Sentencia Definitiva N° 377/2017

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 30 de mayo de 2017. No. 377 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "CASAS NARIO, CATHERINE ELIZABETH con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de nulidad" (Ficha No. 680/14). RESULTANDO : I) Que a fs. 2 compareció Catherine Elizabeth CASAS NARIO, a demandar la nulidad de la Resolución B 5864, de 27/07/2012, dictada por el Ministro del Interior, en ejercicio de atribuciones delegadas, por la cual se dispone sancion ar -entre otros- a la actora con seis meses de suspensión en la función con privación de los medios sueldos, debiéndose descontar la preventiva sufrida (fs. 781-785 AA, pieza 4). Relató que el 2 de febrero de 2011, en circunstancias en que se encontraba prestando servicios en el cuerpo de policía turística, operativo de cruceros, apostada en la Plaza Independencia, se le puso en conocimiento que se estaba llevando a cabo un paro de actividades por parte de los integrantes de la Seccional 9ª y su homónima 7ª, negándose a cumplir sus funciones de represión del delito y mantenimiento del orden público. Destacó que la situación planteada en ambas dependencias policiales, ameritaba su pronta actuación como delegada sindical perteneciente al área de Relacione s Laborales, tratando de impedir una escalada de las demás dependencias que podían plegarse, impidiendo un paro de actividades mayor es, hecho que podría generar un gran caos si se produjera. Fue por ello que entendió que era de suma importancia su presencia en el lugar de los hechos, aunque en ningún momento llegó a consumar su presencia por haber sufrido un quebrando de salud repentino que le obligó a concurrir de manera inmediata a la Emergencia del Hospital Policial, extremo que fue acreditado mediante e l certificado médico correspondiente. Precisó que la volición cuestionada es ilegítima por cuanto no se expresa por qué existió el invocado “abandono del servicio”; que no se reseñó derecho positivo aplicable o incumplimiento a la normativa vigente. Indicó que en la vía administrativa quedó claro que se retiró del puesto de trabajo con aviso a su superior inmediato, por lo que no se configura de ningún modo el abandono del puesto. Aludió a la excesiva duración del sumario (un año, tres meses y diecinueve días), en claro incumplimiento a las previsiones del Decreto 500/991 (art. 212). Señaló que durante el sumario en ningún momento fueron tomadas en cuenta sus justificaciones, no considerando su situación subjetiva de retirarse con aviso del servicio y los motivos que la llevaron a ello. Alegó la gravedad de la sanción impuesta. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda. II) Que , conferido el correspondiente traslado, compareció a fs . 26 el Dr. Ángel CARDOZO en representación del Ministerio del Interior, a contestar la demanda. Luego de reseñar los antecedentes administrativos, sostuvo que no le es posible al funcionario policial obrar como le parece (ni realizar evaluaciones desde el punto de vista de la seguridad para que se prescinda de su tarea) y sólo comunicarlo “como si con eso bastara”, puesto que la calidad de integrante de un sindicato (en el caso que la posea) no altera su calidad de policía ni su régimen disciplinario. Expresó que ante el aviso que efectuó al supervisor, como la propia actora admite, no resultó autorizada a retirarse; y en cuanto a la gravedad que “justificaría” su presencia -aunque no concurrió-, esta fue determinada a la postre y no en el momento que se retiró. Adujo que en tanto es una obligación dada por la LOP y el Reglamento General de Disciplina (RGD), resulta obvio que no puede abandonarse el puesto de trabajo, y el supervisor lo prohibió desde el momento que no autorizó, se negó a establecer un relevo y la notició que comunicaría a su superior. Adujo que la actora confunde deliberadamente el concepto de abandonar el puesto de trabajo cualquiera sea este, con abandonar su puesto de trabajo como sinónimo de obligación, que implica una falta disciplinaria grave. Señaló que además hizo caudal de tener un cargo de relevancia en el Sindicato, pero sin embargo desconocía la existencia de un paro, nadie se lo comunicó directamente, apagó su celular, pero manifiesta que fue violada su libertad sindical. Controvirtió el agravio formal; sostuvo que el proced imiento se ajustó a los hechos constatados -y admitidos por la funcionaria- defendió la motivación tanto del acto como de los informes precedentes a su dictado; y finalmente negó la existencia de desviación, abuso o exceso de poder. Sobre esto último reiteró que no fue sancionada por integrar o no un sindicato, sino por abandonar indebidamente su puesto de trabajo. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. III) Que abierto el juicio a prueba (fs. 36), se produjo la que luce certificada a fs. 53. IV) Que alegaron de bien probado las partes por su orden (fs. 57-59 y 64-70). V) Que, conferida vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administra tivo, aconsejó por Dictamen No. 286/2016 la confirmación del acto impugnado. VI) Se dispuso el pase a estudio y se citó a las partes para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) Que desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 Ley 15.869). II) Se acciona de nulidad contra la Resolución B 5864, de 27/07/2012, dictada por el Ministro del Interior, en ejercicio de atribuciones delegadas, por la cual se dispone sancionar -entre otros- a la actora con seis meses de suspensión en la función , con privación de los medios sueldos, debiéndose descontar la preventiva sufrida (fs. 781 -785 AA, pieza 4). III) Que , en cuanto a la cuestión de fondo sometida a decisión, y discrepando con lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, a juicio del Tribunal , corresponde el amparo de la demanda por estrictas razones formales o adjetivas al no permitirse el ejercicio pleno del derecho de defensa del demandante. IV) Como antecedentes relevantes a efectos de dirimir la temática que se plantea en autos resulta que el 3 de febrero de 2011 el Jefe de Policía de Montevideo, dispu so a partir de determinados acontecimientos desarrollados el día anterior en la Seccional 7ma . de Policía, la instrucción de una Investigación Administrativa con el fin de determinar qué participación le cupo a los otros funcionarios de esta jefatura (AA fs. 284). Los acontecimientos en cuestión habían sido detallados pormenorizadamente en el Informe del 2 de febrero de 2011 agregado a fs. 349 y ss. de los AA, suscrito por el Director de Seguridad Inspector Mayor, Miguel Iraola. El 8 de febrero de 2011 el Ministro del Interior dispuso la instrucción de sumario administrativo con medidas cautelares, a un grupo de funcionarios, entre los que se encontraba la actora (AA fs. 358). En dicho marco se relevaron declaraciones testimoniales (AA fs. 507 y ss.), la actora lo hizo el 10 de mayo de 2011 (AA fs. 52). El 7 de junio de 2011 se produjo el informe final a cargo del Instructor y en lo rela tivo a la actora consideró que: “Surge también acreditado que la Agte. de 2da. Casas Nario hizo abandono del servi cio al que estaba asignada en la Plaza Independencia sin tener autorización para hacerlo, en forma injustificada, decidiendo por sí y ante sí que una situación de la que no tenía cabal conocimiento, ameritaba una actitud de tal gravedad” (AA fs. 546 vta.). De este informe se le dio vista a la actora quien lo evacuó conforme surge de fs. 580 y ss. Allí entre otras aclaraciones narró que se descompuso en el trayecto hacia la Seccional a la cual jamás llegó (agregó una constancia que obra a fs. 578) y, propu so prueba documental y testimonial a la que se hizo lugar con fecha 3 de octubre de 2011 (AA fs. 602). Se produjo nuevo informe con fecha 3 de octubre de 2011 (AA fs. 734), en el que se describe la conducta asumida por la actora (AA fs. 734), informe cuya vista se confirió el 4 de octubre de 2011 (AA fs. 741) la que no fue evacuada por la actora. El 10 de enero de 2012 se produjo el informe a cargo del Asesor del Ministro Dr. Florio, en el que luego de reseñar las declaraciones de la accionante, calific ó su conducta como de “grave falta administrativa”, y sugirió la aplicación de una sanción consistente en seis meses de suspensión con la correspondiente privación de los medios sueldos, a descontar de la preventiva suf rida; considerando pertinente: “la aplicación del Nal. 1 y 15 del Art. 27 del Reglamento General de Disciplina (Dec. 644/971)” (AA fs. 758 vta. y 759). El Director General de Secretaría pasó las actuaciones a la Oficina Nacional del Servicio Civil (AA fs. 760 y ss . AA), informe que fue compartido por el Asesor del Sr. Ministro. Finalmente se dictó el acto impugnado en autos. IV) El agravio de la actora que denuncia la ausencia de calificación jurídica en la conducta que le fue imputada, es a juicio del Tribunal, de recibo, y su omisión vulneró su derecho de defensa. En efecto, de los informes recaídos durante el sumario (de los que se dio vista a la actora), no emerge referencia normativa ni calificación jurídica sobre la conducta imputada a la accionante. El informe del instructo r, de fecha 7 de junio de 2011, manifestó respecto de la actora que hizo abandono del servicio al que estaba asignada en la Plaza Independencia , sin tener autorización para hacerlo, en forma injustificada, decidiendo por sí y ante sí que una situación de la que no tenía cabal conocimiento, ameritaba una actitud de tal gravedad. Por su parte, el informe ampliatorio de fecha 3 de octubre de 2011 aludió genéricamente a la existencia de falta disciplinaria. Así expone: “…es claro que la Agte. Casas hizo aban dono de su puesto sin autorización superior. Y debe consignarse lo que requería la situación para no constituir un hecho punible, era que la Policía contara con autorización del Superior y no que simplemente mandara un aviso. En otros términos ese simple a viso al superior no le otorga legitimidad a su conducta y el abandono mencionado constituye falta disciplinaria”. (fs. 734-735 AA, pieza 4). Luego de estos informes, sin calificación jurídica ni referencia normativa de la falta que se le endilgaba, recayó el informe de Asesoría del Ministerio del Interior de fecha 10 de enero de 2012 (AA fs. 757 -759), en el que se califica la “falta administrativa grave”, considerando pertinente la aplicación del numeral 1 y 15 del art. 27 del Reglamento General de Disciplina (Decreto Nº 644/971). De ese modo, se imponía dar vista a la actora de este informe en el que nada menos se calificaba su conducta encuadrándola dentro de las faltas tipificadas como graves y se aconsejaba el quantum punitivo a aplicar, a fin de que pudiera rebatir los argumentos desplegados por la demandada y en definitiva ejercer su derecho de defensa. Ello no se hizo. La Administración se limitó a dar vista de dos anteriores informes, en los que únicamente se aludía al “abandono del puesto”, d e manera vaga y genérica. La calificación de los hechos presuntamente probados y su subsunción en un supuesto infraccional, recién fue realizada ulteriormente, en el dictamen del fecha 10 de enero de 2012 (fs. 757 -759). Pero de dicho dictamen, que conten ía la imputación correctamente formulada y la propuesta de sanción, no se dio vista al interesado. Dicha omisión, determinó un supuesto de abatimiento de las garantías del funcionario. De otro modo, cabe insistir, le era imposible ejercitar su defensa a cabalidad. En términos trasladables al ocurrente ha dicho el Tribunal recientemente: “ Basta repasar los antecedentes -sintetizados en el CONSIDERANDO IV) - para advertir que el inculpado nunca tuvo una verdadera oportunidad de pronunciar sus descargos ac erca de la imputación realizada y, mucho menos, acerca de la calificación de los hechos y elección de la reprimenda a imponerse (decisión que por otra parte no aparece justificada). Debe subrayarse que la audiencia que se le confirió, no fue al término de la instrucción, como por Derecho corresponde. En efecto, la Encargada del Aeropuerto de Laguna del Sauce Of. Ppal. Amelia CORBO, luego de oír al actor, resolvió recabar la impresión de la conducta funcional del actor que tenían otros funcionarios polici ales que trabajaban con él (GUICHON y GIANNI). Esos informes, que daban cuenta de una conducta no ajustada a los estándares requeridos, no le fueron notificados al actor; en otras palabras, el actor no tuvo oportunidad de alegar ni probar en contra de las afirmaciones de sus jerarcas, que daban cuenta de una conducta inapropiada. Desde luego que, para que el procedimiento respetara el derecho constitucional a la defensa, resultaba imperioso conferir al interesado vista de todas estas actuaciones a efectos de que pudiese articular sus descargos completos. El estadio procedimental en que debe conferirse la oportunidad de defensa es al término de la instrucción. Como enseña CAJARVILLE: “Concluida la instrucción del asunto y antes de dictarse resolución final , debe darse vista a los interesados a fin de que ejerzan su derecho a defenderse. (…) El derecho a defenderse no se limita a la posibilidad de ser oído antes de dictarse la resolución. Comprende también la necesidad de que los interesados sean notificados de la existencia del procedimiento desde que estén identificados, se les permita conocer el contenido de las actuaciones, se les admita su comparecencia reclamando lo que entiendan les corresponde con el patrocinio letrado que juzguen conveniente, se diligencie la prueba admisible, pertinente y conducente que ofrecieran, se resuelvan sus pretensiones en un procedimiento de duración razonable y se les dé conocimiento de los motivos de la decisión de la Administración. Siendo todo ese verdaderamente el con tenido del derecho a defenderse, no cabe duda sin embargo que la audiencia final del interesado, cuando la instrucción ha terminado y se conocen todos los elementos que la Administración considerará al decidir, es parte sustancial de aquel derecho, que no puede entenderse sustituida por comparecencias anteriores que puedan haber ocurrido.” (Cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Procedimiento Administrativo común” en “Sobre Derecho Administrativo”, FCU, Montevideo, 2012, págs. 250/251). Al decir de la doctrina administrativista, el interesado debe tener el derecho a “la última palabra” en el procedimiento administrativo antes de la resolución y, ese derecho, integra el concepto de debido proceso (Cf. DURÁN MARTÍNEZ, Augusto: “El debido proceso en el procedimie nto administrativo en Uruguay” en AA. VV.: “El derecho entre dos siglos (Estudios conmemorativos de los 25 años de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica del Uruguay)”, Tomo I, UCUDAL, Montevideo, 2015, págs. 264 a 265; ver también PEREZ NOVARO, César y PATRITTI, Marcelo: “La anulación jurisdiccional, la autocomposición del litigio y los límites de la recomposición administrativa en materia tributaria”, Revista Tributaria, T. XLI, Nº 241, Edición Especial 40° Aniversario 1974 -2014, Julio-Agosto 2 014, pág. 604). Si como ocurre en el caso en examen, se confiere una oportunidad de defensa, pero luego se continúa con la instrucción y se incorporan nuevos elementos de juicio que son a la postre el soporte de la sanción resistida, debe darse una nueva a udiencia al interesado para que pueda defenderse con esos nuevos elementos de juicio a la vista (Cf. Sentencias 296/2016, 153/2016, 601/2015, 704/2014, 666/2014, 471/2013, 341/2012, publicadas en Revista Tributaria, Tomo XLI, Nº 239, págs. 548 a 556 y 542/2012) (Sentencia 463/2016). En definitiva, se advierte que la actora no tuvo una verdadera oportunidad de pronunciar sus descargos acerca de la imputación realizada y, mucho menos, acerca de la calificación de los hechos y elección de la reprimenda a imponerse. Por tales fundamentos, el Tribunal, FALLA : Ampárase la demanda incoada; y en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la suma de $ 28.000 (pesos uruguayos veintiocho mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese.- Dra. Castro, Dr. Gómez Tedeschi (r.), Dr. Tobí a, Dr. Echeveste, Dr. Vázquez Cruz. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).