Sentencia Definitiva N° 582/2017

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 3 de agosto de 2017. No. 582 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "ZORRILLA DE SAN MARTÍN, IGNACIO SANTIAGO con INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZACIÓN. Acción de nulidad" (Ficha No. 516/2013). RESULTANDO: I) Que con fecha 12/8/2013, a fs. 2, compareció el accionante, entablando demanda de nulidad contra la Resolución Nº 9 Acta Nº 5134, dictada por el Directorio del Instituto Nacional de Colonización (INC) con fecha 19 de dici embre de 2012, por la cual se impuso al accionante, colono propietario de las fracciones Nº 12 y 13 de la colonia Doctor Miguel C. Rubino, la multa establecida en el artículo 15 de la Ley Nº 18.187 (art. 71.1 de la Ley de Colonización Nº 11.029). Relató que en el año 2011 se realizó una única inspección en el predio, en la cual el INC infirió que el actor no residía en el mismo, lo que tuvo como corolario el dictado de la Resolución del Directorio del Ente N° 8 Acta 5061 de fecha 6 de julio de 2011, la qu e sin conceder vista previa y sin siquiera haber ingresado al predio en cuestión, intimó al accionante al cese, antes del 31 de agosto de 2011, del incumplimiento al literal b) del art. 61 de la Ley 11.029 (residencia en el predio y trabajo directo), bajo apercibimiento de la multa prevista en el art. 15 de la Ley 18.187. Señaló que, luego de notificársele esa resolución, y previo al 31 de agosto de 2011, se presentaron funcionarios del INC a realizar varias visitas en el predio, estando siempre presente el compareciente. Luego de tales inspecciones, se dispuso por Acta N° 5082 Resolución N° 4 , revocar la volición anterior, y conferir vista previa al accionante por el plazo de diez días. El actor evacuó la vista, luego de lo cual, y sin realizarse ninguna inspección ni actuación posterior, se intima nuevamente al compareciente a que cese en el plazo de treinta días el incumplimiento al literal b) del art. 61 de la Ley 11.029, nuevamente bajo apercibimiento de multa. El accionante presentó un nuevo escrito con documentación acreditante del cumplimiento estricto de la normativa, pese a lo cual se dictó el acto impugnado en obrados, por el cual se le aplicó la multa prevista en el art. 15 de la Ley 18.187. Hizo mención al informe de la Regional (dependiente del INC), en el que se indica que “cada vez que hemos tenido que ir a la Colonia por diferentes razones, pasamos por el casco de la antigua estancia y encontramos al señor Zorrilla haciendo las tareas que corresponden a un productor ganadero”. En el mismo i nforme se deja constancia que cuando no se encuentra el actor en el predio, esa circunstancia simplemente obedece a estar realizando actuaciones vinculadas a las tareas rurales, único rubro que ha desarrollado aquel en toda su vida. Expresó que el INC, e n este caso particular, a diferencia de otros casos análogos, no solicitó información al Registro de la Propiedad, Sección Inmobiliaria de Paysandú (o si lo hizo nunca lo adjuntó al expediente administrativo), puesto que de la misma surgiría que no se cedió jamás el uso y goce del predio, bajo ninguna modalidad. Añadió que de las declaraciones de DI.CO.SE. adjuntadas al expediente administrativo y de los documentos presentados, surge de manera inconcusa e indubitable que no existe en el predio un solo ani mal que no sea propiedad del actor, por lo que queda claro que no se ha cedido jamás el uso y goce de las fracciones bajo ninguna modalidad, pudiendo concluir sin mayores esfuerzos que la explotación es directa y con rendimientos excelentes, cumpliendo cab almente con lo establecido en el art. 61 de la Ley 11.029. Anotó que los Ingenieros Agrónomos Marcelo GRATAROLA y Adolfo CASARETTO expidieron un informe técnico en el que se consigna que el predio lo trabaja directamente el accionante, y además, sin que se lo solicitaran expresamente, infieren que éste está radicado allí, pues aluden a su “casa habitación”, diferenciándola claramente de la del personal. Es imposible pensar que una persona mayor de edad pueda explotar en solitario una superficie superior a 1300 hectáreas, debiendo utilizarse a esos efectos los correspondientes criterios de razonabilidad, que huelgan en el expediente administrativo. Agregó que del informe privado del Ing. Pablo MONTENEGRO se desprende la explotación personal y directa del predio, así como la radicación de la familia, extremos que lamentablemente tampoco ponderó la Administración. Dijo que surge el informe de la Regional que nadie más en la Colonia vive en el predio, por lo que cabe preguntarse por qué no se iniciaron a to dos los restantes colonos procesos análogos, y sí se le inició justamente al único que está radicado allí. La respuesta es muy clara: la motivación del acto administrativo no es la que se consigna en la resolución, sino que la verdadera motivación es perse guir a un propietario de tierras, poseedor de un perfil que no le agrada a este Directorio, y en definitiva recuperar la Colonia. Adicionó al respecto que cuando un acto administrativo tiene motivos espurios, los mismos no se plasman expresamente en dic ho acto, sino que tales vestigios se desprenden del mismo y de los rastros de las actuaciones administrativas, como ocurre en el caso. Sostuvo por otro lado que, entre la revocación de la multa pretendida por el INC y la presente intimación y resolución del Ente, no se realizó ninguna actividad ni inspección, por lo que basándose en las únicas actuaciones de un anterior proceso, que ameritaron que el acto revocatorio quedara firme (por el transcurso del plazo de 150 días), inesperada e injustamente el INC inicia un nuevo proceso con los mismos elementos del anterior, sin recabar nueva información, y por la misma conducta del compareciente, lo cual está vedado por nuestro ordenamiento jurídico, por transgredir el principio non bis in ídem. Expresó que que da claro también que para adoptar la resolución encausada, esto es, entre la última intimación y el dictado de esta volición, no se confirió vista previa al interesado, violando así lo prevenido en la Constitución y en el Decreto N° 500/991. El análisis de las actuaciones permite concluir que en ningún momento se otorgó vista previa a efectos de que el interesado pudiera efectuar los descargos y proponer las pruebas pertinentes respecto de los supuestos incumplimientos que se le imputan. Se intima el ces e de un pretendido incumplimiento, y se hace oídos sordos y se desconoce la prueba presentada. Manifestó, asimismo, que el acto carece de una adecuada motivación, pues no se ajusta a los supuestos de hecho, los que no fueron debidamente apreciados ni pro bados. La motivación es oscura, no hay una explicitación de la razón exteriorizada públicamente, y dichos extremos constituyen claros indicios de la arbitrariedad con la que se ha manejado el Organismo. Adujo que la multa que se le impone, de aproximadam ente $U 1.581.059, es más de lo que sería una renta ganadera de la zona, por lo que se exige a un propietario una multa que claramente afecta su derecho de propiedad (art. 150 del Decreto N° 500/991). Por último, afirmó que se ha violado el principio de igualdad ante la ley, pues se ha tratado al accionante en forma más gravosa que a otros colonos de la misma Colonia y del resto del país. Recientemente, el propio INC realizó una encuesta, de la que derivó que más del 50% de los ocupantes a cualquier títul o de las Colonias no radica en el predio, y éstos sí registran verdaderos incumplimientos. Sin embargo, no se les ha iniciado acciones, pues si bien el Ente ha realizado varias actuaciones análogas, no es menos cierto que ese porcentaje no se acerca al 50% constatado por el propio ente. En definitiva, solicitó la anulación del acto impugnado. II) Que con fecha 4/10/2013, a fs. 20, compareció el representante de la demandada, contestando la demanda incoada. Relató los antecedentes del acto encausad o, indicando que el 24 de mayo de 2011 se efectuó una primera inspección técnica sobre las fracciones de campo de las que es titular el accionante, constatándose que el accionante no se encontraba al momento de la inspección, y que según lo expresado por l os empleados y corroborado posteriormente por el encargado del destacamento policial de Queguay Chico (Cuchilla del Fuego), el colono concurre 2 o 3 veces a la semana, destinando el resto de la misma al trabajo en otro campo. Se concluyó que no cumple con el art. 61 de la Ley 11.029, por lo que seguidamente, por Resolución Nº 8 de fecha 6 de julio de 2011 el Directorio del INC resolvió intimar al accionante el cese, antes del 31/08/11, del incumplimiento al literal b) del artículo 61 de la Ley 11.029 (residencia en el predio y trabajo directo), bajo apercibimiento de aplicarse la multa establecida en el artículo 15 de la Ley 18.187. Anotó que, contra dicha resolución, el actor interpuso recurso de revocación, por no habérsele conferido vista previa. La Adm inistración entendió de recibo el agravio esgrimido, y con fecha 24 de noviembre de 2011 el Directorio del INC revocó la resolución anterior y dispuso conferir vista de las actuaciones al colono accionante. Indicó que el actor evacuó la vista conferida, luego de lo cual se practicó una segunda inspección, constatándose que al igual que en la primera, el titular no se encontraba en las fracciones. En consecuencia, por Resolución Nº 12 de fecha 15 de agosto de 2012, se intimó nuevamente al Sr. ZORRILLA a c esar los incumplimientos detectados en un plazo de 30 días a partir de la notificación de la resolución, bajo apercibimiento de aplicársele la multa establecida en el art. 15 de la Ley 18.187. El colo no presentó nota, donde comunicó que no han existido los supuestos incumplimientos de su parte. Luego, la Oficina Gestión de Colonos informó que efectivamente se habían producido incumplimientos a la normativa. Y finalmente se dictó el acto administrativo impugnado. Respecto al agravio dirigido a afirmar que el INC basó todas las actuaciones en una única inspección, dijo que ello es incorrecto, pues surge de los antecedentes que se efectuaron dos inspecciones, con fecha 24 de mayo de 2011 y 29 de marzo de 2012. De una simple compulsa del expediente surge que luego de la primera inspección se intimó el cese de los incumplimientos, bajo apercibimiento, acto que luego fue revocado por no haberse otorgado vista previa, por lo que en aras de garantizar la debida defensa se confirió vista, la que fue debidamente eva cuada, y posteriormente se realizó una segunda inspección. Sostuvo que son erróneas las expresiones del actor cuando manifiesta que al haberse revocado la primera resolución, que intimaba el cese de los incumplimientos, ello deviene firme y ejecutoriado. La invocación de firmeza del acto administrativo hacia la Administración no es de recibo. La firmeza implica la ausencia del derecho del administrado a la revocación o anulación del acto administrativo, o sea, tanto en sede administrativa como jurisdiccional. La firmeza de un acto solo la puede invocar la Administración, no es un instituto que se aplique al interesado, en el sentido de que éste pueda argumentar que el acto ha quedado firme. Por tanto, no impide que la Administración pueda revisar sus actos , siempre y cuando con ello no estén violentados derechos adquiridos , que no es el caso. Agregó que el accionante no puede desatender que la revocación del acto fue parcial, esto es, a los solos efectos de conferir vista previa al administrado y brindarle mayores garantías en el procedimiento administrativo. Al actor se le han otorgado todas las garantías del debido proceso, ya que se realizó una primera inspección donde se denotaron una serie de incumplimientos, luego de lo cual se le confirió vista para que exponga sus descargos, realizándose a continuación una nueva inspección, corroborándose que los incumplimientos originarios permanecían inalterados, por lo que nuevamente se resolvió aplicar la multa. Sobre el agravio referente a la falta de motivaci ón, dijo que no se comparte que la resolución no se encuentre debidamente motivada. En obrados existe una adecuada fundamentación que obra en los antecedentes administrativos, de los que emerge que en las dos inspecciones realizadas no se encontró al colon o en la fracción, no apreciándose por los técnicos evidencia alguna de que éste habitara en forma regular, agregándose que tiene domicilio en Paysandú y que además de las fracciones del INC posee campos de su propiedad cuya superficie asciende a 3.553 hect áreas en el departamento de Río Negro, por lo que el colono incumple con el art. 61 , lit. b), de la Ley 11.029, al no residir en el predio ni trabajar directamente el mismo. En cuanto a la procedencia de la multa, expresó que surge de los informes técnicos que el actor ha incurrido en una serie de incumplimientos a la Ley de Colonización, en particular al art. 61, literal b), desvirtuando los fines de la colonización. La falta de residencia en el predio fue constatada por la Inspectora General, quien mani festó que el accionante reside en la ciudad de Paysandú, a 150 km, aproximadamente de las fracciones de la Colonia, por lo cual, se impone la aplicación de la multa consagrada en el art. 71 de la Ley 11.029, en la redacción dada por el art. 15 de la Ley 18.187. Concluyó señalando que el incumplimiento de la obligación legal de trabajar directamente el predio y habitarlo con su familia desvirtúa el objetivo de la colonización. En suma, solicitó el rechazo de la demanda incoada. III) Abierto el juici o a prueba, las partes no produjeron prueba alguna, según surge del certificado obrante a fs. 59. IV) Alegaron las partes, por su orden. La actora lo hizo a fs. 62 y ss., y la demandada a fs. 86 y ss. V) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Con tencioso Administrativo (Dictamen No. 368/2016 glosado a fs. 98), se pronunció por el rechazo de la demanda incoada. VI) Se citó a las partes para sentencia (fs. 100), la que, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros, se acordó dictar en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Que , en la especie , se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente (arts. 4 y 9 de la Ley 15.869), para el correcto accionamiento de nulidad. II) En obrados, s e demanda la nulidad de la Resolución Nº 9 , Acta Nº 5134 , dictada por el Directorio del Instituto Nacional de Colonización (INC) con fecha 19 de diciembre de 2012, por la cual se impuso al accionante, colono propietario de las fracciones Nº 12 y 13 de la colonia Doctor Miguel C. Rubino, la multa establecida en el artículo 15 de la Ley Nº 18.187 (art. 71.1 de la Ley de Colonización Nº 11.029) (fs. 211 A.A.). Contra el acto impugnado, notificado personalmente al actor con fecha 23 de enero de 2013 (fs. 215 A.A.), interpuso éste, el día 4 de febrero de 2013 el correspondiente recurso de revocación (fs. 251 A.A.). Se produjo la denegatoria ficta con fecha 11 de julio de 2013, al vencer el plazo de ciento cincuenta días posteriores a la interposición del recurso administrativo, sin resolución expresa. Finalmente, la demanda de nulidad fue introducida en tiempo útil, el día 12 de agosto de 2013 (nota de cargo a fs. 14 de autos). III) Por Dictamen Nº 368/2016, a fs. 98, el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo aconsejó el rechazo de la demanda incoada. IV) El Tribunal, en decisión adoptada por unanimidad, compartirá lo dictaminado por la Procuraduría del Estado, y procederá a desestimar la demanda incoada, de acuerdo a los fundame ntos que se desarrollan en los siguientes numerales. V) Antecedentes. Conforme emerge de los antecedentes administrativos allegados al proceso, el accionante es un colono propietario de dos fracciones de campo en la Colonia Doctor Miguel C. Rubino en el departamento de Paysandú. Con fecha 24 de mayo de 2011 se realizó una primera inspección sobre las fracciones de campo de las que es titular el accionante, constatándose de acuerdo a lo expresado por el empleado del establecimiento que “el titular no se encontraba. Dijo que concurre 2 o 3 veces a la semana, ya que posee otros campos y los recorre directamente” (fs. 11 bis A.A.). Tales afirmaciones fueron corroboradas por el encargado del destacamento policial de Queguay Chico (Cuchilla del Fuego), Sr. Claudio DEL PINO (fs. 18 vto. A.A.). Por Resolución Nº 8, de fecha 6 de julio de 2011, el Directorio del INC resolvió: “ Intimar al señor Ignacio Santiago Zorrilla de San Martín Angel, propietario de las fracciones núms. 12 y 13 de la colonia Doctor Miguel C. Rubino el cese, antes del 31/08/11, del incumplimiento al literal b) del artículo nº 61 de la ley nº 11.029 (residencia en el predio y trabajo directo), bajo apercibimiento de aplicarse la multa establecida en el artículo 15 de la ley nº 18.187 (artículo 71.1)” (fs. 31 A.A.). VI) Contra dicho acto se interpuso recurso de revocación por parte del accionante, alegando no haberse conferido vista previa del mismo (fs. 24 y ss. A.A.). La Administración entendió de recibo el agravio esgrimido, y c on fecha 24 de noviembre de 2011, mediante Resolución N° 4, el Directorio del INC resolvió revocar la resolución anterior y conferir vista de las actuaciones al colono accionante (fs. 38 A.A.). La vista omitida y ahora conferida fue evacuada por el actor con fecha 26 de diciembre de 2011. En tal ocasión, el colono manifestó, sucintamente, que cesó en el pretendido incumplimiento, del que fue intimado, y que ha demostrado que jamás incumplió con ninguna norma ni desvirtuó el objeto de la colonización (fs. 55 a 60 A.A.). Analizados los descargos presentados por el accionante, el 11 de enero de 2012 el Ing. GARRIDO concluyó que no existían elementos de juicio que desvirtuaran lo constatado en la Inspección Técnica de Campo realizada el 24 de mayo de 2011, e n cuanto a la no residencia del colono y su familia en los predios de la colonia de los que son propietarios (fs. 109 a 110 A.A.). VII) Con fecha 29 de marzo de 2012 se practicó una segunda inspección técnica en los predios del actor, constatándose qu e “al igual que en la primera inspección, el titular no se encontraba. En aquella oportunidad se estableció contacto con el encargado. En esta ocasión se recorrió las instalaciones, no hallándose a nadie. Se esperó un tiempo prudencial, luego del cual se d io por concluida la inspección. En la vivienda principal no se apreció indicio de que el titular resida regularmente” (fs. 112 y vto. A.A.). El 10 de abril de 2012 el Ing. GARRIDO emitió nuevo informe en el que concluyó: 1) en las dos inspecciones técnic as efectuadas, el colono no se encontraba en las fracciones, no apreciándose evidencias de habitar la vivienda en forma regular ni él ni su familia; 2) tiene domicilio constituido en la ciudad de Paysandú; 3) además de las dos fracciones del INC, posee campos de su p ropiedad en un total de 3.532 há s. en el departamento de Río Negro; 4) el colono incumple con el art. 61 , lit. B), de la Ley de Colonización pues reside fuera de las fracciones y el trabajo directo lo efectúan sus empleados; 5) la interpretación que realizó el colono no es la que surge de la ley, puesto que: a) residir en las fracciones, no es pasar una noche en éstas; y b) ordenar al personal lo que hay que hacer, no es realizar el trabajo directo. En razón de ello, aconsejó aplicar al colono la multa dispuesta en el art. 15 de la Ley 18.187 (fs. 119 a 120 A.A.). Por su parte, en informe de fecha 25 de abril de 2012, la Inspectora General compartió los informes y opiniones técnicas precedentes, y agregó que “(…) la misma confirmó directamente q ue el Sr. Zorrilla reside en la calle Sarandí 1266, de la ciudad de Paysandú, siendo su teléfono el N° 47223081, por lo tanto a 150 kms. aprox. de las fracciones de la Colonia (si se estima que su explotación es directa)”. En virtud de lo expuesto, sugirió la aplicación al accionante de la multa prevista en el art. 71.1 de la Ley 11.029, en la redacción incorporada por el art. 15 de la Ley 18.187 (fs. 129 a 130 A.A.). La División Jurídica de la INC informó que correspondía intimar al actor al cese del incumplimiento constatado (fs. 141 A.A.). Por Resolución Nº 12, de fecha 15 de agosto de 2012, el Directorio del INC resolvió intimar al Sr. ZORRILLA a cesar los incumplimientos detectados en un plazo de 30 días a partir de la notificación de la resolución, bajo apercibimiento de aplicársele la multa establecida en el art. 15 de la Ley 18.187 (fs. 142 A.A.). VIII) Con fecha 25 de octubre de 2012, compareció el accionante mediante una extensa nota, en la cual expresó , entre otras consideraciones, que se cumplió con la intimación practicada, habiendo cesado los supuestos incumplimientos de su parte, los que en realidad nunca acaecieron (fs. 179 y ss. A.A.). El 5 de noviembre de 2012 produjo informe la Oficina de Gestión de Colonos, en el que reseñó las actuaciones cumplidas, indicando que la División Inspección General realizó dos inspecciones y que en ninguna de ellas el colono se encontraba en los predios, ni se apreciaron evidencias de que éste ni su familia residieran regularmente (fs. 193 y ss. A.A.). El 8 de noviembre de 2012 el actor presentó un nuevo escrito, adjuntando un informe técnico suscrito por el Ing. Agrónomo Pablo MONTENEGRO (fs. 197 y ss. A.A.). Se dio pase nuevamente a la Oficina de Gestión de Colonos, la que indicó que la document ación agregada no modifica el contenido del precedente informe (fs. 207 A.A.). Finalmente, con fecha 19 de diciembre de 2012, el Directorio del INC procedió al dictado del acto que se enjuicia en los presentes obrados (fs. 211 A.A.). IX) Respecto a los vicios formales denunciados por el accionante. Corresponde analizar en primer lugar los vicios de orden procedimental denunciados por el accionante: violación al principio non bis in ídem y falta de vista previa al dictado de la resolución impugnada. Sobre el primer punto, sostuvo el actor que luego de la revocación de la primera intimación no se realizó ninguna actividad ni inspección, por lo que basándose en las únicas actuaciones de un anterior proceso, que ameritaron que “ el acto revocatorio qued ara firme (por el transcurso del plazo de 150 días) ”, el INC inició un nuevo proceso con los mismos elementos del anterior, sin recabar nueva información, y por la misma conducta del compareciente, lo cual está vedado por nuestro ordenamiento jurídico, por transgredir el principio non bis in ídem. A juicio de la Sede, no le asiste razón en el planteo. Corresponde primeramente aclarar que no cabe hablar de “firmeza” del acto revocatorio, en el sentido que lo utiliza el accionante. En tal sentido, emerge de lo s antecedentes administrativos previamente reseñados que la Administración había intimado al actor, por Resolución Nº 8 de fecha 6 de julio de 2011, “ el cese, antes del 31/08/11, del incumplimiento al literal b) del artículo nº 61 de la ley nº 11.029 (residencia en el predio y trabajo directo), bajo apercibimiento de aplicarse la multa establecida en el artículo 15 de la ley nº 18.187 (artículo 71.1)” (fs. 31 A.A.). Dicho acto fue posteriormente revocado mediante Resolución N° 4 de fecha 24 de noviembre d e 2011, acogiéndose el recurso de revocación del accionante en cuanto a que no se le había conferido vista previa. Se revocó de este modo la anterior resolución y se ordenó conferir vista de las actuaciones al colono (fs. 38 A.A.). El referido acto revocatorio (Resolución N° 4), según señala el actor, habría adquirido firmeza, por el transcurso del plazo de 150 días. Sin embargo, la firmeza de este acto deriva del hecho de no haberse recurrido en tiempo por el interesado, lo que por otra parte resulta l ógico pues la resolución acogía el recurso de revocación por él interpuesto. Ahora bien. Esa “firmeza” del acto administrativo no significa, en absoluto, que la Administración no pueda continuar con los procedimientos previamente iniciados, ajustando su actuar a Derecho. Por el contrario, justamente al quedar firme el acto revocatorio, fue que se concedió la vista que anteriormente había sido omitida, y se prosiguieron las actuaciones administrativas, hasta llegar al dictado del acto encausado. X) Por su parte, en lo que dice relación con la alegada violación al principio non bis in ídem , huelga señalar que al actor no se le incoaron dos procedimientos distintos, sino que se trata de un único procedimiento administrativo, en el cual al haberse const atado el incumplimiento de un requisito formal (la vista previa), se procedió a su subsanación, mediante la oportuna revocación del mismo, en ejercicio del poder-deber de la Administración de ajustar en todo momento su accionar a Derecho. Claramente no s e configura una violación al principio non bis in ídem, pues no se siguieron dos procedimientos, ni se dictaron dos actos sancionatorios en relación a un único hecho infraccional, sino que se trató de un único procedimiento. A ello cabe agregar que tamp oco es cierto que la Administración se haya fundado, para aplicar la multa, en una única inspección realizada antes del referido acto revocatorio, desde que surge de los antecedentes administrativos que, luego de la revocación de la primera intimación, se practicó una segunda inspección técnica en los predios del actor, constatándose nuevamente la existencia de incumplimiento a la normativa (fs. 112 y vto. A.A.). XI) El segundo agravio de índole formal expresado por el actor tiene que ver con la ausencia de vista previa. Expresó, a este respecto, que entre la última intimación practicada y el dictado de la resolución sancionatoria no se confirió vista previa al interesado, violando así lo prevenido en la Constitución y en el Decreto N° 500/991, al no habérsele otorgado una oportunidad para que el administrado pudiera efectuar los descargos y proponer las pruebas pertinentes respecto de los supuestos incumplimientos que se le imputan. Sobre el punto, estima la Corporación que tampoco le asiste razón al accionante. Cabe recordar a este respecto que, luego de conferida la vista previa de precepto, y evacuada la misma por el promotor (fs. 55 y ss. A.A.), el INC resolvió realizar una segunda inspección técnica en los predios, para verificar los extremos alegados por el actor en sus descargos, arribándose a las mismas conclusiones que en la primera (fs. 112 A.A.), y dictándose una nueva intimación en igual sentido que la anterior (fs. 142 A.A). Es cierto que luego de la segunda intimación no hubo formalment e una nueva concesión de vista al accionante. Sin embargo, no puede desconocerse que, con posterioridad a esa intimación, el accionante compareció nuevamente mediante una extensa nota, en la cual expresó -entre otras consideraciones- que nunca acaecieron los incumplimientos que se le imputan (fs. 179 y ss. A.A.). Dicha comparecencia del administrado, si bien no fue formalmente calificada como una “evacuación de vista”, en los hechos cumplió perfectamente ese cometido, pues supuso la introducción de desc argos por el accionante, así como la presentación de probanzas documentales. A su vez, luego de presentado ese escrito, la Administración volvió a pronunciarse por intermedio de la Oficina de Gestión de Colonos, la que reseñó las actuaciones cumplidas, i ndicando que la División Inspección General realizó dos inspecciones y que en ninguna de ellas el colono se encontraba en los predios, ni se apreciaron evidencias de que éste ni su familia residieran regularmente (fs. 193 y ss. A.A.). Y a continuación de ese informe, se produjo una nueva comparecencia del actor, en la que adjuntó un informe técnico suscrito por el Ing. Agrónomo Pablo MONTENEGRO (fs. 197 y ss. A.A.), frente a lo cual se dio pase nuevamente a la Oficina de Gestión de Colonos, la que indicó que la documentación agregada no modificaba el contenido del precedente informe (fs. 207 A.A.). En consecuencia, no puede alegarse de manera alguna la existencia de indefensión, desde que el interesado tuvo oportunidad de comparecer en múltiples instancias, haciendo sus descargos -los que fueron oportunamente analizados- y agregando profusa documentación, por lo que cabe concluir que el accionante contó con una razonable oportunidad de ejercer su derecho de defensa. Tal como ha expresado el Tribunal e n varias oportunidades, no todo supuesto en que no se dé vista previa al dictado de un acto determina su nulidad. Ésta solo debe declararse cuando la omisión de la vista previa cause verdadera indefensión en el administrado (art. 7º del Decreto 500/991); y si así no ocurriese, el vicio resultará "ininfluyente" y no ameritará la nulidad del acto en cuestión, tal como ocurre ciertamente en el caso de obrados (Cfme. Sentencias Nº 763/2015 y 745/2016, entre muchas). No siempre la falta de vista previa acarre a la nulidad del acto, sino que ello solamente ocurrirá cuando tal defecto lesione gravemente el derecho de defensa o cuando, sin llegar a tal efecto, el cumplimiento del extremo haya podido tener influencia en la decisión de mérito. Sin embargo, de acuerd o a lo previamente expuesto, nada de ello se hizo presente en el caso de autos. En consecuencia, en la especie, la omisión de otorgar formalmente una segunda vista posterior a la última intimación, no conlleva la nulidad del acto impugnado, siendo ajust ada a Derecho la conducta observada por la Administración. XII) Análisis sustancial. Legitimidad del acto impugnado. Se analizará, en primer término, la motivación del acto encausado, en tanto ha manifestado el accionante que el acto carecería de una adecuada motivación, pues no se ajustaría a los supuestos de hecho, los que no habrían sido debidamente apreciados ni probados. Adujo en tal sentido el promotor que la motivación es oscura, pues no hay una explicitación de la razón exteriorizada públicame nte, agregando que dichos extremos constituyen claros indicios de la arbitrariedad con la que se ha manejado el Organismo. No le asiste razón en el planteo. Basta con una mera lectura de la resolución encausada para advertir con claridad cuáles son los fundamentos en que se basa la decisión adoptada por la Administración en el caso. En efecto, el Directorio del INC describe adecuadamente los hechos en los Resultandos del acto atacado, exponiéndose luego, en los Considerandos, los argumentos que fundan l a configuración del incumplimiento y la aplicación de una multa al accionante. Tampoco se advierte la existencia del actuar arbitrario alegado por el actor, aspecto que será analizado más adelante, sin perjuicio de lo cual se señala desde ya que la Admin istración ha actuado en el caso en correcto ejercicio de sus potestades de fiscalización y control en la materia. XIII) En cuanto al fondo del asunto, el accionante expresa a lo largo de su demanda que no ha incurrido en los incumplimientos normativos que se le imputan, por lo que ataca la existencia del presupuesto de hecho de la sanción aplicada. A juicio de la Sede, el incumplimiento fundante de la sanción resistida ha sido correctamente acreditado por la Administración. Cabe recordar, a este res pecto, que la razón de ser de la sanción pecuniaria aplicada al colono es la constatación, por parte de la Inspección Técnica del INC, de que aquel no reside en ninguna de las dos fracciones de las que es propietario, ni las explota en forma directa. En tal sentido, de acuerdo con la normativa que rige la materia, todos los tipos de colonos existentes, independientemente del vínculo jurídico que los una con el INC, deben observar y cumplir estrictamente las obligaciones principales que impone el marco normativo correspondiente. La Ley de Colonización persigue determinados objetivos y fines sociales, que no pueden desconocerse por los colonos que acceden a la posesión de tierras del Instituto (vide: arts. 1º y 7º de la Ley 11.029). Precisamente, el lit eral B) del art. 61 de la referida Ley de Colonización expresa que será una de las obligaciones principales de los colonos “trabajar directamente el predio y habitarlo con su familia , salvo en este último caso, que la colonia esté organizada o se organice bajo el sistema de viviendas agrupadas en poblados” (destacado no original). Al promotor se le imputa, justamente, haber incumplido los deberes previstos en la norma que viene de citarse. Tales incumplimientos han sido debidamente constatados por la inspección realizada por la demandada, y corroborados, en cierta medida, por el informe de la Gerencia Regional de Guichón (fs. 167 A.A.) y por las declaraciones del encargado del establecimiento Sr. Sebastián CHINETTPE en oportunidad de la primera inspecc ión, cuando expresara que el actor “concurre 2 o 3 veces a la semana, ya que posee otros campos y los recorre directamente” (fs. 11 A.A.). Se ha constatado, a raíz de las inspecciones realizadas, que el colono no reside en forma permanente junto a su fam ilia en el establecimiento, sino en la ciudad de Paysandú, y que es titular de otro establecimiento agropecuario de 3.532 hectáreas en el departamento de Río Negro (fs. 128 a 130 A.A.). XIV) A partir de la profusa documentación agregada por el acciona nte en vía administrativa, parece ser indudable que el Sr. ZORRILLA se encuentra al frente de un emprendimiento productivo dedicado a la explotación ganadera, el cual ha sido muy bien llevado adelante por el productor, pero no de la forma que le exige la l ey de colonización. En efecto, la normativa ordena que la explotación del campo debe ser directamente realizada por el colono, y para ello, lógica y concomitantemente, éste debe habitar el predio colonizado. El colono y su núcleo familiar tienen la obligación de habitar, de fijar residencia, de radicarse en el predio adjudicado por el Instituto y esta obligación encuentra su basamento teleológico en los fines sociales que persigue la colonización, entre los cuales se encuentra la radicación del trabajador rural en el campo, conforme lo dispone el art. 1º de la Ley 11.029 (Cfme. SAAVEDRA METHOL, Juan Pablo: “Contratos agrarios”, FCU, Montevideo, 2006, págs. 429 y 437; y “Colonización y Derecho Agrario”, FCU, Montevideo, 2012, págs. 93-94). En l a especie, emerge de los antecedentes administrativos que el promotor no cumplía con tales condiciones. Así, las constataciones del Ing. Agr. GARRIDO luego de la primera inspección fueron las siguientes: “(…) el titular no se encontraba en el momento de la inspección. A los predios del INC suma 2500 has en propiedad en el Dpto. de Paysandú. Según lo manifestado por los empleados y corroborado posteriormente con el encargado del destacamento policial de Queguay Chico (Cuchilla del Fuego) Agente Claudio Del Pino, el colono concurre 2 o 3 días a la semana destinando el resto de la misma al trabajo en el otro campo. La información sobre el tipo de manejo y la dotación fueron aportados por el encargado Sr. Sebastián Chinettpe. El colono realiza una producción g anadera de ciclo completo invernando los novillos y haciendo la recría en el campo de Paysandú (…). Cabe aclarar que la vivienda principal, las instalaciones para el trabajo con los semovientes, los galpones, las viviendas de los empleados, las porteras y los alambres están en excelentes condiciones” (fs. 18 vto. A.A.). Por su parte, luego de la segunda inspección realizada en las fracciones propiedad del actor, el Ing. GARRIDO emitió un nuevo informe en el que concluyó: 1) que en las dos inspecciones té cnicas efectuadas, el colono no se encontraba en las fracciones, no apreciándose evidencias de habitar la vivienda en forma regular ni él ni su familia ; 2) que tiene domicilio constituido en la ciudad de Paysandú; 3) que además de las dos fracciones del INC, posee campos de su propiedad en un total de 3.532 hás. en el departamento de Río Negro; 4) que el colono incumple con el art. 61 lit. B) de la Ley de Colonización, pues reside fuera de las fracciones y el trabajo directo lo efectúan sus empleados ; 5) qu e la interpretación que realizó el colono no es la que surge de la ley, puesto que: a) residir en las fracciones no es pasar una noche en éstas; y b) ordenar al personal lo que hay que hacer, no es realizar el trabajo directo (fs. 119 a 120 A.A.). En razón de ello, aconsejó aplicar al colono la multa dispuesta en el art. 15 de la Ley 18.187, conforme con el cual: “El colono que arriende o subarriende un predio afectado a la ley, sin la autorización administrativa previa de precepto, o que lo explote en forma que desvirtúe el objeto de la colonización, previa intimación al cese del incumplimiento, será pasible de una multa equivalente al 20% (veinte por ciento) del valor real del inmueble establecido por la Dirección Nacional de Catastro ” (destacado no original). XV) Sobre el incumplimiento detectado al accionante, señala el Ministro Dr. Juan P. TOBÍA en su fundado voto: “ No se encuentra en discusión que el demandante lleva adelante una explotación ganadera en forma productiva y responsable y que las in stalaciones existentes en las fracciones se encuentran en buenas condiciones; lo que el INC reprochó al colono es que dicha explotación no se lleva adelante conforme a los lineamientos exigidos por la especial ley de colonización, la que se basa en principios muy específicos. Claramente los términos “explotar” y “trabajar” no son sinónimos”, lo que la especial ley de colonización exige es el trabajo efectuado de un modo determinado: directamente, personalmente y no por intermedio de terceros. De la intelección de la Ley 11.029 se desprende que la intención del legislador fue que el trabajador rural y su familia se radicaran en el predio a fin de que trabajaran la tierra -no “explotarán” - personalmente y no desde otros sitios o mediante intermediarios u empleados. Para entender esto debemos situarnos en el momento histórico en el que fue sancionada la ley de colonización, en el que el problema de despoblación de la campaña estaba instaurado, con una gran migración de la población hacia los centros poblados (villas, pueblos, ciudades). Que la ley es muy antigua, no está en discusión, que quizás la realidad de nuestro campo y de las explotaciones agropecuarias cambió, tampoco está en discusión, pero esta es la ley vigente y por ende, debe cumplirse con sus disposiciones. Y en el ocurrente, por más que le pese al demandante, el no trabajar directamente las fracciones y no residir en e stas DESVIRTUA el objeto y los fines de la colonización. Así pues, más allá del esfuerzo argumentativo del demandante, es de toda evidencia el incumplimiento total por su parte a las disposiciones contenidas en la ley de colonización. Ha quedado en evidencia que, además de no residir en el predio rural -pues quedarse en él dos o tres veces por semana NO es habitar - la actividad que desarrolla en él, NO lo es en forma personal y directa, conforme lo exige la ley de colonización, compartiendo en este punto los diversos informes técnicos”. En suma, la Ley Orgánica de Colonización establece un muy particular régimen jurídic o para los predios de colonización, los cuales deberán encontrarse afectados a los fines de la misma. Y en el casus, se comprobó que el colono no residía en la fracción, ni trabajaba el predio , personal y directamente, lo que determina el incumplimiento de la normativa. XVI) Por otra parte, expresó el actor que el INC, en este caso particular, a diferencia de otros casos análogos, no solicitó información al Registro de la Propiedad, Sección Inmobiliaria de Paysandú (o si lo hizo nunca lo adjuntó al ex pediente administrativo), puesto que de la misma surgiría que no se cedió jamás el uso y goce del predio, bajo ninguna modalidad. Añadió que, de las declaraciones de DI.CO.SE. adjuntadas al expediente administrativo y de los documentos presentados, surge de manera inconcusa e indubitable que no existe en el predio un solo animal que no sea propiedad del actor, por lo que queda claro que no se ha cedido jamás el uso y goce de las fracciones bajo ninguna modalidad. Las aseveraciones efectuadas a este respec to por el accionante, en tanto no han sido controvertidas por la demandada, pueden considerarse probadas. No obstante, el hecho de que el actor no haya cedido nunca el uso y goce de las fracciones, y de que todos los animales existentes en el predio sean de su propiedad, no implican que no se haya incumplido con lo dispuesto en el art. 61 , lit. B), de la Ley 11.029, puesto que lo que se le atribuye al promotor es no haber residido en forma permanente en el predio, y no haberlo trabajado en forma personal, conforme fue anteriormente analizado. XVII) De acuerdo con los desarrollos precedentes, resulta claro que correspondía aplicar al promotor la multa prevista en el art. 71.1 de la Ley de Colonización Nº 11.029, en la redacción dada por el artículo 15 de la Ley 18.187. La referida disposición legal, previamente citada, prevé que el colono que explote el predio afectado a la ley en forma tal que desvirtúe el objeto de la colonización, previa intimación al cese del incumplimiento -que en el caso fu e correctamente realizada -, será pasible de una multa equivalente al 20% del valor real del inmueble, establecido por la Dirección Nacional de Catastro. El actor adujo que la multa que se le impuso, de aproximadamente $U 1.581.059, es más de lo que sería una renta ganadera de la zona, por lo que se exige a un propietario una multa que claramente afecta su derecho de propiedad (art. 150 del Decreto N° 500/991). El planteo resulta de franco rechazo, en tanto no se ha fundado adecuadamente la alegada afectación al derecho de propiedad, sin perjuicio de lo cual cabe señalar que la multa aplicada fue la prevista en la norma de referencia, por lo que no se advierte ilegalidad alguna a este respecto. Ha sido jurisprudencia sólida y constante de esta Corporaci ón el afirmar como legítima, y a resguardo de avizorar en su ejercicio cualquier atisbo de abuso o desviación de poder, la potestad sancionatoria del INC una vez constatados los incumplimientos previstos expresamente en la Ley de Colonización por la inobse rvancia de los fines sociales que persigue la misma. En tal sentido, pueden verse las Sentencias Nº 822/2012, 672/2012, 585/2011 y en especial en caso análogo al presente, la Sentencia N° 227/2015. XVIII) Sostuvo por otro lado , el promotor , que la motivación del acto administrativo no es la que se consigna en la resolución, sino que la verdadera motivación es perseguir a un propietario de tierras, poseedor de un perfil que no le agrada a este Directorio, y en definitiva recuperar la Colonia. Adicionó al respecto que cuando un acto administrativo tiene motivos espurios, los mismos no se plasman expresamente en dicho acto, sino que tales vestigios se desprenden del mismo y de los rastros de las actuaciones administrativas, como ocurre en el caso. A ju icio de la Sede, la desviación de poder invocada por el actor lejos ha estado de ser acreditada. Tal como fuera examinado, el INC inspeccionó al colono accionante y le reprochó que la explotación de los predios que él realiza no se lleva adelante conforme a los lineamientos exigidos por la Ley de Colonización. La normativa en la materia se basa en principios muy específicos, que en el caso se han incumplido por el actor, según quedara en evidencia a partir del estudio de las actuaciones administrativas. Así pues, la resolución impugnada ha sido dictada conforme a Derecho, ejerciendo el INC sus legítimas potestades de control de las fracciones afectadas a la colonización, velando por el fiel cumplimiento de la ley que las rige. Es por ello que el agr avio en análisis resulta de franco rechazo, en tanto no se vislumbra fin persecutorio alguno, habiéndose ejercido simplemente las potestades de fiscalización y control por parte del INC. XIX) Por último, afirmó el accionante que se ha violado el princi pio de igualdad ante la ley, pues se ha tratado al accionante en forma más gravosa que a otros colonos de la misma Colonia y del resto del país. Dijo al respecto que el propio INC realizó una encuesta de la que derivó que más del 50% de los ocupantes a cua lquier título de la Colonias no radica en el predio, y sin embargo no se les ha iniciado acciones, pues si bien el Ente ha realizado varias actuaciones análogas, no es menos cierto que ese porcentaje no se acerca al 50% constatado por el propio ente. Sobre el punto, huelga indicar que la alegada violación al principio de igualdad no ha sido probada, en tanto el accionante no ha incorporado ninguna prueba tendiente a acreditar una actuación diferente del INC ante casos análogos al suyo. Por lo demás, la s consideraciones efectuadas respecto de la encuesta que habría realizado el INC , tampoco cuentan con sustento probatorio; y aun de ser cierta la cifra de incumplimiento de colonos señalada por el actor, ello no acreditaría per se la presunta violación al principio de igualdad, a menos que se fundara y probara por el accionante que, frente a situaciones de incumplimientos iguales a su caso, el INC voluntariamente no hubiera activado su potestad sancionatoria, lo que ciertamente no se ha acreditado en el caso. En definitiva, corresponde desestimar el planteo anulatorio impetrado, por no resultar de recibo ninguno de los agravios ensayados por el accionante. Por los fundamentos expuestos, y atento a lo preceptuado en el art. 309 de la Constitución Nacional, y en los arts. 23, 24 y 25 del Decreto -Ley 15.524, el Tribunal, FALLA : Desestímase la demanda incoada y, en su mérito, confírmase el acto administrativo encausado. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse l os honorarios profesionales de los abogados de la s partes actora y demandada en la suma de $28.000 (pesos uruguayos veintiocho mil), a cada uno. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Castro, Dr. G ómez Tedeschi, Dr. Tobía, Dr. Echeveste (r.), Dr. Vázquez Cruz. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).