Sentencia Definitiva N° 314/2017

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 11 de mayo de 2017. No. 314 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "BUELA RODRÍGUEZ, RAÚ L con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de nulidad" (Ficha No. 879/2013). RESULTANDO: I) Que con fecha 17/12/2013, a fs. 2, compareció el accionante, entablando demanda de nulidad contra la Resolución N° 196/2012, dictada por la Dirección Técnica de Prestaciones con fecha 28 de febrero de 2012, por la cual se resolvió no aplicar en la pasividad a otorgar al actor el tope de acumulación de pasividades de 15 salarios mínimos nacionales. Expresó que el acto impugnado es ilícito por cuanto el Organismo no abonó la retroactividad que correspondía, por aplicación del art. 78 del acto institucional N° 9, en la redacción dada por el art. 66 del decreto ley especial N° 7. En efecto, de conformidad con dicha norma, el inicio del servicio de la pasividad, si no se solicita dentro de los 180 días del cese o configuración de la causal, se deven ga desde la solicitud. En el caso, la solicitud tuvo lugar el 06.06.1995, por lo que corresponde el pago de la retroactividad desde la fecha del cese -ocurrido el 28.04.1995- o, a lo sumo, desde la fecha de la solicitud (06.06.1995). Señaló que la resolu ción impugnada es ilegal por tal motivo, aclarando que la demanda de nulidad refiere únicamente a la fecha desde la cual se sirve la pasividad otorgada, no resistiéndose ningún otro aspecto. Indicó que de acuerdo a la interpretación efectuada por el T ribunal de lo Contencioso Administrativo en la Sentencia N° 484/2010, el plazo de caducidad establecido en el art. 78 del acto institucional N° 9, con el agregado del art. 66 de la llamada ley especial N° 7, está tácitamente derogado por el art. 22 de la ley N° 16.226, que hace aplicable lo previsto por el art. 39 de la ley N° 11.925. Por tanto, todos los créditos y reclamaciones del Estado encuentran su límite en el plazo de caducidad de cuatro años, “desde la fecha en que pudieron ser exigibles”. Y en el cas o, este plazo estuvo suspendido en virtud de lo dispuesto en el inc. 6 del art. 376 de la ley N° 12.804, que establece que “Toda gestión fundada del interesado en vía administrativa, reclamando devolución o pago de una suma determinada, suspenderá, hasta la resolución definitiva, el término de caducidad establecido en el artículo 3 de la ley N°11.925, de 27 de marzo de 1953 (…)” (la referencia debe entenderse hecha al art. 39 de dicha ley, tratándose de un obvio error). Remarcó que desde la fecha de la solicitud efectuada por el firmante, el 6.6.1995, hasta el reconocimiento del derecho, el 28.02.2012, mediante resolución N° 196/2012, el plazo estuvo suspendido, en tanto no hubo -por error imputable al demandado - proveimiento a la misma. El BPS reconoce dicha suspensión en dos actuaciones: a) la Resolución N° 196/2012, que señala “que no se dictó resolución denegatoria por lo que no existe acto administrativo firme” (Resultando IV); y b) el informe jurídico que antecede a dicha Resolución N° 20.795, de 2.2. 2012: “No se dictó resolución denegatoria por lo que no existe acto administrativo firme”. En consecuencia, de entenderse derogado el plazo de caducidad del art. 78 del llamado acto institucional N° 9, igualmente corresponde el amparo de la demanda por los fundamentos que anteceden. Anotó que, en la especie, el BPS demoró más de 16 años en resolver la solicitud de pago de la jubilación, reconociendo que nunca dictó resolución denegatoria sobre el punto, aunque consideró que la pasividad no correspondía po r aplicación del tope de acumulación establecido en el art. 72 del acto institucional N° 9. La omisión se debió a un error imputable a la Administración, que debió calcular la prestación sin la aplicación del referido tope, extremo reconocido en la Resolución N° 196/2012. Expresó que la situación jurídica prestacional que contiene en sí el derecho subjetivo pleno a la prestación jubilatoria sólo se presenta cuando se cumplen determinados requisitos legalmente prefijados (verdaderas situaciones jurídicas) y se verifica el reconocimiento expreso del ente previsional. En la especie, los créditos son exigibles desde el reconocimiento del derecho por parte del BPS, por lo que no existe caducidad a su respecto. Por último, invocó la existencia de presunción d e ilegitimidad, de acuerdo a lo previsto en el art. 6 de la ley N° 15.869, en redacción dada por el art. 41 de la ley N° 17.292. En suma, solicitó la anulación de la resolución impugnada. II) Que con fecha 28/3/2014, a fs. 15, compareció el representante de la demandada, contestando la demanda incoada. Relevó someramente los agravios deducidos por la actora, opuso excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa, y contestó sobre el fondo el accionamiento entablado. Anotó que el art. 78 del Acto Institucional N° 9, con las modificaciones introducidas por el art. 66 de la Ley Especial N° 7, no resultó derogado por la remisión del art. 22 de la ley N° 16.226 al art. 39 de la ley N° 11.925, porque se trata de leyes especiales. El caso del a ctor quedó comprendido por lo previsto en dicho dispositivo, por lo que el BPS procedió conforme a ello a abonarle los haberes a partir de la fecha de su solicitud, esto es, a partir del 13.10.2011. Señaló que la jurisprudencia ha sido constante en sostener la vigencia de esta norma especial. Indicó que el art. 78 regula los efectos de los haberes que se devengarán desde el inicio, o las modificaciones o reformas de las jubilaciones o pensiones de los afiliados destinatarios de prestaciones servidas por el BPS, fijando un límite temporal para efectivizar su derecho al crédito. El derecho a percibir una pasividad no caduca sino su crédito. Nadie puede presentarse cuando se le ocurra y tener el mismo derecho que el que actuó diligentemente y dentro del marco estatuido por el régimen legal. Remarcó que se trata de un régimen jurídico especial, como lo es el de la seguridad social. La norma especial subsiste salvo derogación expresa, lo cual no ha ocurrido hasta el presente. Ello deriva en la aplicación del precepto al caso del accionante. En suma, solicitó el rechazo de la demanda incoada. III) De la cuestión formal planteada se dio traslado al actor (fs. 22), el que lo evacuó con fecha 28/4/2014, a fs. 23. Fue oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien produjo el Dictamen Nº 706/2014, a fs. 31. El Tribunal, por Sentencia N° 705/2014 de fecha 4/12/2014, desestimó la cuestión formal planteada y declaró bien agotada la vía administrativa e interpuesta en plazo la acción anulatoria (fs. 34). IV) Con fecha 28/7/2015, a fs. 37, comparecieron Gustavo Raúl BUELA y Diego Martín BUELA a solicitar que se disponga por el Tribunal la sucesión de parte, atento al fallecimiento del actor producido el 20/10/2014. Por Decreto N° 7 182/2015, a fs. 46, se les tuvo por presentados y por acreditada la personería invocada. V) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 51. VI) Alegaron las partes, por su orden. La actora lo hizo a fs. 57 y ss., y la demandada a fs. 63 y ss. VII) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien produjo el Dictamen Nº 359/2016, a fs. 67, aconsejando el acogimiento de la demanda incoada. VIII) Se llamó para sentencia y giraron lo s autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Que en la especie se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente (arts. 4 y 9 de la Ley 15.869), para el correcto accionamiento de nulidad. II) En obrados, se demanda la nulidad de la Resolución N° 196/2012 dictada por la Dirección Técnica de Prestaciones con fecha 28 de febrero de 2012, por la cual se resolvió no aplicar en la pasividad a otorgar al actor el tope de acumulación de pasividades de 15 salarios mínimos nacionales (fs. 35 A.A.). Contra el acto impugnado, que no fue notificado personalmente al actor, interpuso éste, el día 17 de mayo 2013, los correspondientes recursos de revocación y jerárquico (fs. 58 A.A.). Se produjo la denegatoria ficta con fecha 3 de diciembre de 2013, al operar el plazo de doscientos días sin resolución expresa del último recurso. Finalmente, la demanda de nulidad fue introducida en tiempo útil, el día 17 de diciembre de 2013 (nota de cargo a fs. 8 de autos). III) Por Dictamen Nº 359/2016, a fs. 67, el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo aconsejó el acogimiento de la demanda incoada. IV) El Tribunal, en decisión adoptada por unanimidad, compartirá lo dictaminado por la Procuraduría del Estado, y procederá a acoger la demanda incoada, de acuerdo a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. V) Antecedentes. Conforme emerge de los antecedentes admin istrativos allegados al proceso, en octubre de 2011 el accionante solicitó la obtención de una pasividad por sus servicios prestados de afiliación Industria y Comercio, al amparo del régimen instituido por la Ley 6.962 y el precedente Lousteau consagrado e n la R.D Nº 27 -30/1998, denunciando servicios prestados entre 1948 y 1950 para CIA. DE ENVASES S.A., entre 1950 y 1995 para MONTEVIDEO REFRESCOS S.A., y entre 1970 y 1987 para HIELO GAS S.A. (fs. 2 y ss. A.A.). Años antes, con fecha 6 de junio de 1995, e l compareciente ya había solicitado la obtención de una pasividad por dichos servicios, y habiendo configurado causal jubilatoria común, dicha prestación no entró en curso de pago por percibir el actor una pasividad civil cuyo monto excedía el tope de acumulación de pasividades establecido en el art. 72 del Acto Institucional Nº 9 (fs. 9 A.A.). El acto impugnado en obrados hace lugar a la petición del actor de no aplicación del tope de acumulación a la pasividad de Industria y Comercio, pero la desaplicac ión del referido tope no se realiza retroactivamente a la fecha de configuración de la causal, sino desde abril de 2012 ( vide: fs. 40 A.A.), siendo este último aspecto el que agravia al accionante y por el cual entabla la presente demanda de nulidad. VI) Análisis sustancial. Ilegitimidad de la resolución procesada, en la fase impugnada. A juicio de la Sede, se impone la anulación del acto enjuiciado -en su fase resistida -, ya que la reforma jubilatoria procesada en los presentes obrados no se ajustó completamente a Derecho. En tal sentido, de acuerdo a lo que surge de los antecedentes administrativos previamente reseñados, con fecha 6 de junio de 1995 el compareciente solicitó la obtención de una pasividad por diversos servicios prestados de afiliac ión Industria y Comercio (fs. 9 A.A.). Habiendo configurado causal jubilatoria común el 28 de abril de 1995 , dicha prestación no entró en curso de pago, por percibir el actor una pasividad civil cuyo monto excedía el tope de acumulación de pasividades establecido en el art. 72 del Acto 9. Con fecha 23 de octubre de 1995 se le notificó al actor de un informe de la Sección Estudio y Derecho del BPS, por el cual se concluía que no podía acceder a la pasividad solicitada por exceder el tope de acumulación de pasividades, dado que ya percibía una pasividad civil (fs. 25 y 26 A.A.), pero nunca llegó a dictarse resolución denegatoria alguna. Si bien por el acto que se procesa en los presentes obrados el Ente previsional demandado rectifica su criterio inicial y accede a lo peticionado, no aplicando los topes de acumulación a la jubilación por industria y comercio a la que tiene derecho el actor al amparo del régimen de la Ley 6.962, lo hace desde una fecha errónea. Ello por cuanto, según la jurisprudencia co nstante del Tribunal, la correcta interpretación del art. 78 del llamado Acto Institucional Nº 9, en la redacción dada por el art. 66 de la Ley Especial Nº 7, conduce a que cuando median errores imputables a la Administración, la reforma jubilatoria debe otorgarse con retroactividad a la fecha de configuración de la causal , siendo irrelevante cual haya sido la fecha de la petición (Cfme. Sentencias Nº 433/2003, 48/2009, 531/2012, 296/2013 y 565/2013). La disposición en cuestión establece: “ (Iniciación del servicio de la pasividad). Los haberes de jubilación se devengarán a partir del cese de actividad o de la fecha de configuración de la causal si ésta fuera posterior a aquél, siempre que la solicitud respectiva se formule dentro de los ciento ochenta días de producido el hecho determinante; vencido dicho plazo sólo se generarán haberes desde la fecha de la solicitud. (…) También se devengarán haberes desde la fecha de la solicitud, en toda reforma o modificación de las jubilaciones o pensiones, si el beneficiario la efectúa dentro de los ciento ochenta días siguientes a la fecha de notificación del otorgamiento de la prestación, salvo que mediara error imputable a la Administración , o la misma tuviera ejecución de oficio. Vencido dicho plazo, se deve ngarán desde la fecha de la solicitud ” (destacado no original). Evidentemente, en el casus, medió un error enteramente imputable a la Administración previsional, que tardó más de 16 años en enmendarlo, por lo que corresponde que la pasividad de industria y comercio a la que tiene derecho el actor sin aplicación de tope alguno se sirva a partir del 28 de abril de 1995 (fecha de cese de sus actividades en Industria y Comercio), y no desde el 13 octubre de 2011 tal como lo hizo el BPS (fs. 50 y 51 A.A.). En efecto, la norma es clara en cuanto a que el plazo de 180 días que allí se prevé para efectuar la solicitud no regirá en los casos de reforma o modificación de jubilaciones en que haya mediado error de la Administración. Y el presente es un típico c aso en que hubo error del BPS, el que expresamente lo reconoció al dictar la Resolución N° 196/2012, por la que resolvió “I. No aplicar en la pasividad a otorgar al Sr. Raúl Buela Rodríguez, el tope de acumulación de pasividades de salarios mínimos nacionales” (fs. 35 A.A.). Esa inaplicabilidad del tope de acumulación de pasividades previsto por el art. 72 del Acto 9, debió retrotraerse al momento en que se produjo el cese del actor, lo que se verificó en abril de 1995 (vide: fs. 9 A.A.). A mayor abunda miento, ha dicho el Tribunal en reciente pronunciamiento: “De acuerdo a lo establecido en el art. 78, inciso 3º, del llamado “Acto Institucional Nº 9” del 23.10.1979 en la redacción dada por el art. 66 de la llamada “Ley especial Nº 7” del 23.12.1983, el p lazo de caducidad de 180 días posteriores a la notificación del otorgamiento de la prestación, a los efectos de solicitar reforma o reclamo, no correrá si mediara error imputable a la Administración. Advirtiéndose error administrativo -en virtud de la omis ión de realizar el cálculo señalado - no puede recaer sobre la actora la consecuencia de reformar su haber desde la fecha de la solicitud, aun habiendo peticionado fuera del plazo de 180 días establecido en la normativa referida (Cf. Sentencias 414/2015; 11/2014; 296/2013; 531/2012). (Cfme. Sentencia N° 312/2016). En suma, por imperio de lo dispuesto en el artículo 72 del Acto Institucional N° 9, en la redacción dada por el art. 66 de la Ley Especial N° 7, no rige el plazo de caducidad allí previsto respec to del actor, procediendo la rectificación del error -y por ende la reforma jubilatoria - a partir de la fecha de su cese. VII) Resta pronunciarse sobre el planteo del actor relativo a cuál es el plazo de caducidad que debe regir en estos casos, si es que el mismo resultara de aplicación en la especie. Esto es, si debería considerarse el plazo de 180 días previsto en el art. 78 del Acto Institucional N° 9 en la redacción dada por el art. 66 de la Ley Especial N° 7, o el término de 4 años previsto en el a rt. 39 de la Ley 11.925 con el alcance dado por el art. 22 de la Ley 16.226. Tal como da cuenta el accionante en su demanda, este Tribunal sostuvo, con anterior integración, en la Sentencia N° 484/2010 de fecha 19 de julio de 2010, que “ (…) la retroactiv idad que debió aplicar la Administración no es la prevista en los citados Acto Institucional N° 9 y la Ley Especial N° 7, sino la que por expresa previsión del art. 22 de la Ley 16.226 (ley posterior y por eso derogatoria de normas anteriores de idéntica jerarquía que se le opusieran), declaró que “el art. 39 de la Ley 11.925 de 27 de marzo de 1953, es aplicable a todos los créditos y reclamaciones de cualquier naturaleza u origen contra los Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentrali zados”. Y el citado art. 39 de la Ley 11.925, dispone a su vez que “Todos los créditos y reclamaciones contra el Estado, de cualquier naturaleza u origen, caducarán a los cuatro años, contados desde la fecha en que pudieron ser exigibles”. Por otra parte , esa había sido la interpretación realizada por el propio BPS en su resolución R.D. 8 -17/1993, que acogió el dictamen de su Sala de Abogados, que reza que “a partir de la vigencia de esta disposición (se refiere al art. 22 de la Ley 16.226), lo que debe aplicarse es el art. 39 (de la Ley 11.925) en su totalidad, por lo que no puede prescindirse de su apartado segundo que dispone que (…) deróganse todos los términos de caducidad o prescripción del derecho común y leyes especiales, con la única excepción de los relativos a devoluciones y reclamaciones aduaneras, que seguirán rigiéndose por las leyes respectivas”. De acuerdo a dicha posición, luego abandonada por el BPS en el año 2000, mediante la resolución R.D. 1 -10/2000, la caducidad del crédito generado no era de 180 días como establecía el art. 78 del A.I. N° 9 con el agregado del art. 66 de la Ley Especial N° 7, sino el de cuatro años del art. 39 de la Ley 11.925, por la remisión a éste realizado por el art. 22 de la Ley 16.226. Por tanto, debiendo ente nderse según dicho criterio que el plazo de caducidad era de cuatro años contados desde la fecha de su solicitud originaria, inicialmente denegada y luego acogida (26/6/01), se llega a la fecha del 1/7/97, que incluye la del 1/9/97 en que aquél se jubiló, y en consecuencia, la retroactividad debería haber comprendido todo el período de su pasividad, lo que el acto impugnado desconoció por aplicación del criterio de los 180 días” (Cfme. Sentencia N° 484/2010). Sin embargo, la actual integración del Tribuna l no comparte el criterio expuesto en la sentencia citada, y considera por el contrario que el plazo de caducidad aplicable a casos como el presente es el de 180 días, a contar a partir de la configuración de la causal, esto es, el término previsto en el artículo 72 del Acto Institucional N° 9 en la redacción dada por el art. 66 de la Ley Especial N° 7. En este sentido, en la ya citada Sentencia N° 312/2016, de fecha 24 de mayo de 2016, anota el Tribunal que el plazo de caducidad que resulta de aplicación es el indicado en las referidas normas especiales. Se señala al respecto: “ De acuerdo a lo establecido en el art. 78, inciso 3º, del llamado “Acto Institucional Nº 9” del 23.10.1979 en la redacción dada por el art. 66 de la llamada “Ley especial Nº 7” del 23.12.1983, el plazo de caducidad de 180 días posteriores a la notificación del otorgamiento de la prestación, a los efectos de solicitar reforma o reclamo, no correrá si mediara error imputable a la Administración. Advirtiéndose error administrativo -en virtud de la omisión de realizar el cálculo señalado - no puede recaer sobre la actora la consecuencia de reformar su haber desde la fecha de la solicitud, aun habiendo peticionado fuera del plazo de 180 días establecido en la normativa referida ” (Cfme. Sentencia N° 312/2016). La misma postura se había adoptado, asimismo, en las Sentencias N° 414/2015, 11/2014 y 296/2013. VIII) En definitiva, de acuerdo a la actual posición de la jurisprudencia del Tribunal, el plazo de caducidad aplicable a estos supuestos es el de 180 días previsto en el Acto N° 9 y la Ley Especial N° 7, y no el de 4 años previsto en la Leyes 11.925 y 16.226. De todos modos, en el presente caso, en tanto medió error imputable a la Administración, no rige plazo de caducidad alguno , y la reforma de la jubilación del actor debe realizarse desde la fecha de configuración de la causal, esto es, desde el 28 de abril de 1995. El acto encausado resulta entonces ilegítimo, en cuanto otorga la reforma de la pasividad (no aplicación del to pe de acumulación) desde el 13 de octubre de 2011, cuando debió otorgarla con retroactividad al 28 de abril de 1995. Por tales fundamentos, y atento a lo preceptuado en el art. 309 de la Constitución Nacional, y en los arts. 23, 24 y 25 del Decreto-Ley 15.524, el Tribunal, FALLA : Acógese la demanda incoada y, en su mérito, anúlase el acto encausado en la fase impugnada, de acuerdo con lo señalado en el Considerando VIII) de este pronunciamiento. Sin especial condenación procesal. A l os efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $28.000 (pesos uruguayos veintiocho mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Castro, Dr. G ómez Tedeschi, Dr. Tobía, Dr. Echeveste (r.), Dr. Vázquez Cruz. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).