Sentencia Definitiva N° 798/2016

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 8 de diciembre de 2016. No. 798 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “TRALE S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 339/2014). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora TRALE S.A. dedujo pretensión anulatoria contra la resolución dictada el 31.7.2013 por la Inspección General de Trabajo y de la Seguridad Social, que resolvió expedir un título ejecutivo a la ex -trabajadora de esa empresa, María Victoria ROLANDO CERIANI, en concepto de licencias no gozadas, por la suma de $181.082 (A.A. fs. 59-60). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que el acto es ilegítimo por haberse dictado tras un procedimiento donde no se respetaron las garantías del debido proceso, afectando su derecho de defensa, y por contener error en sus motivos ya que no refleja la verdad material. Relató que el 10.9.2012, la ex trabajadora Victoria ROLANDO presentó una denuncia ante la Ins pección General del Trabajo y de la Seguridad Social del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, afirmando no haber gozado su licencia correspondiente a los años 2008 a 2012 y que tampoco se le pagaron los jornales de licencia equivalentes, por lo que solicitó a la IGTSS dictara una resolución determinando el adeudo a efectos de configurar el título ejecutivo previst o en el artículo 24 de la Ley No. 12.590 (redacción dada por el art. 6 de la Ley No. 13.556). El 31.7.2013 la Inspección dictó la resolución , que nunca fue notificada a la empresa y esa resolución habilitó el inicio del juicio ejecutivo en su contra ante el Juzgado de Trabajo de la Capital de 15º Turno, generándole un grave perjuicio por la traba de un embargo genérico por una suma que nunca debió a la ex trabajadora. La resolución impugnada es ilegítima , se vulneraron las garantías de defensa al omitir expedirse sobre la prueba propuesta por su parte y también omitir valorar la prueba que acreditó el pago de los jornales de licencia reclamado s. En efecto, había presentado documentación respaldante del cumplimiento de sus obligaciones laborales, agregando los correspondientes recibos de pago de los años 2008, 2009 y 2010. Y en lo que refiere a la licencia generada en el año 2010, sostuvo que la trabajadora la gozó en el año 2011 y como inicialmente no pudo ubicar los recibos firmados por ella, presentó como prueba de su pago el cheque y el depósito bancario, así como la declaración nominada presentada ante el BPS, por la correspondiente aportaci ón. A su vez, a efectos de acreditar que por el período por el cual se le pagó la licencia la trabajadora efec tivamente la gozó, se solicitó a la Inspección que intimara a la trabajadora a la exhibición de su pasaporte, pues era de su conocimiento que dura nte 45 días ésta había estado en el exterior. Esa solicitud de diligenciamiento de prueba -que califica como pertinente y hábil para demostrar que la ex trabajadora no tenía el crédito que invocaba, no fue considerada por la Administración, quien, haciendo caso omiso a los artículos 12, 71 y siguientes del Decreto 500/991, ni siquiera analizó su pedido de prueba. Esa omisión, así como la de valorar los documentos agregados que acreditaban el pago de la obligación reclamada, también violenta el principio de verdad material, volviendo arbitrario e ilegítimo el acto dictado. No se realizó una adecuada reconstrucción de los hechos acaecidos y en consecuencia, la resolución resistida también resulta ilegítima pues su motivo es inexistente y se sustenta en un claro error. En suma, mediante los recibos de pago debidamente firmados por la ex trabajadora acreditó el pago de la licencia generada y gozada durante los años 2007, 2008, 2009, 2010. Respecto a la licencia generada durante el año 2010 y gozada en el 2011, su pago se acreditó mediante la constancia del depósito bancario realizado en la cuenta de la ex trabajadora el día 28.2.2011, por la suma de $16.326, así como también a través del cheque librado el 16.2.2011 por TRALE S.A. a favor de Victoria ROLANDO. A su vez, solicitó a la Administración que intimara a la ex trabajadora la presentación de la copia de su pasaporte, a efectos de probar que en dicho período se había tomado 45 días de licencia viajando al exterior. Agregó, en vía recursiva, que pudo hacerse de los recibos de pago del jornal de licencia y salario vacacional abonado en el año 2011, firmados por la trabajadora, los cuales agregó al expediente administrativo. Y respecto a la licencia generada en el 2011 y que debía gozar en el 2012, dado que la trabajadora fue despedida en julio de 2012 se la intimó a presentarse a cobrar los rubros generados por su egreso y se negó a aceptar el pago correspondiente a la licencia. Concluyó que la resolución administrativa está viciada por inexistencia de motivos. En otro orden, señaló que la Administración incurrió en un error en el cálculo de lo adeudado, pues tomaron el total de lo reclamado por la ex trabajadora al valor hora 2012 y le restaron lo abonado al valor hora histórico al momento en que se abonó, esto es, al valor de su jornal al 2008, 2009, 2010 y 2011. En lugar de eso, los inspectores actuantes debieron calcular los jornales de licencia adeudados solo por los periodos en lo s que no se acreditó su pago, esto es, el año 2012. Por último, en lugar de emitir un título ejecutivo por el monto líquido adeudado por concepto de licencias, lo hizo por un monto nominal, lo que contraviene lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley No. 12.590 en la redacción dada por el art. 6 de la Ley No. 13.556. III) Conferido traslado, la demandada defendió la validez del acto. Luego de relatar las actuaciones que precedieron al dictado del acto resistido, señaló que no fue agotada la vía administrativa ya que, por un lado, los recursos interpuestos son improcedentes (re curso de anulación) y, por otro, no fue designado correctamente el acto administrativo que se impugna. Sostuvo que la Inspección General del Trabajo actuó dentro de su exclusiva competencia, conforme lo disponen las leyes 10.449, 12.590 y el Decreto 500/991. Destacó que la impugnante fue intimada a presentar los recibos de pago de licencia y salario vacacional de los años 2008 a 2012 respecto de la trabajadora Victoria ROLANDO y que, de lo agregado por la empresa, no surge el pago total de las licencias no gozadas. Afirmó que TRALE S.A. no probó el pago de dicho rubro en la forma debida, con recibo otorgado por la trabajadora, por más que agregara otros documentos, ya que de acuerdo al Decreto 108/007 el único medio de prueba para eximirse del pago de la licencia es el recibo de sueldo correspondiente. Por lo que la Inspección General de Trabajo expidió el título ejecutivo por esos rubros adeudados. IV) Consta además que: a) abierto el juicio a prueba, se produjo la certificada a fs. 77, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 152 fojas); b) la actora alegó de bien probado (fs. 81) y también la demandada (fs. 93); c) el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, por dictamen No. 731/2015, aconsejó desestimar la pretensión anulatoria (fs. 103) ; y d) llamados los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, la misma se acordó en legal forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, s e han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. El 31.7.2013 la Inspección General del Trabajo y Seguridad Social del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (en adelante: MTSS), dictó la resolución impugnada. No surge de los antecedentes administrativos que dicha resolución haya sido notificada a la parte actora y ésta acreditó haber tenido un conocimiento informal e incompleto del mismo, al ser intimada al pago de la suma documentada en el título ejecutivo, mediante TCCPC que le fue entregado el 13.8.13 (ver constancia a fs. 1 carpeta rosada). El 23.8.2013 TRALE S.A. recurrió dicha decisión con recurso de “nulidad”, revo cación y jerárquico (A.A. fs. 63). Si bien el recurso de “nulidad” es improcedente, debe computarse el plazo para resolver los recursos de revocación y jerárquico. Habiendo transcurrido doscientos días desde la interposición de los referidos recursos admi nistrativos sin que existiera un pronunciamiento expreso del MTSS, de conformidad con lo dispuesto por el art. 318 de la Constitución y los artículos 5 y 6 de la Ley No. 15.869, en la redacción dada por la Ley No. 17.292 art. 41, se configuró la denegator ia ficta el 11.3.2014. Con posterioridad a la denegatoria ficta, la Directora General del Ministerio demandado, en ejercicio de atribuciones delegadas, dictó con fecha 28.3.2014 resolución expresa, confirmando el acto administrativo impugnado, la que fue notificada a TRALE S.A. el 8.4.2014, reabriendo así el plazo para interponer la acción de nulidad. El plazo de sesenta días para interponer la acción de nulidad vencía el 16.6.2014, por lo que la demanda deducida el 19.5.2014, lo fue en tiempo hábil (nota de cargo, fs. 28 infolios). II) Corresponde entonces señalar que no resulta de recibo la defensa articulada por la demandada en cuanto a la falta de agotamiento de la vía administrativa. En efecto, el Ministerio de Trabajo y de la Seguridad Social, a l contestar la demanda, objetó el accionamiento por dos razones: por ser improcedente el recurso de nulidad o anulación y porque la actora, al recurrir incurrió en error al especificar la fecha del acto contra el cual dirigía sus recursos y, en lugar de se ñalar que el acto recurrido había sido emitido el 31.7.2013, afirmó que lo había sido el 9.8.2013. Como se adelantó, el Tribunal considera incorrectas esas objeciones: a la actora nunca le fue notificado el acto qu e impugna, por lo que se alzó contra éste cuando tuvo conocimiento de su existencia y si medió error en la fecha indicada fue inequívoca la identificación del contenido. Por otra parte, tampoco el error en el nombre del recurso (de nulidad) es relevante desde que se manifiesta la voluntad recursiva y se identifican además los recursos de revocación y jerárquico. Los principios pro actione y de informalismo a favor del administrado (Decreto Nº 500/991 artículo 2) inclinan al Tribunal a aceptar por bien agotada la vía administrativa. III) En consecuencia, es objeto de este proceso resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la resolución dictada el 31.7.2013 por la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social, que resolvió expedir un título ejecutivo a la ex -trabajadora de esa empresa, María Victoria ROLANDO CERIANI, en concepto de licencias no gozadas, por la suma de $181.082 (A.A. fs. 59-60). IV) Los argumentos sustentados por las partes litigantes ya han sido explicitados en los resultandos II y III. Tras analizar los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, apartándose en esta oportunidad de lo aconsejado por el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronuncia rá por la admisión de la pretensión anulatoria por los fundamentos explicitados a continuación. V) A fin de efectuar un correcto examen de la situación sometida a decisión del Tribunal, conviene realizar una breve reseña de las actuaciones que precedie ron el dictado del acto, así como de la normativa aplicable en la especie. La Ley No. 12.590 de 23.12.1958 en su artículo 24 inc. 1º (redacción dada por Ley No. 13.556 de 26.10.1966 artículo 6º) establece que: “Constituye título ejecutivo para el ejerci cio de la acción por cobro de licencias, el testimonio otorgado por el Instituto Nacional del Trabajo y Servicios Anexados. Para la expedición de dicho título, recibida la denuncia del interesado por las licencias adeudadas, el Instituto Nacional del Trabajo y Servicios Anexados intimará a la Empresa la presentación de los recaudos que acrediten su goce o su pago, con plazo perentorio de 6 (seis) días. Al vencimiento de dicho plazo, si no se hubiera probado fehacientemente el goce o el pago de las licencias reclamadas, el Instituto expedirá, sin más trámite, el documento correspondiente, en el que establecerá las cantidades líquidas adeudadas al trabajador". En virtud de dicha disposición es que la ex trabajadora de TRALE S.A., Victoria ROLANDO, se present ó ante la Inspección General de Trabajo y de la Seguridad Social del MTSS, alegando la falta de pago de las licencias no gozadas generadas en los años 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 y 2012 (A.A. fs. 32 -34), pidiendo que dictara resolución determinando el adeudo de dichas obligaciones laborales para configurar el título ejecutivo. La Inspección intimó a la empresa a presentar la documentación que acreditara el pago de las licencias correspondientes a los períodos denunciados por la ex trabajadora. (A.A. fs. 6 ) y ésta agregó recibos de los años 2008, 2009 y 2010 debidamente firmados por la ex trabajadora (AA fs.8, 10 y 11) y copia de un recibo sin firma correspondiente al pago de la licencia generada en el año 2010 para ser gozada en el año 2011 (AA fs.12). Agregó también copia del comprobante de la transferencia bancaria realizada a nombre de la trabajadora el 28.2.2011 y copia del estado de cuenta de la empresa en el Banco República. (A.A. fs. 13 y 16). Explicó que el salario vacacional correspondiente a esa l icencia fue pagado el 16.2.2011 con cheque serie 98 número 194739 contra Banco República, cruzado a la orden de Victoria ROLANDO, endosado por ella, con su firma y cédula y cobrado por Lespan S.A. (Cambio Gales), adjuntando copia del cheque, endoso y su cobro en el Banco República. (A.A. fs. 46). El inspector actuante, dejando constancia de la documentación presentada por la empresa, así como de la falta de acreditación del listado de notificación de licencias, estimó que era imposible controlar si aquella correspondía o no a la cantidad de días generados como licencia en cada año. A su vez, dejó constancia que la empresa reconocía adeudar el pago de salario vacacional y licencia del año 2012 que integraban la liquidación final por despido y no haber logrado acuerdo ante el MTSS. (A.A. fs. 19). Conferida vista a la empresa (A.A. fs. 20 -23), la evacuó el 7.11.2012 solicitando -como prueba- que se intimara a la reclamante que exhibiera su pasaporte para acreditar que efectivamente gozó de su licencia 2010 y realizó un viaje a España por 45 días en febrero y marzo del 2011 (A.A. fs. 24). El inspector actuante volvió a informar sin hacer consideraciones sobre la prueba aportada ni la solicitada por la empresa, dando pase a la División Jurídica (A.A. fs. 54-55). Finalmente, se dictó el acto que se impugna en estos obrados, resolviendo la expedición de título ejecutivo a Victoria ROLANDO contra TRALE S.A. por la suma de $181.082 por concepto de licencias no gozadas. (A.A. fs. 59-60). VI) El primer agravio d e la actora alude a la violación de su derecho de defensa, exponiendo distintas circunstancias conducentes a esa afirmación. El Tribunal estima de recibo el agravio que deduce la actora por la no consideración de la prueba aportada para acreditar el pago y el no diligenciamiento del medio probatorio solicitado en su defensa. Como expresa Cajarville: “El derecho a defenderse no se limita a la posibilidad de ser oído antes de dictarse resolución; comprende también el derecho a ser notificado de la existenci a del procedimiento, a conocer el contenido de las actuaciones, a comparecer reclamando lo que se entienda corresponder con el patrocinio letrado que se juzgue conveniente, a que se diligencia la prueba admisible, pertinente y conducente que se ofreciera, a que se resuelvan las pretensiones en un procedimiento de duración razonable y a que se dé conocimiento de los motivos de la decisión de la Administración” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo, T. II, FCU, Segunda Edición ampliada, p. 176). Como se ha señalado, el inspector actuante detalló la documentación recibida de parte de la empresa, que además pidió que se intimara a la ex trabajadora la exhibición de su pasaporte porque en febrero -marzo 2011 había viajado al exterior. Tamb ién expresó que había extraviado el recibo correspondiente al pago de la licencia generada en 2010, agregando copia del cheque por el cual hizo efectivo el pago. Del análisis de las actuaciones y de su resultado surge de modo inequívoco que no se conside ró la prueba agregada ni se hizo lugar a la prueba ofrecida, que tampoco fue rechazada por resolución fundada. Tampoco se decidió sobre la prueba solicitada más tarde, consistente en la copia del listado de licencias otorgadas en el año 2010 por la empresa, con firma (notificación) de los trabajadores, coincidente -según expresa - con copias de recibo de pago del salario vacacional correspondientes, y copias de cheques cobrados por la trabajadora. (A.A. fs. 49-50). El inspector actuante en su informe rel evó comprobantes de pago aportados por la empresa, como ser la copia de los recibos sin firmar por la trabajadora, el estado de cuenta y copia de la transferencia del BROU a nombre de la ex trabajadora y copia de cheques emitidos, señalando que estará a lo que la División Jurídi ca resuelva. (A.A. fs. 54 -55). Y esa División no hizo ninguna referencia a dicha documentación, ni justificó la decisión que aconsejó. De este modo, se llegó al dictado del acto impugnado que decidió expedir el título ejecutivo tomando los cálculos formulados por el inspector actuante, sin considerar la prueba de descargo. Huelga recordar que el ofrecimiento de prueba de descargo, debe ser resuelto en forma fundada y sólo puede ser rechazado si fuera inadmisible o inconducente. El e jercicio de la facultad conferida al demandado por el inc. 1º del art. 24 de la Ley No. 12.590 en redacción dada por el art. 6 de la Ley No. 13.556, que habilitan a la IGTSS a expedir el referido título ejecutivo, no exime a la Administración del cumplime nto de las garantías del debido proceso, en torno al ofrecimiento de prueba. Máxime cuando la misma ley indica que se deberá intimar a la empresa la presentación de los recaudos que acrediten el goce o el pago de las licencias adeudadas, sin limitaciones. Citando una vez más palabras de Cajarville, debe recordarse que “Compete a la Administración la decisión sobre el diligenciamiento o el rechazo de los medios de prueba propuestos por los interesados, y deberá disponer el diligenciamiento de todos los que sean legalmente admisibles, conciernan a hechos relevantes en el caso y conduzcan a su prueba. El rechazo de un medio de prueba solo puede fundarse entonces en que es ‘inadmisible, inconducente o impertinente’”. (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Dere cho Administrativo. Tomo II, Segunda edición ampliada, FCU, p. 240). De manera que resulta incuestionable que la Administración -al no tener en cuenta la prueba de descargo ni hacer lugar a pruebas lícitas, pertinentes y conducentes solicitadas - perjudicó gravemente el derecho de defensa de la actora, lo que resulta razón suficiente para anular el acto impugnado. VII) Tanto es así que, ya en etapa recursiva, el 28.10.13 la directora de División de Condiciones Generales informó que se había acreditado el pago de determinadas sumas reclamadas y arribó a un cálculo distinto, menor que el consignado en el título ejecutivo emitido (A.A. fs. 74-77). Sin embargo, la resolución impugnada fue confirmada, en acto que puso fin a la vía administrativa (A.A. fs. 90). En esta acción anulatoria, la actora agregó parte de la prueba ofrecida a la que no se hiciera lugar en vía administrativa, consistente en la comunicación de la dirección Nacional de Migración que indica que efectivamente la trabajadora viajó al exteri or en el período 19.2.11 -16.3.11 (fs. 58). VIII) Ante pretensión similar, que atacaba un acto que resolvía emitir el título ejecutivo en relación al recl amo de trabajadores, dijo este Tribunal que: “En efecto, la elaboración de un título ejecutivo en vía administrativa requiere del reclamante la exposición de todos los datos necesarios para cubrir los extremos en que se funda la petición. En especial de todos aquellos requisitos de los que participa el título ejecutivo, como la existencia de cantidad líquida y exigible.- En este sentido, es necesario que la parte patronal goce de las debidas garantías, que están representadas por el contralor del procedimiento administrativo, con facultad de presentar descargos en un pie de igualdad con el trabajador, extremo que en el caso luce perfectamente acreditado mediante la concesión de las “vistas” respectivas, en cuya evacuación los extremos de hecho no fueron controvertidos (AA, fs. 18, 33 y 48/49v.).- Los reclamantes aportaron todos los datos necesarios p ara cubrir los extremos en que fundan la petición, y luego se le confirió vista a la empresa para que controle o verifique los fundamentos del reclamo, y aporte los elementos que pueda deducir en su descargo. - Si el patrono, compareciendo, no los controvie rte, se pasará por la declaración del trabajador”. (Conf.: Dictamen de la Sala de Abogados del Instituto Nacional del Trabajo, publicado en R. D. L., t. XIII, No. 72, pág.76).- Todo ello sin perjuicio de las garantías procesales que a nivel judicial tiene la empresa, para hacer valer por la vía de la oposición de excepciones todas las defensas que crea pertinentes.” ( Sentencia No. 768/2006). Resulta manifiesto el contraste entre esa situación y la verificada en este caso. IX) Luego de emitido el acto impugnado, la demandada invocó el Decreto Nº 108/007 para justificar que había considerado como prueba de pago únicamente los recibos firmados por la trabajadora y no la demás orecida por la empresa. Cabe observar que el decreto invocado n o expresa que aquellos recaudos sean la única prueba admisible para acreditar el pago y tampoco lo indican las leyes referidas. Aún así, se impone reiterar que ese u otro fundamento para rechazar la prueba debió ser expuesto en forma previa y fundada con anterioridad al dictado del acto. En ese sentido, a propósito de las garantías procedimentales que debe cumplir la Inspección General del Trabajo, el Tribunal recientemente dijo que “Corresponde abordar el análisis del referido agravio a partir del repaso de la forma en que debe sustanciarse la inspección por parte de la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social (IGTSS), según lo regulado en el Decreto 680/977. Las reglas de ese reglamento, si bien se consideran vigentes y aplicables, deben interpretarse en consonancia con las normas de superior rango, que aseguran las garantías del debido proceso en cualquier procedimiento sancionatorio (Constitución de la República arts. 12 y 66 y art. 8 del Pacto de San José de Costa Rica). La interpretación de estas disposiciones reglamentarias debe hacerse en clave constitucional o “desde la Constitución” (sobre este punto, véase: RISSO FERRAND, Martín: “El “Juez Constitucional” en el Uruguay”, Revista de Derecho Público Nº 45, 2014, especialmente, págs . 99 y 100 y del mismo autor, en idéntico sentido: “Algunas garantías básicas de los Derechos Humanos”, FCU, Montevideo, 2008, págs. 30 y 31 y “Derecho Constitucional”, T. I, FCU, Montevideo, 2005, pág. 252).” (Sentencia No. 296/16). En definitiva, los vi cios formales advertidos en relación a la producción de la prueba afectan de nulidad el acto administrativo enjuiciado, por lo que el Tribunal procederá a declarar su nulidad por estrictas razones formales, sin perjuicio de reconocer a la Administración la posibilidad de recomponerlo , subsanadas las detectadas irregularidades de procedimiento. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la pa rte actora en la cantidad de $25.000 (pesos uruguayos veinticinco mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Echeveste, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Tobía, Dra. Ca stro (r.), Dr. Vázquez Cruz. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).