Sentencia Definitiva N° 756/2016

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 15 de noviembre de 2016. No. 756 VISTOS : Para sentencia definitiva, esto s autos caratulados: “ZUFFO ORTÍ Z, MARÍA DOLORES con ESTADO. MINISTERIO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y MINERÍA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 96/12) y su acumulado: “ARTOLA, JUAN ANTONIO con ESTADO. MINISTERIO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y MINERÍA. Acción de nulidad” (Ficha No. 287/12). RESULTANDO : I) Que, con fecha 7/3/2012, compareció María Dolores ZUFFO ORTÍZ en el acumulado ficha 96/12 (fs. 2/4 vta.) y con fecha 24/4/2012, compareció Juan Antonio ARTOLA en el acumulado ficha 287/12 (fs. 2/8 vta.) ambos a demandar la anulación de la resolución No. 177/11 de fecha 17/5/2011, dictada por el Director Nacional de Minería y Geología, me diante la cual se dispuso en el numeral 1°, otorgar a CAICARA S.A. el Permiso de Prospección oportunamente solicitado: “ en busca de hierro, oro, plata, plomo, zinc, cromo, níquel, cobre, platinoides y paladio, afectando los predios padrones Nos.: 1862, 186 3 (parte), 1890, 5678, 8971 (parte), 9067, 9624 (parte), 9625 (parte), 9626 (parte), 9667, 9670, 9749, 9847, 9855, 15185, 15186, 15261 (parte), 18023 (parte), 18024, 18025, 18026, 18027, de la 3ª Sección Catastral del Departamento de Florida en un área tot al de 1848 hás. 5212 m2 según plano de deslinde que a fs. 2 de estas actuaciones y que se considera parte integrante de esta resolución”. En el numeral 2° se determinó que el Permiso de Prospección tendría vigencia por un plazo de 24 meses contados a par tir del día siguiente a la notificación, condicionado a que antes de los treinta días previos al vencimiento del primer año, la titular debería presentar el estudio de avance de los trabajos realizados de acuerdo al instructivo para Permisos de Prospección, bajo apercibimiento de dejar sin efecto el presente Permiso. Asimismo, el numeral 4° estableció servidumbre de estudio sobre los mismos inmuebles en un área de 1848 hás. 5212 m2 (fs. 44/44 vta. A.A.). Acumulado ficha 96/12 La actora señaló que la A dministración le otorgó a CAICARA S.A. el permiso de prospección solicitado, a espaldas de la superficiaria, práctica ésta que el Tribunal ha reiteradamente considerado como ilegítima. Precisó que, en la emergencia, las actuaciones practicadas han violentado lo contemplado en los arts. 66 y 72 de la Constitución de la República. Asimismo, destacó que en la sustanciación del trámite no se cumplió con los requisitos formales establecidos en los arts. 32 y 33 del Código de Minería con las modificaciones dispuestas por los arts. 302 y 303 de la Ley 16.170. En cuanto al principio de imparcialidad, consideró que la Administración debió gestionar el conflicto entre los intereses particulares implicados en el procedimiento administrativo, esto es, entre permisa rios, superficiarios y ocupantes. En suma, solicitó la anulación del acto administrativo cuestionado. Acumulado ficha 287/12 La actora en este acumulado sostuvo que el acto resistido resulta contrario a Derecho, en tanto no fue observado el principio de imparcialidad ni tampoco los requisitos de forma establecidos en los arts. 32 y 33 del Código de Minería, con las modificaciones de los arts. 302 y 303 de la Ley 16.170, art. 34, inc. 3, del Código de Minería en la redacción de la citada Ley y arts. 65 y 87 del mencionado Código. En lo formal, relevó que el acto fue dictado sin haberse otorgado la vista previa de precepto, vulnerándose el principio del debido proceso, en el presente, también fue vulnerado a su respecto. Precisó que, la Administración d ebe servir con objetividad el interés general, salvaguardando el derecho de los superficiarios afectados y actuar con imparcialidad en el conflicto entre los intereses particulares, asegurando el tratamiento igualitario de los partícipes en el procedimient o administrativo. Asimismo, consideró que por la decisión adoptada se contraviene lo dispuesto en el art. 65 del Código de Minería, ya que “ las labores mineras no podrán practicarse en terrenos cultivados, a una distancia menor de cuarenta metros de un edificio o de una vía férrea o de un camino público, a setenta metros de cursos de agua, abrevaderos o cualquier clase de vertientes”. Por ello, al haber justificado en vía administrativa mediante documentación acreditante que las actividades agrícola -ganaderas que desarrollan en los predios afectados, se encuentran dentro de las excepciones previstas en la normativa legal, también ello inficiona de nulidad lo actuado. Por último, se agravió de lo dispuesto en el art. 87 del Código de Minería, en tanto consideraron que el grupo económico ZAMIN FERROUS utiliza formas societarias para fraguar, burlar la ley, de modo de conseguir el resultado que la ley pretende impedir. En definitiva, solicitó al Tribunal la anulación del acto administrativo encausado. II) Conferidos los traslados respectivos, y en los expedientes acumulados, la demandada los evacuó (fs. 7/16 vta. del acordonado ficha 96/12 y fs. 15/29 del acordonado ficha 287/12) bregando por su rechazo en base a los siguientes fundamentos. Contestación de demanda ficha 96/12 Indicó que la reclamante afirma ser la propietaria de los padrones Nos. 15.185 y 15.186 de la 3° Sección Catastral de Florida, pero no de todos los padrones alcanzados por el título minero. Con lo cual, resulta absolutamente i mprocedente que pretenda la anulación integral de la resolución impugnada, cuando la misma alcanza a otros predios sobre los cuales no ha invocado vínculo jurídico alguno. Afirmó que, desconociéndose el domicilio real del superficiario, en aplicación de l a normativa vigente (art. 33 del Código de Minería), correspondía la notificación por edictos en el Diario Oficial y un diario de la localidad, por el plazo de tres días, lo que se cumplió los días 26 y 22 de julio de 2011, respectivamente. Rechazó el vic io formal articulado de ausencia de vista previa, ya que el superficiario interviene en el procedimiento cuando se solicita la servidumbre que va a recaer sobre el predio con paso y ocupación. Las restantes etapas del trámite son del Estado con el solicita nte, de acuerdo a lo establecido en el art. 4 del Código de Minería. En suma, solicitó la confirmación del acto administrativo resistido. Contestación de demanda ficha 287/12 Sostuvo que los agravios invocados refieren a la imposición de la servidumbre -dispuesta en el Núm. 3 del acto atacado -, y no al título otorgado a CAICARA S.A., en cuanto éste crea una relación jurídica de aquélla con el Estado y sobre el cual ningún cuestionamiento respecto al cumplimiento de las condiciones requeridas para dicho o torgamiento, han presentado los reclamantes. En virtud de la afectación de múltiples padrones, propiedad de diversos titulares, estimó que la pretensión de nulidad total del acto resulta improcedente, ya sobre los restantes padrones no existe vínculo jurídico. Por otra parte, recordó que la actividad minera tiene por finalidad la explotación racional de los recursos minerales del país, con propósito económico y se califica de utilidad pública en el art. 2 del Código de Minería; a su vez el art. 4 del mi smo cuerpo normativo dispone que integran el dominio del Estado todos los yacimientos de sustancias minerales existentes en el subsuelo o que afloren a la superficie del territorio. A los efectos de la autorización para realizar actividad minera instituye tres títulos de distinto contenido y plazo, a los que los particulares pueden acceder luego de acreditar ciertos requisitos: permisos de prospección y exploración, y concesión para explotar. Señaló que de dichos títulos sólo la concesión para explotar habilita la extracción de minerales, lo que no ocurre en el permiso de prospección, sino que aquí solamente se autoriza la toma de muestras a los fines de comprobar el mineral existente en el área. En el permiso de prospección, la ley otorga al solicitan te, por un plazo determinado la prioridad -si se constata la existencia de un yacimiento- de solicitar sobre el área un permiso de exploración o una concesión para explotar, lo que serán otorgables acreditando los requisitos exigidos por el Código de Minería. Indicó que recién en dicha hipótesis estará habilitado para ingresar al predio impuesta la servidumbre de ocupación y/o paso que sea requerida. Rechazó que, en la especie, se haya vulnerado el principio de imparcialidad. Particularmente, porque la petición minera no impide a los propietarios ejercer actos de dominio sobre su predio. A efectos ilustrativos debe advertirse que si bien se invoca la indisponibilidad sobre el predio y se califica ésta como perjuicio, concretamente no menciona la actora e n qué consistió. Destacó que, en función de lo dispuesto por los arts. 33 y 34 del Código de Minería, a efectos de interpretar que en virtud de la modificación realizada por la ley 16.170, no se prevé para el caso, el otorgamiento de vista previa al superficiario. Señaló que la prospección no constituye actividad minera, sino geológica, abocada al estudio de la tierra para determinar si en esta existe el mineral, por lo que no resulta de aplicación en el caso el invocado art. 65 del Código de Minería. En suma, solicitó la confirmación del acto administrativo cuestionado. III) En ambos expedientes, con fecha 29/6/2012 (fs. 23/34 del acumulado ficha 96/12) y 19/9/2012 (fs. 34/48 vta. del acumulado ficha 287/12), compareció CAICARA S.A. a través de sus representantes a deducir tercería coadyuvante con la Administración demandada en los contenidos explicitados en ambos acordonados. IV) Por Sentencia interlocutoria No. 489/2013 de fecha 27/8/2013, fueron acumulados los citados expedientes, haciéndose efectiva la misma en oportunidad de alegar de bien probado en el expediente más antiguo ficha 96/12 (fs. 42/43 vta.), se certificó la prueba en el cúmulo (fs. 64) y alegaron los actores a fs. 67/71, 125/129 (foliatura irregular) y la demandada a fs. 132, no haciéndolo la tercerista, por lo que fue correctamente acusada la rebeldía (fs. 135 y 137). V) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 739/15 glosado a fs. 138/139 vta.), aconsejó la anulación del acto admini strativo cuestionado exclusivamente por razones formales. VI) Se citó a las partes para sentencia (fs. 141), la que, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros, se acordó dictar en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) Que, en la especie, se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente para el correcto accionamiento en sede contencioso -anulatoria (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y los arts. 4 y 9 de la Ley 15.869). II) En autos se promueve la anulación resolución No. 177/11 de fecha 17/5/2011, dictada por el Director Nacional de Minería y Geología, mediante la cual se dispuso en el numeral 1°, otorgar a CAICARA S.A. el Permiso de Prospección oportunamente solicitado : “en busca de hierro, oro, plata, plomo, zinc, cromo, níquel, cobre, platinoides y paladio, afectando los predios padrones Nos.: 1862, 1863 (parte), 1890, 5678, 8971 (parte), 9067, 9624 (parte), 9625 (parte), 9626 (parte), 9667, 9670, 9749, 9847, 9855, 15 185, 15186, 15261 (parte), 18023 (parte), 18024, 18025, 18026, 18027, de la 3ª Sección Catastral del Departamento de Florida en un área total de 1848 hás. 5212 m2 según plano de deslinde que a fs. 2 de estas actuaciones y que se considera parte integrante de esta resolución”. En el numeral 2° se determinó que el Permiso de Prospección tendría vigencia por un plazo de 24 meses contados a partir del día siguiente a la notificación, condicionado a que antes de los treinta días previos al vencimiento del primer año, la titular debería presentar el estudio de avance de los trabajos realizados de acuerdo al instructivo para Permisos de Prospección, bajo apercibimiento de dejar sin efecto el presente Permiso. Asimismo, el numeral 4° estableció servidumbre de estudio sobre los mismos inmuebles en un área de 1848 hás. 5212 m2 (fs. 44/44 vta. A.A.). III) Que, las alegaciones de las partes surgen suficientemente relacionadas en el Capítulo de RESULTANDOS, al cual habrá de remitirse el Tribunal en aras de la brevedad. IV) Que, el Tribunal, apartándose parcialmente de lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, acogerá la pretensión anulatoria actuada por razones formales y sustanciales exclusivamente en relación al co -actor Juan Antonio ARTOLA, en los contenidos que se explicitarán a continuación. Alcance de la sentencia anulatoria y declaración de ausencia de legitimación causal activa de la co -actora Sra. María Dolores ZUFFO ORTÍZ. V) En lo inicial, debe necesar iamente convenirse que la decisión anulatoria anunciada exclusivamente afectará la fase del acto administrativo cuestionado que vincula al litigante Juan Antonio ARTOLA, habida cuenta de los límites que se comprenden en la estructura del proceso contencioso anulatorio, como tiene reiteradamente sostenido el Cuerpo (Cf. Sentencias 812/2015, 786/2015, 606/2015, 620/2014, 191/2013, 499/2012 y 454/2002, entre otras). En particular, únicamente el Sr. Juan Antonio ARTOLA ostenta legitimación activa en virtud de su calidad de propietario de determinados bienes inmuebles y no de todos los padrones especificados en el acto administrativo impugnado. Con lo cual, resulta incuestionable que la norma creada por el acto administrativo impugnado alcanza parcialmente en su dimensión subjetiva al Sr. ARTOLA, pero el acto administrativo impugnado en su integralidad no corresponde que sea anulado. Existe un segmento del acto sobre el que el co -actor ARTOLA no ostenta una situación jurídica tutelable. No tiene un interés directo en que el permiso de prospección sea anulado en relación con padrones con los que carecen de vinculación jurídica. Concretamente, el co-actor Sr. Juan Antonio ARTOLA ZEBALLOS acreditó derechos, tal como emerge de los certificados notariales lucie ntes en los antecedentes administrativos, consignándose la relación jurídica con los siguientes padrones Nos. 18026, 9749, 1890 (fs. 19 vta., 2 1 vta. y 22 vta. A.A. en 197 fojas). Sin perjuicio de lo expuesto, a juicio de la Sede corresponde desestimar la demanda anulatoria promovida por la actora María Dolores ZUFFO ORTÍ Z (acumulado ficha 96/12), por ausencia de legitimación causal activa. En tal sentido, de las actuaciones administrativas aportadas al proceso, se aprecia que en el certificado notarial extendido por la Esc. Nora BERENGUER AMILIVIA incorporado por el solicitante del título minero, en relación a los padrones Nos. 15.185 y 15.186 se consigna que los mismos no registran información (fs. 21 vta. A.A.). La Sra. ZUFFO ORTÍZ señaló que es pr opietaria de los precitados padrones, pero tanto en vía administrativa como jurisdiccional no logró acreditar la vinculación jurídica con los bienes inmuebles. En la demanda (ver fs. 2 del ppal. ficha 96/12) indicó que lo consignado por la Esc. BERENGUER no coincide con lo expresad o por la Esc. Paola MORALES GERÉZ quien informó que del certificado notarial resultaban individualizados los propietarios de los padrones afectados y de la nota de fs. 24 A.A. sus domicilios. Sin embargo, si se repara atentament e las actuaciones precitadas, se advierte sin mayor e sfuerzo que la Esc. MORALES GERÉ Z -Registro General de Minería - se refirió a los propietarios de los padrones especificados a fs. 24/25 A.A., sin individualizar los padrones Nos. 15.185 y 15.186. En fu nción de ello, este redactor como medida para mejor estudio requirió a la co-actora Sra. María Dolores ZUFFO ORTÍZ que acreditara la vinculación jurídica con los padrones Nos. 15.185 y 15.186 (fs. 143/144 del ppal.). Dicha medida le fue notificada en forma (fs. 145 Ib.) y la reclamante no compareció en el plazo estipulado para precisar su vínculo con los padrones cuya propiedad se atribuye. No basta, pues, con afirmar que se es superficiario de determinados terrenos, era necesario que la accionante acredi tara que se encontraba en el supuesto normativo del acto administrativo cuestionado, esto es, que era quien debía soportar -como titular de un inmueble - las consecuencias jurídicas generadas por el acto. En función de la carencia apuntada -por su propia omisión- debe razonablemente concluirse que la co-actora María Dolores ZUFFO ORTÍZ, carece de un interés que revista la nota de directo, en tanto como indica CAJARVILLE: “Si la norma es general, el interés será directo si el actor está comprendido en la ca tegoría que define la dimensión subjetiva del supuesto normativo; dicho más simplemente, si está comprendido en los sujetos alcanzados por la norma. (…) Si la norma, por el contrario, no es general sino particular, sólo estará legitimado, sólo tendrá un interés que además de personal sea directo, el sujeto o los sujetos individualizados en la dimensión subjetiva del supuesto normativo. Por otra parte, si la norma lesiva es abstracta, el interés comprometido será directo en todos los acontecimientos compre ndidos en la categoría que define el supuesto normativo; y si es concreta, el interés comprometido será directo sólo en el acontecimiento ubicado en el espacio y en el tiempo alcanzado por el supuesto normativo.” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Conceptos constitucionales definitorios de la legitimación del actor. Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general” -Conferencia Magistral- en “Revista de Derecho Público”, FCU, Año 22, Número 43, Agosto 2013, pág. 153; destacado no está en el original). Debe de verse, que la norma creada por el acto administrativo cuestionado, tiene como destinatarios del obrar estatal tanto al sujeto a quien se le concede el título minero apuntado como a quienes tengan vinculación jurídica con los padro nes afectados por el título y la servidumbre concedidos. En la emergencia, no resulta posible identificar que la co -accionante -debido a la absoluta carencia de elementos que respalden su postura- tenga derechos sobre algunos de los padrones afectados y ubicarse en la dimensión subjetiva del supuesto normativo al decir de CAJARVILLE PELUFFO. Falta de vista previa al superficiario ARTOLA: ilegitimidad del acto administrativo cuestionado por razones de procedimiento. VI) Desde el punto de vista adjeti vo el Sr. ARTOLA se agravió por cuanto no se le confirió vista previa al dictado del acto administrativo cuestionado, susceptible de generarle perjuicio en su esfera jurídica personal. Le asiste plena razón en la causal de nulidad invocada. Como señala RUOCCO a la solicitud del permiso de prospección, acompaña la imposición de una servidumbre de estudio, respecto de la que tampoco se establecía el deber de conferir vista al titular de derechos sobre el padrón afectado en forma previa a su declaración. De manera que el superficiario no contaba con oportunidad alguna para efectuar los controles, determinando que la Administración pudiera otorgar el título de prospección y declarar la imposición de la servidumbre de estudio sin que aquél tuviera conocimien to previo y la consiguiente oportunidad de defensa. (RUOCCO, Graciela: “ El derecho del superficiario a la vista previa en materia de otorgamiento de títulos mineros” en AA.VV.: “Regulación de la actividad privada”, Instituto de Derecho Administrativo, Facu ltad de Derecho -Universidad de la República (Coordinador: Felipe ROTONDO), FCU, Montevideo, 2015, pág. 344). En términos plenamente aplicables el Tribunal recientemente ha señalado que: “… le asiste razón a los pretensores, por cuanto no gozaron de una instancia procedimental idónea para exponer su punto de vista fáctico-jurídico. La Administración no dio efectiva participación a los superficiarios, propietarios de los predios sobre los que, en definitiva, se proyectarían las consecuencias de accederse a la concesión del permiso minero. En estos casos, como tiene dicho la Sede: “No hubo ninguna intervención, ni conocimiento alguno por parte de los superficiarios de los predios en cuestión con anterioridad al dictado del acto impugnado, violentándose de ese modo, a juicio del Tribunal, la garantía del debido procedimiento administrativo. La consagración de esta instancia previa de contradicción como requisito de validez del acto está consagrado en el art. 76 del Decreto 500/91, norma que establece que: “En los procedimientos administrativos seguidos de oficio, con motivo de la aplicación de sanciones o de la imposición de un perjuicio a determinado administrado, no se dictará resolución sin previa vista al interesado por el término de diez días para que pueda presentar sus descargos y las correspondientes probanzas y articular sus defensas”. Las reglas del procedimiento administrativo, en especial las del Decreto 500/991, son enteramente aplicables a los procedimientos administrativos referidos a la con cesión de títulos mineros (Cf. FERNÁNDEZ REYES, Jorge: “Relaciones entre actividad agraria y actividad minera”, en Revista de Derecho Agrario Digital, Año 2, No. 5 - Julio 2011, Facultad de Derecho, Universidad de la República, pág. 6). Como lo ha señalado el Tribunal en numerosos pronunciamientos, la disposición procedimental (art. 76 del Dec. 500/991) impone conferir la vista previa a su dictado, no solamente respecto de los actos que imponen sanciones, sino todos aquellos que suponen la imposición de un perjuicio al interesado. El Tribunal, además de defender la garantía del cumplimiento del debido proceso en la norma reglamentaria referida, en reiteradas sentencias ha fundado sus fallos en los arts. 12, 66 y 72 de la Constitución y art. 8 del Pacto de Sa n José de Costa Rica, normas que consagran el principio de defensa en forma genérica pero inequívoca. No es de recibo el argumento manejado por la demandada en relación a que el artículo 33 del Código de Minería en su nueva redacción (art. 301 de la ley 16.170), excluye del procedimiento para la declaración de la servidumbre minera de estudio, la vista previa. El acto impugnado otorgó el Permiso de Prospección y estableció Servidumbre de Estudio sobre el inmueble propiedad de la actora y el procedimiento previo al otorgamiento del permiso en cuestión y la servidumbre de estudio, debió ceñirse pues a las normas de procedimiento administrativo consagradas en la previsión constitucional (art. 66 de la Constitución de la República) y en la reglamentación conte nida en el art. 76 del 500/91, por lo que, su omisión, acarrea la nulidad del acto impugnado. Resultan enteramente aplicables a la situación de autos, los argumentos expuestos por esta Sede en la Sentencias Nos. 20/2008 de fecha 11.2.2008 y 830/2010 de f echa 19.10.2010. En este último pronunciamiento, dijo el Tribunal: “Es innegable, a partir de la constatación que viene de reseñarse, que la Administración violentó la garantía del “debido proceso administrativo” que asistía a las accionantes en tanto titulares de un interés directo, personal y legítimo lesionado por el acto administrativo que dispuso el otorgamiento del permiso minero...”. (…). “Dicho principio, en el cual se inscribe el DERECHO DE DEFENSA, que en estos casos, implica la concesión al justi ciable de la debida oportunidad no sólo para articular sus descargos, sino incluso para ofrecer los medios de prueba que estime pertinentes; garantía que en modo alguno puede estimarse cumplida (o sustituida) por el hecho de que el interesado haya podido r ecurrir determinado acto, porque esta impugnación no cancela la garantía básica de “ser oído antes de ser perjudicado”. Garantía por otra parte, de neto corte CONSTITUCIONAL (arts. 12, 66, 72 y ccs.), LEGAL (art. 8, Pacto de San José de Costa Rica) y REGLAMENTARIO (art. 76 del Decreto No. 500/991). Decía este Tribunal en su Sentencia No. 70/99, en términos perfectamente aplicables al ocurrente: “III) Que en excelente aporte doctrinario sobre los “Principios del Procedimiento Administrativo”, asaz reciente, el Prof. Dr. Rubén CORREA FREITAS, en publicación de la Oficina Nacional del Servicio Civil, cuya dirección ejerce, a propósito del principio “del debido proceso”, cuya fuente en general se encuentra en los arts. 12 y 18 de la Carta y que en materia adm inistrativa resulta específicamente del art. 66 de la misma, señala en conceptos plenamente compartibles por su claridad y precisión: “El debido proceso es el derecho que tiene toda persona de tener su día ante el Tribunal o ante el Juez. En materia administrativa, es el derecho de todo administrado de que se dé vista de las actuaciones administrativas, de ser defendido por un Abogado, de que puede formular sus descargos, de presentar y solicitar que se realicen pruebas. En definitiva, que la Administración no pueda ni deba adoptar una resolución definitiva, sin que antes el particular o el funcionario inculpado puedan tener cabal conocimiento de las actuaciones administrativas, sin que puedan realizarse pesquisas secretas. De este principio, pues, se deriva n los principios de publicidad y contradicción, lo que asegura una mayor participación del administrado en el procedimiento administrativo y en la formación de la voluntad administrativa, como expresamente lo consagra el art. 23 de la Constitución Española de 1978” (SIC, salvo el subrayado) (“Los Principios de Procedimiento Administrativo en el Decreto No. 500/91”, en el “Procedimiento Administrativo Común y Disciplinario”, ONSC, ed. 1998, Pág. 138)”. “Es que, en cualquier caso, es de esencia a todo proce dimiento su carácter contradictorio, es decir, la posibilidad de que se hagan valer los distintos intereses en juego y de que esos intereses sean adecuadamente confrontados en presencia de sus respectivos titulares antes de adoptar una decisión definitiva” (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo: “Curso de Derecho Administrativo”, t. II, Edit. Civitas S.A., Madrid, 1981, pág. 398)” (Cfme. Sentencia N° 699/2011; en igual sentido: Sentencias N° 620/2014, 480/2011, 20/2008, 547/2002, entre otras). La violación de las g arantías de defensa que se evidencia en el procedimiento administrativo que precedió al dictado de la resolución encausada, determina que corresponda el acogimiento de la demanda incoada, anulándose el acto atacado en la fase que afecta a los padrones propiedad de los accionantes. ” (Sentencia No. 606/2015; en idéntico sentido Sentencias Nos. 404/2015, 460/2015 y 624/2015 entre otras). Aplicabilidad del art. 65 del Código de Minería. VII) En la emergencia, el co -actor Sr. Juan Antonio ARTOLA se agravi ó por entender de aplicación lo dispuesto en el art. 65 del Código de Minería. En tal sentido, el Tribunal ha expresado que: “ En lo que concierne a la defensa de la demandada fincada en la inaplicabilidad en la especie de las disposiciones contenidas en el art. 65 del Código de Minería, el Tribunal ha considerado que las labores de prospección constituyen “labores mineras” y que los terrenos forestados constituyen “terrenos cultivados”, por lo que resulta aplicable el art. 65 del Código de Minería, debiéndose acreditar la “indispensabilidad de las labores mineras” si es que se va a otorgar la prospección en terreno forestado, en uso de una facultad excepcional de la DINAMIGE (Sentencia N° 488/07, 658/07, y más recientemente las Nos. 480/2011, 535/2011 y 191/2013). Expresa CAPUTO: “Cuando hay actividad agraria en la zona a trabajar mineramente, en principio no podrá realizarse allí actividad minera. Si bien la disposición citada (art. 65) habla de ‘terreno cultivado’, debemos entender cultivado como sinóni mo de trabajado agrariamente; campo cultivado se opone a campo yermo, y más precisamente se refiere a campo trabajado, no limitándose a trabajado mediante implantación de cultivos, sino que podría ser agrícola o ganadero el tipo de trabajo de campo en sí. Se requerirá, cuando fuera “indispensable” realizar en concreto en dicho sitio la actividad minera, una autorización especial de la Dirección de Minería, que podrá o no darla. Y por ello, en definitiva se apreciará en cada caso qué actividad prevalecerá. S in embargo, es importante tener presente que en principio la actividad agraria excluye a la actividad minera en dicha zona y tan sólo la “indispensabilidad” a juicio de la dirección de Minería podrá hacer posible dicha actividad” (Cfme. CAPUTO, Alfredo. “C onflictos entre productores mineros y agrarios a la luz del Código de Minería”. LJU. Tomo 101. Año 1990. Págs. 15 y ss.). En el caso, debió atenderse a la prevalencia de la actividad agraria que consagra el art. 65 del Código de Minería, por sobre la act ividad minera. En los casos que dichas actividades entren en conflicto queda impedida la actividad minera salvo que la Dirección de Minería por resolución fundada otorgare una autorización especial, si fuera indispensable en ese lugar la realización de la actividad. En el expediente que dio origen a la resolución que se procesa en autos, ningún recaudo tuvo la Administración al conceder el permiso… ” (Sentencia No. 434/2013, en el mismo sentido véase la Sentencia No. 101/2014). Con tales entendimientos, luego de concluir que la actividad de marras debe ser categorizada como labor minera y existiendo terrenos cuya titularidad es de l promotor, mencionando que se encontraban cultivados, debe ciertamente admitirse que le asiste razón a aquél . La Dirección Nacional de Minería y Geología pudo haber concedido una autorización especial -al amparo de lo dispuesto en el citado art. 65 del referido cuerpo normativo-, prescribiendo las medidas de seguridad exigidas, lo que no ocurrió en la especie, inobservando la regla de Derecho aplicable. VIII) En la especialidad del caso, la demandada fundamentó la inaplicabilidad del art. 65 del Código de Minería en el alcance de la expresión terrenos cultivados, pero no controvirtió el desarrollo de actividad agrícola -ganadera por parte del co -actor ARTOLA que individualiza en su acto de proposición (ver a fs. 6 vta. de la demanda en el acumulado ficha 287/12 y la contestación de demanda en igual ficha a fs. 24/26). Bajo la regencia del C.P.C. -compendio procesal en el que no existe regla alguna en cuanto a la admisión de hechos alegados por la contraparte- la doctrina especializada consideraba que: “… sólo deben probarse los hechos controvertidos; por tanto quedan fuera del tema concreto de prueba los hechos admitidos. La admisión de un hecho es la aceptación de su existencia por la parte contraria al que lo alegó. (…). La admisión puede ser expresa o tácita. La primera no ofrece mayores dificultades: es el reconocimiento del hecho afirmado por la parte contraria. La admisión tácita es la falta de negación expresa del hecho alegado por el adversario, pudiendo controvertirlo. Por tanto, para que haya admisión tácita se requiere: a) que el demandado haya contestado la demanda; b) que esté en condiciones de negarlo, por tratarse de un hecho personal o que pudo conocer. Por tanto, no hay admisión tácita en los casos en que el demandado haya sido declarado rebelde por no comparecer o se le haya acusado rebeldía de la contestación a la demanda. (…) Por tanto, sólo exis te admisión tácita cuando habiendo el demandado contestado la demanda y pudiendo negar el hecho alegado por el actor, no lo hizo. ” (VIERA, Luis A.: “ La prueba ” en AA.VV.: Curso de Derecho Procesal, Tomo II, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Montevid eo, 1974, págs. 85/86). Sin perjuicio de anotarse, que en la actualidad teniendo presente que el Decreto -Ley 15.524 no regula expresamente el supuesto en examen, resulta de aplicación la norma de reenvío contenida en el art. 104 eiusdem. En efecto, la Ley 15.750 y el C.P.C. no contienen regla específica en la materia, pero sí el C.G.P. que corresponde considerar como una ley que rige la materia, concordante y complementaria, aunque no sea modificativa sino derogatoria del C.P.C. con excepción para este p roceso. En doctrina, sobre el punto véase (SOBA BRACESCO, Ignacio M.: “La prueba pericial y el informe del asesor de parte en el proceso contencioso administrativo de anulación” págs. 112 y 113; BUSCHIAZZO FIGARES, Elisa: “ -Plazos procesales-Reflexiones teóricas a partir del estudio de algunos problemas prácticos”, págs. 26 a 28; ambos aportes doctrinarios en AA.VV. “XVI Jornadas Nacionales de Derecho Procesal”, Paysandú -Uruguay, Mastergraf, 2013; DURÁN MARTÍNEZ, Augusto: “Medidas cautelares en el contencio so administrativo de anulación uruguayo” en AA.VV. “Estudios jurídicos en homenaje al Profesor Juan Pablo CAJARVILLE PELUFFO”, FCU, Montevideo, 2011, págs. 762 a 766.; BAROFFIO, Alberto: “Garantías del administrado en el proceso contencioso administrativo de anulación” en Revista de Derecho y Tribunales No. 11, Amalio M. Fernández, 2009, págs. 126 a 129; para la aplicación del C.G.P. por el T ribunal de lo Contencioso Administrativo véase: SÁNCHEZ CARNELLI, Lorenzo: “El Código General del Proceso en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo” en Revista de Derecho Público, Año 9, Número 18, 2000, págs.113 a 123). El Tribunal, por otra parte, ha considerado que el C.G.P. resulta aplicable en el proceso contencioso administrativo de anulación, en forma supletoria y atendiendo a las características de aquél, admitiéndose la aplicación del C.G.P. mediante variada fundamentación: por analogía (Sentencia No. 4/2012), a través de la norma de integración -ex art. 104 del Decreto-Ley 15.524 (Sentencias Nos. 612/2006, 682/1999 y 807/1998, entre otras). En base a ello, debe de verse que los arts. 130.2 (en la redacción dada por el art. 1 de la Ley 19.090) y 137 del C.G.P., armónicamente considerados rectoran que el silencio, las respuestas ambiguas o evasivas, así como la falta de contestación se tendrán como admisión de los hechos alegados en la demanda, en cuanto no resultaren contradichos por la prueba de autos y no se tratare de derechos indisponibles. Solo en circunstancias excepcionales podrá el Tribunal no aplicar la regla de admisión, atendiendo a razones debidamente fundadas, expuestas para invocar que no se recuerda algún hecho o circunstancia alegada por el actor (Cfe. Sentencia No. 261/2014). Debe tenerse presente que la accionada guardó silencio sobre l a actividad agrícola -ganadera que el reclamante Sr. ARTOLA dijo desarrollar, limitándose a controvertir la convocatoria del art. 65 del Código de Minería, al postular una interpretación diversa de la disposición legal. Pero, claramente, la respuesta brin dada por la Administración demandada debe reputarse ambigua o imprecisa y, en consecuencia, el efecto procesal es la admisión del hecho no controvertido: la actividad agrícola ganadera desarrollada por el accionante en el acumulado ficha 287/12. Lo que vi ene de decirse, determina que el caso en examen no encuadre en la misma situación que la ventilada en las Sentencias Nos. 404/2015 y 606/2015, ya que, en tales pronunciamientos, el Tribunal únicamente se pronunció sobre el vicio formal detectado sin incurs ionar en cuestiones sustanciales, habida cuenta que los reclamantes no habían acreditado la hipótesis prevista en el art. 65 del Código de Minería. En estos obrados, no es posible, por consecuencia, imputar al Sr. ARTOLA el incumplimiento del onus probandi de su cargo sobre extremos que resultan ajenos a la controversia. Utilización de una estructura jurídico -societaria en apartamiento de lo dispuesto en el art. 87 del Código de Minería. IX) Por otra parte, el accionante ARTOLA invocó como causal de nulidad la violación del art. 87 del Código de Minería, en tanto sostuvo que las empresas integrantes del grupo económico ZAMIN FERROUS utilizan las diferentes razones sociales con las que actúa para prolongar indebidamente su permanencia en los predio s con pretendida potencialidad minera. Sobre este punto, el Tribunal tiene posición asumida, que no habrá de variar en la emergencia. Se ha dicho que: “ … nada impide que estas entidades, integrantes de un mismo grupo tramiten permisos mineros en forma separada. Ello, en principio, no constituye abuso de la personería jurídico-societaria. Además, existen poderosas razones que justifican que los grupos económicos que se involucran en emprendimientos mineros empleen varios vehículos jurídicos como son las sociedades anónimas u otras formas asociativas. La normativa minera (Código de Minería) limita el número de permisos que puede ostentar cada persona jurídica por separado, así como el área que puede afectar cada título (arts. 87, inciso segundo y 94, inc iso primero del Código de Minería). Ello hace que sea necesario el empleo de varios vehículos jurídicos (generalmente sociedades comerciales) cuando se quiere desarrollar una actividad minera de cierto porte. - Incluso, existe un antecedente administrativo publicado, donde este extremo se puso de manifiesto. Se trataba de una compañía minera argentina (subsidiaria de otra estadounidense) que constituyó varias sociedades en Uruguay para hacer actividades de prospección y exploración minera. Ante una actuación de la Administración Tributaria, solicitaron ser consideradas una única empresa, y adujeron que la razón por la que se habían desdoblado artificialmente en varias sociedades independientes, era la limitación que la normativa minera de fondo imponía a la a cumulación de títulos mineros. La Administración finalmente compartió la tesis sustentada por la empresa y admitió se trataba de una única empresa, que había tenido que constituir varias sociedades para poder funcionar y hacer viable el emprendimiento mi nero (véase el caso administrativo en Revista Tributaria, T. XV, No. 86, págs. 237 a 249).” (Sentencias Nos. 480/2011 y 786/2015), razón por la cual no aplica, en el caso en examen, el criterio diferencial sostenido en las Sentencias Nos. 404/2015, 606/2015 y 624/2015. En definitiva, por los fundamentos expuestos, los arts. 309 y 310 de la Constitución de la República y apartándose parcialmente de lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal, en mayoría, FALLA : Ampárase la demanda entablada por el Sr. Juan Antonio ARTOLA y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado, de acuerdo a la proyección subjetiva señalada en el CONSIDERANDO V). Asimismo, declárase la ausencia de legitima ción causal activa de la co -actora, Sra. María Dolores ZUFFO ORTÍZ, desestimándose su demanda anulatoria. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de las partes, actora y tercerista, en la can tidad de $25.000 (pesos uruguayos veinticinco mil), a cada uno. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Echeveste (d.), Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Tobía (r.), Dr a. Castro, Dr. Vázquez Cruz. Dr. Marquisio (Sec. Letrado). Discordia del Dr. Echeveste: DISCORDE PARCIALMENTE, únicamente en cuanto considero que corresponde declarar que la co -accionante María Dolores ZUFFO ORTÍ Z no ha podido agotar correctamente la vía administrativa, en tanto carecía de legitimaci ón para recurrir la volición encausada. En este sentido, tal como se funda acabadamente en el Considerando V) del pronunciamiento arribado por la mayoría de la Sala, resulta claro que la referida co -actora no está comprendida en la dimensión subjetiva del supuesto normativo, en tanto no es titular de un derecho subjetivo ni de un interés directo, personal y legítimo que resulten alcanzados por el acto encausado. En consecuencia, al carecer dicha promotora de legitimación activa para impugnar la volición atacada, estimo que no ha podido agotar correctamente la vía administrativa a su respecto, justamente por carecer de legitimación para recurrir el acto impugnado. Me remito en tal sentido a la discordia realizada en la Sentencia N° 368/2015, en la que expongo ampliamente mi posición sobre el punto. En definitiva, en la especie, dado que la acción ha sido promovida por quien no es titular de legitimación activa para contender contra la resolución que impugna, debe concluirse que ésta tampoco pudo agotar correctamente la vía administrativa a su respecto, pues no estaba legitimada para interponer recursos administrativos contra ese acto. O sea, los recursos por ella interpuestos no son aptos o hábiles para agotar la vía administrativa respecto del referido acto. Por todo lo cual, me pronuncio por declarar que la co -accionante María Dolores ZUFFO ORTÍZ no agotó la vía administrativa, en mérito a su falta de legitimación activa para recurrir la volición resistida.