Sentencia Definitiva N° 141/2017

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 9 de marzo de 2017. No. 141 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “FELVOK INTERNATIONAL S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha N o. 353/2015). RESULTANDO : I. En este proceso, la actora FELVOK INTERNATIONAL S.A., dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución S/N dictada el 21.4.2014 por la Inspección General del Trabajo y la Seguridad Social, que resolvió: “Sancionar a la e mpresa FELVOK INTERNACIONAL S.A. por infracción a las siguientes normas de Seguridad e Higiene laboral: Decreto 89/95 art. 37 (2 operarios en tareas sobre andamio tubular sin cuerdas de vida y sujetos al mismo), con multa de 20 U.R. (veinte unidades reajustables)”. (A.A. fs. 9). II. Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que la resolución impugnada s e funda en una norma -Decreto No. 89/95- que fue derogada por una norma posterior, el Decreto No. 125/014. En este sentido, sostuvo que no pue de fundarse el cobro actual de una multa, con fundamento en una norma que expresamente ha sido derogada, aunque la situación fáctica haya ocurrido durante su vigencia. Reiterando argumentos expuestos en numerosos casos precedentes, destacó que, constatadas las supuestas irregularidades, fueron corregidas en forma inmediata por parte de la empresa, por lo que, por un lado no habría motivo para aplicar u na sanción y por otro lado, la sanción aplicada -clausura y multa- es desproporcionada. Esa falta de proporcionalidad entre su fin y su contenido hace que la resolución impugnada evidencie abuso de poder. La sanción inicial de clausura, que causó perjuicios a la empresa, se acumula a una multa de 20 U.R. que impone el acto enjuiciado, y ello es claramente excesivo dado que la empresa había dado cumplimiento a la totalidad de los requerimientos. Conforme al art. 289 de la Ley N o. 15.903, el Ministerio bien pudo haber advertido y/o aplicado una amonestación, en lugar de imponer una multa tan severa, luego de una clausura. III. Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, sosteniendo que el Decreto No. 89/995 según el cual la actora incurrió en falta por incumplir condiciones de seguridad e higiene, era la norma vigente al momento de la inspección y comprobación de los hechos que dieran razón a la sanción y también se encontraba vigente al 21.4.2014 cuando dictó la Resolución sancionatoria. Sin perjuicio, el Decreto No. 125/014 -que el 20.8.2014 entró a regir en materia de Seguridad e Higiene en la Industria de la Construcción - si bien deroga al anterior recoge en su texto la casi totalidad de aquellas disposiciones, agregándole detalles técnicos conforme a los nuevos avances del sector. En particular, no suprime n inguna de las irregularidades observadas a la empresa en su momento. En cuanto a los hechos, la inspección comprobó que dos operarios realizaban tareas sobre un andamio tubular a aproximadamente 12 metros de altura sin cuerdas de vida y únicamente sujetos al andamio. Y desde el momento en que se desarrollan tareas sin que estén dadas las condiciones mínimas de seguridad exigidas por la normativa se configura la infracción, sin que la regularización a posteriori enerve la responsabilidad de la empresa. En cuanto a la sanción, argumentó que la multa fue graduada conforme a la gravedad de la situación (Dec. 18/2004), siendo el monto de la misma conforme a Derecho. Por demás, la empresa tiene muchos antecedentes de incumplimiento de la normativa laboral, lo q ue redundó en el quantum de la sanción aplicada. Controvirtió que haya existido abuso o desviación de poder en el dictado del acto enjuiciado, habiendo existido una adecuada razonabilidad entre los motivos, el contenido y los fines perseguidos con su dictado. IV. Consta además que: a) abierto el juicio a prueba, se produjo la certificada a fs. 28, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 47 fojas); b) la actora alegó de bien probado (fs. 32) y también la demandada (fs. 36); c) el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se expidió por Dictamen No. 166/16 (fs. 40); y d) llamados los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros, en forma sucesiva, la misma se acordó en legal forma. CONSIDERANDO : I. En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El 21.4.2014 la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante: IGTSS) del Ministerio de Trabajo y la Seguridad Social, dictó la resolución impugnada, que el 2.9.2014 fue notificada a FELVOK INTERNATIONAL S.A. (A.A. fs. 9 vto. ) e impugnada el 9.9.2014 mediante recursos de revo cación y jerárquico en subsidio (A.A. fs. 10). Por resolución del 30.9.2014, la Inspectora General del Trabajo y la Seguridad Social resolvió confirmar el acto (A .A. fs. 15) y por resolución del 4.11.2014 el Ministerio respectivo, en ejercicio de atribuciones delegadas, resolvió desestimar el recurso jerárquico (A .A. fs. 17). Aunque la fecha de notificación de e sta última resolución no está clara, surge que fue en abril de 2014 (A.A. fs. 18). La demanda anulatoria fue deducida el 26.5.2015 (nota de cargo, fs. 6 infolios). II. Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la resolución S/N dictada el 21.4.2014 por la Inspección Gener al del Trabajo y la Seguridad Social, que resolvió: “Sancionar a la empresa FELVOK INTERNACIONAL S.A. por infracción a las siguientes normas de Seguridad e Higiene laboral: Decreto 89/95 art. 37 (2 operarios en tareas sobre andamio tubular sin cuerdas de v ida y sujetos al mismo), con multa de 20 U.R. (veinte unidades reajustables)”. (A.A. fs. 9). III. Analizados los antecedentes administrativos, única prueba aportada al proceso y la normativa aplicable al caso, el Tribunal, por unanimidad de votos de sus integrantes, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV. De los antecedentes administrativos surge que el 1.10.2013, inspectores de la IGTSS realizaron una inspección en el domicilio de la empresa actora, comprobando hechos que configuran incumplimiento de la normativa de seguridad e higiene laborales. En particular, en el “Acta de Hechos – Condiciones Ambientales de Trabajo” surge que dos trabajadores se encontraban realizando tareas sobre un andamio de aproximadamente 12 metros de altura sin las cuerdas/líneas de vida correspondientes. De inmediato se procedió clausurar el andamio, asentándolo en el acta (A.A. fs. 4/5). El 10.10.2013, a solicitud de la actora, los i nspectores volvieron al lugar pudiendo comprobar que se había dado cumplimiento a las intimaciones realizadas, por lo que se dejó sin efecto la clausura preventiva (A.A. fs. 6). Finalmente, el 21.4.2014 se dictó el acto enjuiciado, que resolvió aplicar u na multa de 20 U .R. (veinte unidades reajustables) a la empresa actora por infracción al Decreto 89/95 art. 37. V. La actora se agravia por la motivación del acto impugnado, centrando su embate en la subsiguiente derogación de la normativa que se tiene por incumplida. Corresponde señalar que, el acto señala con claridad la conducta que configura la infracción por la que se san ciona y en cuanto a los hechos, no hay controversia. El punto en cuestión es que, ocurridos los hechos y dictado el acto sanci onatorio con fundamento en el Decreto No. 89/995, éste fue sustituido por el superviniente Decreto No. 125/2014. En ese contexto, el agravio es de franco rechazo. Cuando se realizó la inspección esta ba vigente el mentado Decreto No. 89/995, cuyo art. 37 exige: “Cuerdas salvavidas. Para cada operario se colocará una cuerda salvavidas, suspendida independientemente del andamio, para fijar en ella el cinturón de seguridad. Esta cuerda podrá cubrir toda la altura de operación o partiendo del cinturó n se fijará en un punto máximo de la construcción”. Había dos operarios trabajando sin cuerdas salvavidas, por tanto, se configuraba la infracción. Y al momento de dictarse el acto, 21.4.2014 seguía vigente la misma disposición por lo que constituía una razón valida y suficiente para imponer la sanción por la infracción. El Decreto 125/014 fue publicado en el Diario Oficial el 20.5.2014 y, por así disponerlo su art. 427, su entrada en vigencia operó a los 90 días de su publicación , ha de entenderse que h asta entonces mantuvo plena vigencia el Decreto No. 89/995. La derogación ulterior opera hacia adelante, no tiene efecto ex tunc.. VI. Tampoco asiste razón a la actora cuando sostiene -como lo ha hecho innumerables veces- que el hecho de haber subsanado la carencia observada en la inspección, dejando de estar en infracción por ese motivo, justifique que se olvide la infracción o, a lo sumo, se le imponga una sanción leve como sería una simple amonestación. Muchas veces ya el Tribunal le ha señalad o que la circunstancia de que posteriormente a la inspección que detecta irregularidades, la empresa las haya subsanado, en parte o totalmente, no la exonera de la responsabilidad en la que había incurrido, puesto que las medidas de seguridad e higiene laboral son de carácter preventivo y de adopción previa a cualquier intimación de cumplimiento. No debe olvidarse que es obligación del empleador en la relación laboral, garantizar al trabajador su integridad física en todo el ámbito de trabajo (Plá Rodríguez , Américo, “Curso de Derecho Laboral”, T. II, vol. I, p. 127). Por otra parte, tampoco puede ampararse el agravio que sostiene que existe desproporción entre la falta y la sanción. La Ley No. 15.903 de 10.11.1987 dispone en su artículo 289 incisos primero a tercero (re dacción dada por Ley No. 16.736, art. 412), que " Las infracciones a los convenios internacionales de trabajo, leyes, decretos, resoluciones, laudos y convenios colectivos, cuyo contralor corresponde a la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social se sancionarán con amonestación, multa o clausura del establecimiento". "La amonestación implica que la empresa pasa a integrar el Registro de Infractores a las Normas Laborales" y "Las multas se graduarán según la gravedad de la infracción en una cantidad fijada entre los importes de uno a ciento cincuenta jornales o días de sueldo de cada trabajador comprendido en la misma, o que pueda ser afectado por ella. El monto de la multa así determinado, se convertirá a unidades reajustabl es. En caso de reincidencia, se duplicará la escala anterior....". Vale decir que la normativa habilita a graduar la sanción "según la gravedad de la infracción" y hasta a duplicarla en caso de reincidenc ia (de lo que aquí no se habla), y esa graduación tiene un mínimo (un jornal) y un máximo (150 jornales) y es más que claro que la multa impuesta (20 Unidades R eajustables, equivalentes a $ 14.532,40 en ese momento, a razón de $ 726.72 cada U.R.) está bastante cerca del mínimo y notoriamente lejos del máximo aplicable. Dentro de esos límites, existe un margen de apreciación del decisor que sólo puede ser reprochado si la calificación de la falta o la entidad de la sanción resultan manifiestamente desproporcionadas, carentes de razonabilidad, indicativas d e abuso de poder por parte de la Administración. El Tribunal ha sostenido en forma reiterada que la graduación de la sanción es ajena a su jurisdicción en tanto se adecue al margen de discrecionalidad conferido por las normas al órgano sancionador, reserva ndo su intervención para el supuesto excepcional en que se exceda ese margen, se evidencie un grave desajuste entre la falta cometida y la pena aplicada o se advierta que ha sido impuesta con abuso de poder (Sentencia No. 288/2015, entre otras). Nada de e so se verifica en este caso por lo que no puede siquiera plantearse seriamente la hipótesis de abuso de poder, ya que no hay indicio alguno -no los señala la actora- para hacerla verosímil. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el ar tículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales , fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $28.000 (pesos uruguayos veintiocho mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Castro (r.), Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Tobía, Dr. E cheveste, Dr. Vázquez Cruz. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).