye. En efecto, en tal oportunidad, la Administración no procedió de acuerdo a lo estipulado en la R.D. 31 -1/2003, en especial, conforme a lo previsto en el artículo 5, ni tampoco observó lo establecido en el artículo 6 del decreto 425/002: “…la omisión de la referida so licitud hará caducar el derecho de uso de la vivienda consagrado a favor del titular y los cohabitantes de hecho….”. Y no solo no se adoptó la decisión que correspondía, sino que se optó por archivar el expediente. En suma, a juicio de la S ede, en su momento, medió una actitud tolerante, convalidante de la situación de hecho creada y conocida por el BPS de manera inequívoca, porque así se lo hicieron saber tanto el Sr. Mármol como de la Sra. Castillo. Ahora bien. Cuando se desarchiva el expediente en el año 2009 el impedimento de la vivienda municipal ya no existía por cuanto en el año 2007, por sentencia judicial se había declarado rescindido el contrato de adjudicación realizado entre la Sra. Castillo y la IMM (fs. 76 y ss. A.A.), actuación judicial que fuera incorporada a estos autos en el año 2011. No resulta de recibo la desidia invocada por la Administración acerca del comportamiento observado por el Sr. Mármol y su concubina (fs. 50 y ss.), máxime cuando ésta el 11 de febrero de 2010, compareció ante el BPS, según nota obrante a fs. 47, expresando que: “….. No tengo ningún vínculo con esa vivienda municipal, pero no puedo conseguir documentación que lo avale, en la intendencia me dicen que no tienen ninguna documentación para darme. Me habían mandado un desalojo a esa vivienda, eso me dijeron los que ocupan esa vivienda…” (subrayado del Redactor). En suma, al dictarse la resolución recurrida, el BPS tenía pleno conocimiento de: a) que el Sr. Mármol había fallecido el 5 de junio de 2011; b) que su concubina cohabitaba con él en la vivienda del BPS; c) que el impedimento que obstaba a concederle la autorización gestionada a fs. 2 y ss. había sido removido hacia siete años; d) que la Sra. Castillo carecía de otra solución habitacional. V) Que, a la luz de los desarrollos que vienen de exponerse, cabe concluir que los agravios de la parte actor a merecen ampararse. En efecto, a juicio de este redactor, la autorización a que se alude en el decreto 425 /002 y hoy el 397/009, debe ubicarse en un determinado contexto normativo al que se ha hecho referencia supra y, en tal orden de ideas, la interpr etación que postula la Administración se erige en una exigencia que contraviene el régimen matrimonial y de uniones concubinarias hoy vigente. Es decir, este redactor no comparte que el cónyuge o concubino del adjudicatario deba supeditar la cohabitació n con su pareja, al asentimiento concedido por un órgano del Estado. A poco que se desvincule la solución del caso puntual y se reflexione sobre ella, se advertirá que tal solución es propia de un sistema político totalitario y no de uno inspirado en principios liberales. Por tanto, ocurrida la muerte del adjudicatario, estando aún vigente el decreto 425, era de aplicación lo dispuesto en el artículo 7º del mismo, en tanto la Sra. Castillo era con cubina del Sr. Mármol y había “…cohabitado en forma perm anente por el período de cinco años anteriores al fallecimiento….”. Los restantes Sres . Ministros integrantes del Tribunal estiman que, en la especie, ha mediado una convalidación de la Administración a la situación de hecho planteada, una suerte de táci ta autorización que se tradujo en el no ejercici o de sus potestades ante la con figuración de la situación que el BPS califica de irregular y de la cual tenían pleno conocimiento, inacción más que evidente si se repara que, en su momento, se dispuso el archivo del expediente. A punto de partida de tal premisa, acaecida la muerte del Sr. Mármol, es de aplicación lo dispuesto en el precitado artículo 7 del decreto 425/002. Por los fundamentos expuestos, el Tribunal, FALLA: Haciendo lugar a la demanda y, en su mérito, anulando la resolución Nº 1020/2014, dictada el 11 de julio de 2014 por la Dirección Técnica de Prestaciones del Banco de Previsión Social. Sin sanción procesal específica. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y, archívese.- Dra. Castro, Dr. Gómez Tedeschi ( r.), Dr. Tobía, Dr. Echeveste, Dr. Vázquez Cruz. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).