Sentencia Definitiva N° 590/2016

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 11 de octubre de 2016. No. 590 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "BARABINO Y GRANDI S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OBRAS PÚBLICAS. Acción de nulidad" (Ficha No. 366/2014). RESULTANDO: I) Que con fecha 28/5/2014, a fs. 26, compareció la accionante, entablando demanda de nulidad contra la resolución del Ministerio de Transporte y Obras Públicas de fecha 14 de marzo de 2014, por la cual se desestima el recur so jerárquico interpuesto por la actora contra la resolución dictada por la Dirección Nacional de Transporte con fecha 30 de julio de 2013, que le había aplicado una multa de 54,30 UR por constatarse que el vehículo matrícula CFJ019 transportaba más carga que la permitida según lo establecido en el art. 4 del Reglamento de Límites de Peso, aprobado por el Decreto Nº 326/986, en redacción dada por el Decreto Nº 311/007 y anexo complementario. Expresó que al comienzo de las presentes actuaciones administrativas, la accionante presentó los descargos correspondientes haciendo mención expresa a la normativa que autoriza en forma expresa la circulación con el peso transportado, concretamente, la resolución sin número emanada del Ministerio de Transporte de fecha 12 de mayo de 2008, publicada en el Diario Oficial el día 15 de mayo de 2008. Tal cual se puede apreciar en la resolución impugnada, nada se dice al respecto de dicha disposición, ni a favor ni en contra de la misma; se omite citar dicha resolución, como s i la misma no existiese, o en su defecto, como si no se hubiere invocado. Señaló que, en lo medular, dicha norma establece un régimen de tolerancia distinto al previsto por los Decretos N° 326/986 y 311/007, en tanto se trata de una norma posterior en el tiempo y del mismo rango legal, lo que implica que arroja una variante a la otra normativa. Indicó que en el art. 1° de la citada resolución se prevé que solo se aplicará sanción cuando exista un exceso de peso superior al autorizado, pero no en cualqui er peso, sino en el “peso bruto total autorizado”. El vehículo utilizado en el caso (T11 y S12) admite un peso bruto total de 45.000 kg. El Decreto N° 311/007 establece como peso máximo para el vehículo en cuestión un total de 46.350 kg. (con tolerancia incluida). Según surge de la boleta de contravención, el peso que arrojó el vehículo fue de 44.720 kg., es decir 1 .630 kg. por debajo del límite, una vez armonizada la normativa. Sostuvo que si por disposición de fecha 12/5/2008 se estableció que únicamente se podrán aplicar sanciones al superar los pesos brutos totales autorizados, y si dicho peso se encontraba por debajo de la máxima, es evidente que la sanción fue contraria a la normativa vigente, esto es, ilegalmente aplicada o contraria a una regla de derecho. Agregó que de acuerdo al art. 2° de la resolución de fecha 12/5/2008, fuera de los casos referidos, cuando se verifique exceso en el peso de ejes simples o de ejes individuales integrantes de un conjunto -eje doble o triple-, mayor al 30% del pe so máximo autorizado para el eje, corresponderá aplicar sanción por tal exceso. En función de ello, considerando los pesos individuales, tampoco existió infracción de naturaleza alguna, porque no existe una diferencia superior al 30% del “peso máximo permi tido” (esto es, peso máximo autorizado más tolerancia). Consecuentemente, no existe mérito legal para aplicar la sanción. Adujo que al existir una normativa que regula mayores tolerancias, superiores a las previstas en los decretos citados, éstos resulta ron modificados por aquella resolución. La inobservancia de una disposición posterior en el tiempo vulnera el principio de certeza y/o seguridad jurídica que los administrados deben tener garantizada. Nótese que, existiendo normativa que limita la potestad de la Administración de aplicar sanciones, resulta vulnerada frontalmente. Mientras la normativa vigente enuncia que no se aplicarán sanciones si se circula en ciertas condiciones, otra normativa -tácitamente derogada por la posterior en el tiempo - aplica una sanción por incumplirla. Ello resulta ilegal, pues no se puede aplicar tales decretos como base para mantener y/o fundar la sanción aplicada. Añadió que la resolución de fecha 12/5/2008 es una norma posterior en el tiempo y de carácter especial, que regula específicamente el aspecto punitivo y de tolerancias de pesos. En su lugar, los Decretos N° 326/986 y 311/007 regulan aspectos generales de la carga de los vehículos. Sí es cierto que regulan los temas que se vienen tratando, pero ante dicha controversia normativa, deberá primar la posterior en el tiempo y más específica de la materia. Concluyó que no existe fundamento legal para aplicar la sanción imputada. En definitiva, solicitó la anulación de la resolución impugnada. II) Que con fecha 12/8/2014, a fs. 41, compareció la representante de la demandada, contestando la demanda incoada. Precisó que el MTOP está facultado para proceder en la forma en que lo hizo, no existiendo violación alguna a la normativa vigente. Expresó que el Decret o No. 118/984 (Reglamento Nacional de Circulación Vial) establece la competencia del MTOP sobre la fiscalización del cumplimiento del mismo en vías de jurisdicción nacional (art. 1.3 a), y dispone asimismo que será ese Ministerio el que establezca las limitaciones al uso, circulación o estacionamiento de vehículos (art. 2.9), y que el peso bruto total máximo para un vehículo o tren de vehículos será establecido por la Autoridad Competente (MTOP), art. 22.2. Agregó que, por su parte, el Decreto N° 326/987 y su modificativo Decreto N° 311/007, disponen entre otros aspectos los pesos máximos permitidos a los vehículos de carga para circular por rutas nacionales (art. 2.3 Decreto N° 311/007), la obligatoriedad de respetar los mismos durante la circulación, debiendo incorporar los mecanismos necesarios para hacerlo posible (art. 2.2 Decreto N° 326/987), la aplicación de tolerancias en los pesos máximos exigidos a favor del transportista de acuerdo a lo previsto en el art. 2.12 del Decreto 311/007, y la aplicació n de las sanciones que correspondieren en caso de no cumplir con la normativa establecida (art. 4.5 Decreto N° 311/007). Arguyó que, en el caso, el informe técnico de fecha 17/7/2013 indicó que el exceso constatado fue provocado por el desequilibrio de l os ejes de semirremolque, el cual provocó que el eje doble superara el 30% de tolerancia establecido. Por ello, consideró que la infracción es arreglada a Derecho y solicitó la confirmación del acto impugnado. III) Abierto el juicio a prueba, las par tes no produjeron prueba alguna (certificado a fs. 54). IV) Alegaron las partes, por su orden. La actora lo hizo a fs. 58, y la demandada a fs. 65. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien produjo el Dictamen Nº 511/2015, a fs. 76, aconsejando el rechazo de la demanda. VI) Se llamó para sentencia y giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Que en la espec ie se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente (arts. 4 y 9 de la Ley 15.869), para el correcto accionamiento de nulidad. II) En obrados, conforme a lo dispuesto en el art. 60 del Decreto Ley 15.524, la acció n de nulidad se entenderá dirigida contra la resolución dictada por la Dirección Nacional de Transporte con fecha 30 de julio de 2013, por la cual se aplicó a la actora una multa de 54,30 UR por constatarse que el vehículo matrícula CFJ019 transportaba más carga que la permitida según lo establecido en el art. 4 del Reglamento de Límites de Peso, aprobado por el Decreto Nº 326/986, en redacción dada por el Decreto Nº 311/007 y anexo complementario (fs. 14 A.A.). Contra el acto impugnado, notificado a la accionante con fecha 15 de agosto de 2013 (fs. 15 A.A.), interpuso ésta los correspondientes recursos de revocación y jerárquico el día 26 del mismo mes (fs. 20 A.A.). El recurso jerárquico fue desestimado en forma expresa mediante el dictado de la resolu ción del Ministro de Transporte y Obras Públicas, en ejercicio de atribuciones delegadas, de fecha 14 de marzo de 2014 (fs. 41 A.A.), notificada a la accionante el día 24 del mismo mes (fs. 45 A.A.). Luego, la demanda de nulidad fue introducida en tiemp o útil, el día 28 de mayo de 2014 (nota de cargo a fs. 34 de autos). III) Los argumentos que sustentan las partes se encuentran explicitados en el capítulo de RESULTANDOS, a los cuales corresponde remitirse “brevitatis causae”. IV) Por Dictamen N º 511/2015, a fs. 76, el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo aconsejó el rechazo de la demanda incoada. V) El Tribunal , en decisión adoptada se apartará de lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo y procederá a acoger el planteo anulatorio impetrado, en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. VI) Antecedentes. Conforme emerge de los antecedentes administrativos agregados al proceso, el día 28 de setiembre de 2011 un inspector de la Dirección Nacional de Transporte labró acta de contravención N° 450027 por exceso de peso al vehículo propiedad de la actora T11 S12 matrícula CFJ019, en la estación de pesaje Frontera Fray Bentos (fs. 2 A.A.). Conferida vista a la actora con fecha 17 de mayo de 2013, ésta compareció el día 29 del mismo mes, presentando sus descargos. En dicha oportunidad expresó: “ El camión ingresa al país por aduana de Fray Bentos y es debidamente atendido por la división del Ministe rio de Transporte, solicitándole toda la documentación pertinente y realizando la pesada de mercadería en la balanza de vuestro gobierno. Estando en viaje sufre una rotura de pulmón de aire de la suspensión neumática del semi y como consecuencia esto imp ide la normal regulación de la carga por eje, por lo tanto quiero destacar que el peso total autorizado del camión estaría dentro de lo permitido y los pesos en sus ejes no supera el 30% de tolerancia la misma surge según resolución ministerial sin número de fecha 12 de mayo de 2008 la cual adjunto a la presente, donde se aplicaría una tolerancia de dicho porcentaje en los ejes siempre y cuando el peso total del camión no superara el máximo permitido, que es nuestro caso. Por lo expuesto entendemos que no existe una sanción y solicitamos que se deje sin efecto la contravención mencionada” (fs. 9 A.A.). El expediente pasó a informe del Departamento Técnico de la División Fiscalización y Gestión de Contravenciones, en el que se reseñó la normativa aplica ble (Decretos N° 118/984, 326/987 y su modificativo 311/007), y se concluyó que: “ El exceso constatado, fue provocado por el desequilibrio de los ejes del semirremolque. Este desequilibrio provocó que el eje doble superara el 30% de tolerancia establecido por Resolución del 12/5/2008. De acuerdo a lo expuesto y no encontrando argumento para acceder a lo solicitado, se sugiere que se aplique la sanción de acuerdo a lo dispuesto en la Reglamentación vigente” (fs. 13 A.A.). Acto seguido, el Director Nacion al de Transporte dictó la resolución impugnada, por la cual se aplicó una multa de 54,30 U.R. por la infracción individualizada mediante la boleta de contravención N° 450027 (fs. 14 A.A.). VII) Respecto a la consideración por parte de la Administración de la resolución de fecha 12 de mayo de 2008, invocada por la actora en sus descargos. Expresó la actora, en primer lugar, que al comienzo de las presentes actuaciones administrativas, la accionante presentó los descargos correspondientes haciendo mención expresa a la normativa que autoriza en forma expresa la circulación con el peso transportado, concretamente, la resolución sin número emanada del Ministerio de Transporte de fecha 12 de mayo de 2008, publicada en el Diario Oficial el día 15 de mayo de 2008. Señaló que, tal cual se puede apreciar en la resolución impugnada, nada se dice al respecto de dicha disposición, ni a favor ni en contra de la misma; se omitió citar dicha resolución, como si la misma no existiese, o en su defecto, como si no se hubiere invocado. En puridad, lo que agravia a la accionante en este primer planteo, es la falta de consideración de sus descargos, en particular, el hecho de que la Administración no habría atendido su planteo respecto a que en el caso sería de aplicación la resolución ministerial de fecha 12 de mayo de 2008, en base a la cual la empresa no habría incurrido en infracción. Ahora bien; estima la Sede que este agravio no resulta de recibo. En tal sentido, por más que resulta cierto que la Administración no invocó expresamente dicha resolución en el acto impugnado, no puede soslayarse que ésta sí fue tomada en cuenta en el informe del Departamento Técnico de la División Fiscalización y Gestión de Contravenciones de fecha 17 de julio de 2013 (fs. 13 in fine A.A.), al cual se remite la volición encausada (Considerando único, fs. 14 A.A.). En efecto, en el citado dictamen, que constituye fundamento del acto atacado, se señaló que “ El exceso constatado, fue provocado por el desequilibrio de los ejes del semirremol que. Este desequilibrio provocó que el eje doble superara el 30% de tolerancia establecido por Resolución del 12/5/2008” (fs. 13 A.A.). En consecuencia, no asiste razón a la actora cuando afirma que la Administración omitió citar dicha resolución como si la misma no existiese o como si no se hubiere invocado. VIII) Ilegitimidad sustancial del acto impugnado, en tanto no se ha configurado la infracción imputada a la actora, desde que el peso del vehículo no superó los límites máximos permitidos por la normativa vigente. En cuanto al fondo del asunto, sostuvo la accionante que la sanción fue contraria a la normativa vigente, esto es, ilegalmente aplicada o contraria a una regla de derecho, por cuanto, por un lado, el art. 1° de la resolución de fecha 12/5/2008 estableció que únicamente se podrán aplicar sanciones al superar los pesos brutos totales autorizados, y el peso bruto total de su vehículo se encontraba por debajo de la máxima permitida; y por otro, el art. 2° de la citada resolución indica que c orresponde aplicar sanción cuando se verifica exceso en el peso de ejes simples o de ejes individuales integrantes de un conjunto -eje doble o triple - mayor al 30% del peso máximo autorizado para el eje, límite que en el caso tampoco fue sobrepasado. Adujo que al existir una normativa que regula mayores tolerancias, superiores a las previstas en los decretos invocados por la Administración, éstos resultaron modificados por aquella resolución. La inobservancia de una disposición posterior en el tiempo vul nera el principio de certeza y/o seguridad jurídica que los administrados deben tener garantizada. Añadió que la resolución de fecha 12/5/2008 es una norma posterior en el tiempo y de carácter especial, que regula específicamente el aspecto punitivo y de tolerancias de pesos. Concluyó entonces que no existe fundamento legal para aplicar la sanción imputada. IX) A juicio de la Sede , asiste razón a la accionante en su planteo. La Resolución s/n del Ministerio de Transporte y Obras Púb licas de fecha 12 de mayo de 2008 (que luce a fs. 7 del ppal.) establece: “1°.-Dispónese que la Dirección Nacional de Transporte sólo aplicará sanción en los casos en que se verifique exceso en el peso bruto total autorizado para el vehículo o combinació n, con motivo de las boleta de contravención que, a partir del 10 de diciembre de 2007, está emitiendo el sistema informático utilizado en los puestos fijos de control de pesos y sin perjuicio de lo que se establece en el numeral siguiente. 2°.-Fuera de los casos antes referidos, cuando se verifique exceso en el peso de ejes simples o de ejes individuales integrantes de un conjunto - eje doble o triple -, mayores al 30% (treinta por ciento) del peso máximo autorizado para el eje, corresponderá aplicar sanción por tal exceso. 3°.-En todos los demás casos donde no se verifique ninguna de las situaciones previstas en los numerales anteriores, sin perjuicio de emitirse la boleta de contravención con la pesada correspondiente, no se aplicará sanción y el ingres o de la misma al programa informático de gestión se hará a los efectos de preservar los datos relevantes para los fines que la Administración estime convenientes”. La citada resolución resulta c omplementaria de los Decretos Nos. 326/986 y 311/007, los qu e establecen el Reglamento de Límites de Peso para los vehículos que circulan por Rutas Nacionales. La demandada, en oportunidad de contestar la demanda, no controvirtió la existencia ni la legitimidad de esta resolución ministerial de fecha 12 mayo de 2008, y de algún modo admitió su aplicación en el caso cuando en el informe técnico de fecha 17 de julio de 2013 refirió a la tolerancia del 30%. Estima la Corporación que no puede discutirse la aplicación de esta resolución, la que puede calificarse com o prescripción administrativa de orden interno. De acuerdo a lo dispuesto en el art. 140 del Decreto N° 500/991, tales prescripciones de orden interno, si bien no obligan a los administrados, pueden ser invocadas a su favor por éstos, cuando establezcan para los órganos administrativos o los funcionarios obligaciones en relación a dichos administrados. Por su parte, conforme al art. 141 del mismo cuerpo normativo, los actos administrativos dictados en contravención a las prescripciones administrativas de orden interno están viciados con los mismos alcances que si contravinieren disposiciones reglamentarias, cuando dichas prescripciones fueren en beneficio de los interesados. X) Tal como fuera señalado, f ue en base a esta resolución que la actora expuso sus agravios sustanciales. Señaló así que el art. 1° de la resolución dispone que sólo se aplicará sanción cuando se supere el peso bruto total de 45.000 kg. autorizado, extremo que en el caso no ocurrió, puesto que el peso total de su vehículo fue de 44.720 kg., es decir, 280 kg. por debajo del máximo sin aplicar las tolerancias. En tanto, respecto al art. 2° de la resolución, expuso que esta disposición establece que cuando no exista exceso en el peso bruto total del vehículo se podrá sancionar cuan do exista en alguno de los ejes un exceso de más de 30% respecto del máximo permitido para dicho eje, lo que a su juicio tampoco se verifica en el caso. XI) La Administración, en el multicitado informe de fecha 17 de julio de 2013, al analizar los desc argos de la accionante, se limitó a reseñar la normativa en juego y expresó que: “ El exceso constatado, fue provocado por el desequilibrio de los ejes de semirremolque. Este desequilibrio provocó que el eje doble superara el 30% de tolerancia establecido por Resolución del 12/5/2008” (fs. 13 A.A.). En consecuencia, emerge de la resolución citada que la empresa estaría siendo sancionada por incurrir en infracción respecto al exceso de peso en los ejes, esto es, lo previsto en el artículo 2° de la resolució n de fecha 12 de mayo de 2008. Por el contrario, aparentemente no se consideró por la Administración que haya existido exceso en relación al peso bruto total del vehículo. En tal sentido, recuérdese que la resolución ministerial establece en el numera l 1º de su parte dispositiva que la Dirección Nacional de Transporte solo aplicará sanción en los casos en que se verifique exceso en el peso bruto total autorizado para el vehículo o combinación. En la especie, el peso bruto total constatado en el vehícul o de marras fue de 44.720 kilos, esto es, 280 kg. por debajo del peso bruto total autorizado sin tolerancia, que es de 45.000 kg. XII) Por su parte, en lo que respecta al art. 2° de la resolución, éste dispone que sin perjuicio de lo dispuesto por el art 1°, “(…) cuando se verifique exceso en el peso de ejes simples o de ejes individuales integrantes de un conjunto mayor al 30 % (treinta por ciento) del peso máximo autorizado para el eje, corresponderá aplicar sanción por tal exceso”. La actora razona de este modo: el exceso constatado en la contravención se observó en el segundo y cuarto eje. En el caso del segundo, el peso autorizado sin tolerancia es de 10.500 kilos, al cual si se le aplica la tolerancia del 30 % arroja un total de 13.650 kilos; sien do el peso constatado en dicho eje 13.530 kg, se puede concluir que se encuentra 120 kg por debajo. En referencia al cuarto eje, el peso autorizado es de 18.000 kg., al cual si se le aplica la tolerancia del 30 %, arroja un total de 23.400 kg.; siendo el pe so constatado en dicho eje 23.030 kg., estaría entonces dentro del margen de tolerancia que regula la resolución de 12 de mayo de 2008. Y bien; el razonamiento y los cálculos efectuados por la accionante son plenamente correctos, por lo cual concluye la Sede que la Administración, al considerar que en el caso hubo infracción y aplicar la sanción encausada, desatendió lo dispuesto en la multicitada resolución ministerial. Los límites correspondientes a cada eje, así como lo que pesó cada eje en el pesaje realizado al vehículo de marras, surgen del acta de contravención de fs. 2 A.A. En relación al eje 2, el máximo autorizado es de 10.500 kilos, a lo que debe adicionarse el 30% de tolerancia indicado en el art. 2° de la resolución de 12 de mayo de 2008, por lo que se llega a un total permitido de 13.650 kilos. En el casus, el eje 2 pesó 13.530 kilos, por lo que se encuentra dentro del margen de tolerancia. Por su parte, en relación al eje 4, el máximo permitido es 18.000 kilos, a lo que debe sumarse el 30% de tolerancia previamente indicado, por lo que se arriba a un total de 23.400 kilos. En la especie, el eje 4 pesó 23.020 kilos, por lo que se encuentra también dentro del margen de tolerancia previsto en el art. 2° de la resolución ministerial. En consecuencia, cabe concluir que no se ha configurado infracción a la normativa vigente, lo que determina la ilegitimidad de la resolución atacada. XIII) Ilegitimidad sustancial del acto impugnado, en virtud de la insuficiencia de su motivación. Por ot ro lado, cabe agregar que la fundamentación de la volición impugnada es por demás insuficiente, lo cual constituye otro motivo de anulación del acto. En efecto, la Administración en ningún momento explica, aun reconociendo la existencia de la resolución de 12 de mayo de 2008, cómo llegó a la conclusión de que el exceso constatado fue provocado por el desequilibrio de los ejes del semirremolque, lo que provocó que el eje doble superara el 30% de tolerancia establecido. Se comparte, en este sentido, lo ex puesto por la promotora en el sentido de que ni la Administración demandada ni su Departamento Técnico aclaran en qué momento, o realizando cuáles cálculos que resulten diferentes a los desarrollados por la actora, se llega a la conclusión de que ha existi do el exceso del 30%, por lo que dicha afirmación resulta “ por demás caprichosa e arbitraria así como no ajustada a la realidad de los hechos ni a la realidad numérica” (fs. 60 del ppal.). Asimismo, en oportunidad de expedirse sobre la recurrencia administrativa planteada, el informe del Ing. José LARRAMENDI se limitó a concluir, sin mayores detalles, que “El cálculo que aparece a fs. 2 de obrados, realizado por la Unidad de Gestión de Contravenciones, es correcto y refleja una situación no atribuible al sistema de pesaje de la DNT” (fs. 33 A.A.). En definitiva, existe en el caso una motivación insuficiente, en tanto en ningún momento fue explicitado el criterio y el modo de cálculo aplicado por parte de la Administración. Ello sin perjuicio de la in fracción a la normativa vigente que fuera señalada en el apartado anterior, por no haberse respetado en el caso lo dispuesto en el art. 2° de la resolución ministerial de fecha 12 de mayo de 2008. En consecuencia, corresponde acoger la demanda y anular l a resolución encausada. Por tales fundamentos, y atento a lo preceptuado en el art. 309 de la Constitución Nacional, y arts. 23, 24 y 25 del Decreto -Ley 15.524, el Tribunal, FALLA : Acógese la demanda incoada, y en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $25.000 (pesos uruguayos veinticinco mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Ech eveste (r.), Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Tobía, Dra. Castro, Dr. Vázquez Cruz. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).