Sentencia Definitiva N° 704/2016

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 3 de noviembre de 2016. No. 704 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "REGISOL S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE GANADERIA, AGRICULTURA Y PESCA. Acción de nulidad" (Ficha No. 548/2014). RESULTANDO : I. En este proceso, la actora dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución dictada el 5.12.2013 por la División Servicios Jurídicos del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca en el proceso administrativo (Asunto 2/919/2012 - Expediente 2012/7/2/1/919) por la que "compartiendo lo informado y de conform idad a lo dispuesto en el Art.7º del Decreto Nº 500/991, no se hace lugar a la apertura a prueba por considerar que la misma es improcedente e inconducente" (AA fs. 95) II. Como fundamento de su pretensión anulatoria, la actora alegó que los hechos que dieron lugar al proceso administrativo por el cual se pretende sancionarla -como titular del permiso de pesca con que operaba el buque pesquero VILLALONGA, al que se impu ta ingreso y permanencia en zonas no habilitadas sin comunicarlo a DINARA y haber operado en zonas reservadas - no le son imputables sino que son responsabilidad directa e intransferible del patrón del buque, habiendo por su parte instruido debidamente a sus dependientes para evitar esas situaciones. En consecuencia, al efectuar sus descargos ofreció prueba -la declaración del patrón del buque pesquero Sr. Fernando Rivero (AA fs. 88)- que fue incorrectamente rechazada por la decisión que impugna. Esa resolución está viciada en su motivación y es contraria al Derecho aplicable. No se trata de un supuesto de responsabilidad objetiva por lo que es inaceptable la posición de la A dministración de mostrarse indiferente hacia la desobediencia de los patrones respecto de las instrucciones impartidas por las empresas sobre las limitaciones de la zona de pesca. III. Conferido traslado, la administración demandada defendió la validez del acto argumentado que la prueba ofrecida fue correctamente rechazada porque la eventual desobediencia del capitán -que, sin dudas, la actora pudo haber controlado con los medios hoy disponibles y a su alcance - no exime a la empresa titular del permiso de pesca de las sanciones que corresponda aplicarle por la infracción a la normativa aplicable. Por el contrario, la conducta de los dependientes de la empresa, particularmente del capitán del buque, compromete la responsabilidad el dueño o partícipes del buque , siendo un caso claro de responsabilidad vicaria u objetiva por hechos de tercero s (C.Comercio art. 1048). Las relaciones o responsabilidades que puedan resultar del hecho entre la empresa y sus dependientes es asunto ajeno a la Administración. IV. Consta además que: a) abierto el juicio a prueba, se produjo la certificada a fs. 50, agregándose por cuerda los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes en 134 fojas); b) la actora alegó de bien probado (fs. 54/66) y también la demandada (fs. 69/72); c) e l Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, por dict amen Nº 604/2015, aconsejó hacer lugar a la pretensión anulatoria (fs. 75/76); y d) llamados los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, la misma se acordó en legal forma. CONSIDERANDO: I. En el aspecto formal, se ha cumplido adecuadamente con las exigencias que, según la normativa vigente, habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts.317 y 319 y Ley No.15.869 de 22/6/87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado al actor el 14.2.2014 (A.A. fs. 96) y fue resistido mediante los recursos de revocación y jerárquico en subsidio interpuestos el 24.2.2014 (A.A. fs. 97/100). Por Resolución No. 1194/2014, dictada el 25.3.2014, se desestimó el recurso de revocación (AA fs. 116); y por Resolución del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca , adoptada en ejercicio de atribuciones delegadas , con el No. RD 077 del 24.4.2014 (A.A. fs. 122), se desestimó el recurso jerárquico. La actora indica y la demandada admite que fue notificada el 15.5.2014 y la demanda anulatoria fue deducida el 29.7.2014 (nota de cargo fs. 29 infolios). II. Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución dictada el 5.12. 2013 por la División Servicios Jurídicos del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, en el proceso administrativo (Asunto 2/919/2012 - Expediente 2012/7/2/1/919), que dispuso: "compartiendo lo informado y de conform idad a lo dispuesto en el Art.7º del Decreto Nº 500/991, no se hace lugar a la apertura a prueba por considerar que la misma es improcedente e inconducente" (AA fs. 95). III. La cuestión a resolver en esta causa es exclusivamente si la prueba de descargo ofrecida por la actora era o no "improcedente e inconducente". En puridad, la prueba resulta improcedente si es inadmisible, inconducente o no pertinente. La doctrina ha entendido que una prueba es inadmisible cuando es contraria a la ley, sea por la oportunidad en que se pide o porque s e trata de un medio probatorio que ha prohibido; es inconducente cuando no es idónea para acreditar el hecho que debe ser probado; y es impertinente (no pertinente) cuando versa sobre un hecho irrelevante para la decisión de la causa (VESCOVI, Enrique, Cód igo General del Proceso. Comentado, anotado y concordado, tomo I, Montevideo, Abaco p.371/372). Con su habitual claridad, el jurista colombiano Devis Echandía se refería a la conducencia de la prueba como su aptitud jurídica para convencer al juez sobre el hecho a que refiere, señalando que "inconducencia significa que el medio que quiere utilizarse es ineficaz para demostrar el hecho a que se refiere" e indicaba que esa calidad debe ser examinada previamente a disponerla porque persigue el doble fin de : a) evitar un gasto inútil de tiempo, trabajo y dinero ; y b) proteger la seriedad de la prueba y evitar que entorpezca y dificulte la actividad probatoria con medios que, de antemano, se sabe que no prestarán servicio alguno (DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Teorí a General de la Prueba Judicial, 5a. ed. Buenos Aires, 1981 p. 186). El Tribunal ha analizado el tema recientemente, en Sentencia Nº 782 del 6.11.2015, en la que recoge calificada doctrina sobre la noción de conducencia como idoneidad del medio probatori o: “…la idoneidad del medio, esto es, su relación con el hecho a probar, puede derivar de normas legales o de la naturaleza de los propios hechos. En estos últimos casos, en ausencia de previsiones legales, rige a plenitud el principio de libertad de la pr ueba, en virtud del cual pueden utilizarse todos aquellos medios probatorios no prohibidos. Luego, la cuestión de la conducencia se reduce a examinar -en cada caso - si dada la naturaleza del hecho, corresponde hacer uso de un medio o de otro en virtud de s u idoneidad probatoria (art. 64 y 110 CGP). En síntesis, cuando existe -sobre un tema probatorio - libertad de medios, la conducencia debe apreciarse en función del hecho a probar y su relación (de aptitud) con el medio concreto ofrecido a ese efecto.” (KLETT, Selva; BALUGA, Cecilia, ÁLVAREZ PETRAGLIA, Federico; CASTILLO, Juan: “Principios de la prueba en el sistema procesal civil”, RUDP 1/2000, pág. 85). En el mismo sentido, "la inconducencia se perfilaría como un supuesto de inidoneidad del medio respectiv o para lograr el fin al que se lo pretende dirigir; sea porque la ley exige otro medio concreto para acreditar el hecho, o porque el medio propuesto es inepto para lograr el fin. ” (GARDERES, Santiago; GONZÁLEZ, María Eugenia; GOMES, Fernando; VALENTIN, Gab riel; LANDONI SOSA, Ángel: Director): “Código General del Proceso”, Comentado, anotado con jurisprudencia, Vol. 2 A, B de F, Buenos Aires, 2003, págs. 430-431). Sin embargo, como se ha adelantado, también es improcedente la prueba que versa sob re hechos irrelevantes, esto es, sobre hechos que no tienen incidencia alguna en la decisión a recaer. Y el juicio sobre la relevancia de los hechos precede al juicio sobre la admisión de los medios probatorios, aunque es evidente que persigue la misma fin alidad de evitar dilaciones innecesarias y dispendio de tiempo y esfuerzo en probar cuestiones que no tendrán ningún peso en la decisión. Se trata de prueba que no es pertinente, que no concierne al asunto a resolver. IV. El mismo criterio de selección de los medios de prueba a diligenciar rige en el ámbito del procedimiento administrativo. En efecto, el Decreto Nº 500/991 en su art. 71 habilita a quien lo instruye a resolver sobre la admisión o rechazo de los medios de prueba que proponga la parte interesada, sobre la base de juzgar si esas diligencias probatorias son legalmente admisibles, conducentes y concernientes al asunto a resolver; esto es, que podrá rechazar por resolución fundada las prueba que considere inadmisible, inconducente o impertinente. Los comentarios del Prof. Cajarville a la citada disposición se ajustan a los conceptos de los procesalistas que se han transcripto. Como señala el actor, ha dicho que "El rechazo de un medio de prueba sólo puede fundarse entonces en que es inadmisible , inconducente o impertinente (art. 71 red. Dec. Nº 420/007, inc. 2º). Un medio de prueba es inadmisible cuando la ley no lo permite, en sí mismo o en relación a ciertos hechos o por razones de oportunidad procesal, pero esta última posibilidad -inadmisibilidad por razón de oportunidad - será de producción muy restringida en el procedimiento administrativo, conforme a lo expresado. Impertinente es el que no corresponde o no concierne a hechos relevantes en el asunto. Inconducente es aquella prueba que, aunqu e refiriéndose a hechos relevantes, no es hábil para demostrarlos" (CAJARVILLE, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo, tomo II, Montevideo, F.C.U. 2008, p. 240). V. En el caso, la actora propuso la prueba para acreditar que actuó en forma diligente p orque instruyó a su capitán y ésta habría actuado desobedeciendo sus instrucciones, entendiendo que ese hecho enerva su responsabilidad por la conducta de su capitán , porque no se trataría de responsabilidad objetiva. La cuestión deviene así, una controver sia que no versa sobre hechos, sino sobre la naturaleza de la responsabilidad del armador del buque: si la empresa pesquera debiera responder por la conducta de su capitán pese a la conducta diligente que alega, el hecho de la desobediencia que la actora pretendía probar es irrelevante y la decisión de no admitir la prueba es correcta. La actora se agravia por la falta de motivación del acto, pero señala al mismo tiempo que surge del acto que la motivación está en los antecedentes, en un informe de la Divis ión de Servicios Jurídicos donde se sostiene que "no cabe lugar a dudas que la atribución de responsabilidad vicaria es aplicable en sede de responsabilidad administrativa" y se agrega que la prueba propuesta por la administrada "es improcedente por los motivos que se exponen a continuación" extendiéndose en consideraciones acerca de la solidez de la prueba de cargo y agregando que "lo que se pretende demostrar es ajeno a la responsabilidad que recae en la permisaria" (AA fs. 92/93). De modo que la crítica que apunta a la falta de motivación adecuada debe ser rechazada. VI. Tampoco puede compartirse la crítica a la motivación en cuanto sostiene la responsabilidad vicaria de la empresa pesquera por la conducta del capitán del barco. Como se ha señalado, el Tribunal ha estudiado el problema en varias sentencias precedentes y ha llegado a la conclusión de que la empresa pesquera debe responder objetivamente, como garante, por la conducta de sus dependientes, lo que incluye a los capitanes de sus buques. Se trata de un principio general recogido expresamente para la responsabilidad civil en el art. 1048 del Código de Comercio, en consonancia con lo dispuesto en el art. 1324 del Código Civil. El límite de aquella responsabilidad de la empleadora está en lo dispuesto por el art. 1125 del Código de Comercio en cuanto responsabiliza en forma exclusiva al capitán por infracciones a normas de aduana y policía de puertos. No se discute y asiste razón a la actora en cuanto a que son principios básicos del derecho pun itivo los de legalidad, tipicidad, culpabilidad, proporcionalidad... como destacan reconocidos autores (NIETO, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador, 4a. ed. Madrid, Tecnos, 2005), aunque debe convenirse que según el mismo autor la responsabilidad administrativa no debe asimilarse a la responsabilidad penal. No se vulnera ninguno de aquellos principios cuando la infracción se imputa al titular del permiso de pesca porque es quien que se obligó a respetar -y hacer respetar a sus auxiliares o dependie ntes- las condiciones y límites que rigen para el desarrollo de la actividad pesquera. Quien incumple la normativa que le impone el permiso de pesca es la permisaria, al margen de la eventual responsabilidad en que pudieran haber incurrido los dependientes de que se vale para desarrollar la actividad. En otros términos, a juicio del Tribunal, de estar probada la infracción a las normas que regulan la actividad pesquera, la sanción es directamente imputable a ésta porque no cabe duda de que violó una prohibición impuesta por una norma que le era aplicable. No puede sostener -como sostuvo en sus descargos - que no int ervino en el hecho (A.A. fs.63). VII. Por lo cual, tras analizar el caso -a partir de lo expresado por los litigantes y los antecedentes apor tados a la causa - el Tribunal, por unanimidad, apartándose en esta oportunidad de lo aconsejado por el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria. En definitiva, por las razones expuest as, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria, confirmando el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efecto s fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $25.000 (pesos uruguayos veinticinco mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Echeveste, Dr. Góm ez Tedeschi, Dr. Tobía, Dra. Castro (r.), Dr. Vázquez Cruz. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).