Sentencia Definitiva N° 192/2016

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 21 de abril de 2016. No. 192 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "MUTUALISTA HOSPITAL EVÁNGELICO con ESTADO. MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA. Acción de nulidad" (Ficha No. 64/14). RESULTANDO : I) Que con fecha 20 de febrero de 2014 a fs. 82, compareció Martín SEQUEIRA , en representación de MUTUALISTA HOSPITAL EVANGÉLICO, entablando acción de nulidad contra la Resolución No. 25 dictada por la Dirección General del Sistema Na cional Integrado de Salud con fecha 13 de diciembre de 2012, por la cual se le aplicó una multa de 100 Unidades Reajustables por violación a la normativa legal vigente. Manifestó que la MUTUALISTA HOSPITAL EVANGÉLICO es una institución de asistencia médi ca colectiva, sin fines de lucro y titular de un derecho o interés directo, personal y legítimo lesionado por el acto en cuestión. Relató que se le impuso la multa de 100 U.R. en el entendido de que la institución habría vulnerado lo establecido en el ar t. 17 de la Ley 18.211 y en el Decreto N° 22/012, por no haber solicitado autorización del Ministerio de Salud Pública para realizar obras de ampliación del Centro de Tratamiento Intensivo Pediátrico, así como para la instalación de una sede secundaria en la ciudad de Nueva Palmira y un servicio de atención y traslado en el predio de Montes del Plata. Sostuvo que la sanción impuesta es desproporcionada, arbitraria y carente de fundamento, sin perjuicio de que la institución no vulneró norma alguna que determine la aplicación de la multa referida. Señaló que la normativa citada en la resolución (art. 17 de la ley 18.211) no establece sanción alguna por no recabar la autorización del Ministerio de Salud Pública, por lo cual la Dirección General del Sistema Nacional Integrado de Salud (DGSNIS) no estaba facultada para sancionar, lo que determina que la sanción aplicada sea ilegítima, al haber sido adoptada sin sustento legal. Agregó, por otro lado, que la Dirección General del Sistema Nacional Integrado de Salud no estaba facultada, al momento del dictado del acto impugnado, para aplicar multas. En tal sentido, el art. 211 de la Ley 18.334, en el cual se funda el referido órgano para aplicar la sanción de marras, autoriza a la citada Dirección General a per cibir ingresos por concepto de expedición de certificados, inspecciones y multas, pero no la habilita para aplicar multas a los prestadores del sistema. La norma regula cómo deben percibirse los ingresos por conceptos que enumera, a qué destino deben verte rse, así como sobre la titularidad, disponibilidad y uso de los fondos, así como las trasposiciones. Afirmó que la falta de ley que otorgue potestades sancionatorias a la DGSNIS es aún más clara e indudable si se tiene en cuenta que la Ley 19.149 en su art. 262 sustituyó el art. 211 de la Ley 18.834, estableciendo la potestad de “aplicar multas por concepto de infracciones a las disposiciones sanitarias vigentes”, norma que entró en vigencia el 1º de enero de 2014. Concluyó que surge meridianamente clar o que la decisión atacada fue impuesta por quien carecía de facultades para aplicarlas. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda incoada. II) Que con fecha 23 de abril de 2014, a fs. 99, compareció Feliciano MAUVEZIN , en nombre y re presentación del Ministerio de Salud Pública, contestando la demanda. Manifestó que la accionante violentó lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 18.211, al haber iniciado obras sin haber sido autorizada previamente por el Ministerio de Salud Pública. Sostuvo que de acuerdo al art. 211 de la Ley 18.334, la DGSNIS está facultada para imponer sanciones, ya que se equiparan sus cometidos con aquellos establecidos para la Dirección General de Salud. Expresó que la policía sanitaria es ejercida por el M.S .P., y que muchos de los cometidos de este Ministerio se cumplen a través de sus dependencias, puesto que de otro modo no existiría posibilidad alguna de ejecutar las normas. En consecuencia, la normativa señalada concedió a la DGSNIS la potestad de sancionar, en su carácter de órgano desconcentrado de aquel Ministerio. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. III) Se abrió el juicio a prueba, habiéndose diligenciado la que luce certificada a fs. 112. IV) Alegó la part e actora a fs. 115/120, y la parte demandada a fs. 123/124. V) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen Nº 182/2015, a fs. 127), aconsejó la confirmación del acto administrativo encausado. VI) Se citó p ara sentencia (fs. 130), pasando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en forma legal. CONSIDERANDO : I) Que, en la especie, se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normat iva vigente (arts. 4 y 9 de la Ley N° 15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. II) En obrados, se demanda la nulidad de la Resolución No. 25 dictada por la Dirección General del Sistema Nacional Integrado de Salud con fecha 13 de diciembre de 2012, por la cual se le aplicó una multa de 100 Unidades Reajustables por violación a la normativa legal vigente (fs. 68 A.A.). Contra la resolución impugnada, notificada a la actora con fecha 20 de diciembre de 2012 (fs. 68 vto. A.A.), interpuso ésta los correspondientes recursos de revocación y jerárquico, el día 5 de febrero de 2013 (fs. 4 A.A.). El recurso fue desestimado en forma expresa por Resolución de la Ministra de Salud Pública, en ejercicio de atribuciones delegadas, de fecha 21 de noviembre de 2013, notificada a la actora el día 29 de noviembre de 2013 (fs. 78 y 82 A.A.). Luego, la demanda de nulidad de autos fue incoada en tiempo y forma, el día 20 de febrero de 2014 (nota de cargo, a fs. 88 de autos). III) Los argumentos que sustent an las partes, se encuentran explicitados en el capítulo de RESULTANDOS a los cuales corresponde remitirse, brevitatis causae. IV) Por Dictamen Nº 182/2015, a fs. 127, el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo aconsejó la confirmación del decreto procesado. V) El Tribunal, se apartará de lo dictaminado por la Procuraduría del Estado, pronunciándose por el acogimiento de la demanda incoada, en mérito a las consideraciones que se exponen en los siguientes numerales. VI) Antecedentes. Conforme emerge de los antecedentes administrativos allegados a la causa, la institución actora se presentó con fecha 5 de setiembre de 2011 ante la Dirección de División Habilitaciones Sanitarias del Ministerio de Salud Pública, a efectos de poner en consideración de dicha Dirección el proyecto “Centro de Tratamiento Intensivo de Niños - Sanatorio de Montevideo”, adjuntando al efecto el proyecto, la justificación económica y los planos de la obra (fs. 12 A.A.). El 24 de octubre de 2011, la institu ción presentó memoria descriptiva, anexa a la solicitud de autorización para la obra (fs. 37 A.A.). El expediente fue girado en primer término a la División Economía de la Salud, produciéndose informe de parte de la Cra. Giselle JORC ÍN, de fecha 20 de di ciembre de 2011, en el que se dictaminó que pese a que la institución presenta una situación deficitaria en los últimos ejercicios, el monto de la inversión no determina que existan observaciones a lo solicitado (fs. 36 A.A.). Acto seguido se pronunció el Departamento de Evaluación de la Conformidad, por parte de la Arq. Alicia MACHADO, indicándose que cuando se efectuó una reinspección al servicio de internación se conoció la obra del CTI, visita que se llevó a cabo el día 21 de setiembre de 2011, momen to en que las obras estaban comenzando. El 25 de enero de 2012 se concurrió nuevamente al establecimiento, constatándose que la obra estaba en etapa de finalización. Se elevó entonces el expediente al Sector Médico, a los efectos de establecer el proceso del trámite, dado que se estimó improcedente el estudio de la viabilidad del proyecto, en vista de que el mismo estaba ya en ejecución (fs. 51 A.A.). El día 28 de febrero de 2012 se pronunció el Director de la División Habilitación Sanitaria, Sr. Álvaro B AZ, expresando que las obras correspondiente al CTI pediátrico se iniciaron sin esperar la autorización del MSP, y que la misma situación se produjo con el prestador en abril de 2011, con motivo de la instalación de una sede secundaria en Nueva Palmira y u n servicio de atención y traslado en el predio de Montes del Plata, para las cuales no fue solicitada autorización previa. En función de ello, sugirió aplicar a la actora, previa vista, una sanción de 300 U.R., ante la reiteración en la violación de la Ley 18.211 (fs. 56 A.A.). Con fecha 7 de marzo de 2012 se otorgó vista a la accionante (fs. 58 A.A.), la que fue evacuada el día 15 del mismo mes (fs. 62 A.A.). Los descargos fueron contestados en nuevo informe emitido por el Sr. Álvaro BAZ, de fecha 27 de junio de 2012, quien sugirió en tal oportunidad la aplicación de una multa de 100 U.R. (fs. 65 A.A.). Finalmente, se dictó la resolución atacada, por la cual se aplicó a la actora una multa de 100 U.R., por incumplimiento a lo dispuesto en el art. 17 de la Ley 18.211, al haberse iniciado la obra del CTI pediátrico sin haber sido autorizada previamente (fs. 68 A.A.). VII) Incompetencia del órgano emisor del acto. Sostuvo la actora en su demanda, entre otros agravios, que la Dirección General del Sis tema Nacional Integrado de Salud no estaba facultada, al momento del dictado del acto impugnado, para aplicar multas. En tal sentido, el art. 211 de la Ley 18.334, en el cual se funda el referido órgano para aplicar la sanción de marras, autoriza a la cita da Dirección General a percibir ingresos por concepto de expedición de certificados, inspecciones y multas, pero no la habilita para aplicar multas a los prestadores del sistema. La norma regula cómo deben percibirse los ingresos por conceptos que enumera, a qué destino deben verterse, así como sobre la titularidad, disponibilidad y uso de los fondos, así como las trasposiciones. Afirmó que la falta de ley que otorgue potestades sancionatorias a la DGSNIS es aún más clara e indudable si se tiene en cuenta que la Ley 19.149 en su art. 262 sustituyó el art. 211 de la Ley 18.834, estableciendo la potestad de “aplicar multas por concepto de infracciones a las disposiciones sanitarias vigentes”, norma que entró en vigencia el 1º de enero de 2014. Concluyó que surge meridianamente claro que la decisión atacada fue impuesta por quien carecía de facultades para aplicarlas. VIII) Y bien; a juicio de la Sede , asiste plena razón a la actora en el planteo. La Administración invoca en el “Atento” de la resolució n impugnada, como norma atributiva de competencia, el art. 211 de la Ley 18.334, de fecha 4 de noviembre de 2011. La citada disposición, en su redacción original, vigente al momento del dictado del acto encausado, establecía: “ Autorízase a la unidad ejec utora 105 "Dirección General del Sistema Nacional Integrado de Salud" del Inciso 12 "Ministerio de Salud Pública" a percibir ingresos por concepto de expedición de certificados, inspecciones y multas, para el cumplimiento de los cometidos establecidos por el artículo 573 de la Ley Nº 18.719, de 27 de diciembre de 2010. La titularidad, disponibilidad y uso de los fondos, a que refiere este artículo, se regulará por las m ismas normas establecidas para la unidad ejecutora 003 "Dirección General de la Salud”. Surge claramente de la norma transcripta que se autoriza a la Dirección General del Sistema Nacional Integrado de Salud a percibir ingresos por concepto de multas -entre otras fuentes de ingreso -, pero no emerge de la disposición que se habilite a dicho órgano a imponer multas a los prestadores del sistema. IX) La demandada sostiene, en su contestación, que la policía sanitaria es ejercida por el M.S.P., y que much os de los cometidos de este Ministerio se cumplen a través de sus dependencias, puesto que de otro modo no existiría posibilidad alguna de ejecutar las normas. En consecuencia, concluye que la normativa señalada concedió a la DGSNIS la potestad de sanciona r, en su carácter de órgano desconcentrado de aquel Ministerio. Sin embargo, la demandada omite señalar cuál sería la norma que habilitaría tal desconcentración de funciones en la DGSNIS. En efecto, si bien es claro que el MSP cuenta con potestad san cionatoria concedida por la Ley 9.202, lo que no surge es la existencia de una disposición legal que haya desconcentrado en el órgano DGSNIS la potestad de aplicar sanciones a los prestadores del sistema de salud. X) Cabe relevar que, posteriormente, la norma contenida en el art. 211 de la Ley 18.834 fue modificada por el art. 262 de la Ley 19.149. En la nueva redacción se prevé expresamente que la DGSNIS puede “ aplicar multas por concepto de infracciones a las disposiciones sanitarias vigentes ”, giro que no aparecía en la redacción original, al menos en forma expresa. En tal sentido, el citado art. 262 de la Ley 19.149 dispone: “ Sustitúyese el artículo 211 de la Ley Nº 18.834, de 4 de noviembre de 2011, por el siguiente: “ARTÍCULO 211.- Autorízase al Inciso 12 - "Ministerio de Salud Pública", unidad ejecutora 105 "Dirección General del Sistema Nacional Integrado de Salud", a percibir ingresos por concepto de expedici ón de certificados e inspecciones y a aplicar multas por concepto de infracciones a las disposiciones sanitarias vigentes, en cumplimiento de sus cometidos de contralor de la calidad de los servicios y los procesos asistenciales de los prestadores de salud establecidos por el artículo 573 de la Ley Nº 18.719, de 27 de diciembre de 2010”. Esta ley empezó a regir a partir del 1° de enero de 2014, de acuerdo a lo establecido en el art. 2° de la misma y dado que no se dispone una fecha de entrada en vigencia anterior, por lo que al momento del dictado del acto administrativo encausado, esta nueva redacción de la disposición legal no se encontraba vigente. XI) Con todo, la inclusión expresa en la nueva redacción de la norma de la potestad de “aplicar sanciones” no es definitoria respecto a la interpretación de la redacción anterior de la norma, pues aún podría entenderse, como lo hace la demandada, que esta última ya incl uía -en forma implícita - la existencia de tal potestad. Sin embargo, a juicio del Tribunal, es evidente que una cosa es la facultad de un órgano de percibir ingresos derivados de la aplicación de multas, y otra cosa es la potestad de aplicar multas por s í misma. Esta última requiere la atribución, al órgano en cuestión, de la llamada potestad sancionatoria, lo cual exige una norma que expresamente le otorgue tal poder sancionador, la que en el caso está ausente. Se concluye entonces que, a la fecha del dictado del acto resistido, el órgano que dispuso la sanción era incompetente para establecerla. XII) La DGSNIS, al emitir la resolución resistida, actuó por fuera de su órbita de competencia. En efecto, en el presente caso nos encontramos con que el órgano administrativo pretendió aplicar una multa económica por incumplimiento al art. 17 de la Ley 18.211, materia para la cual carecía, en el momento del dictado del acto, de poder jurídico habilitante. En otras palabras, el órgano se extralimitó de s u ámbito competencial, viciando en consecuencia el acto impugnado. El obrar que asumió la DGSNIS al dictar el acto administrativo impugnado no está amparado por ninguna norma de aquellas que, en la Teoría General del Derecho, se identifican como “normas de competencia”. Las llamadas normas de competencia son normas que no ordenan, ni permiten o prohíben la realización de determinadas conductas, sino que establecen las condiciones de validez del dictado de otras normas. Las normas de competencia perm iten calificar como válidas las normas dictadas en el ejercicio de la competencia. En palabras de PRIETO SANCHÍS, las normas de competencia son aquellas que atribuyen a un sujeto u órgano la potestad o competencia para producir, a través de un cierto proce dimiento, un resultado institucional que llamamos ley, decreto, sentencia, resolución , etc. Las normas de competencia, prevén que, por el hecho de que un sujeto u órgano realice determinada conducta, en el marco de determinadas circunstancias, se obtiene un efecto o resultado normativo -e institucional- determinado. La infracción de las normas de competencia tiene como consecuencia la nulidad del acto dictado en infracción (Cfme. PRIETO SANCHÍS, Luis: “Apuntes de Teoría del Derecho” , Trotta, Madrid, 20 08, pp. 68 a 72. Véase también: MORESO, José Juan y VILAJOSANA, Josep María: Introducción a la Teoría del Derecho, Marcial Pons, Madrid, 2004, p. 85 y MENDONCA, Daniel: Las claves del Derecho, Gedisa, Barcelona, 2008, p. 48; en la jurisprudencia del Tribunal, véase las Sentencias Nos. 147/2013 y 753/2015, entre otras). Al respecto, resulta muy ilustrativo lo expresado por GIORGI, cuando enseña que “ el acto administrativo debe formularse por el órgano o centro de administración competente, es decir, p or quien ha sido habilitado jurídicamente para su emisión. Cuando la Administración dicta un acto exorbitando el campo de sus atribuciones, violando las reglas de la competencia, el acto está viciado de incompetencia, en principio, el más grave y el de may or entidad de los vicios jurídicos” (Cfme. GIORGI, Héctor, El Contencioso Administrativo de Anulación, Montevideo, 1958, p. 199). XIII) No puede sino convenirse que el vicio jurídico relevado resulta ser el más grave, pues responde a la inobservan cia de las reglas que atribuyen poderes jurídicos para emitir actos administrativos. Como ha dicho la Corporación, citando a MARIENHOFF: “La violación de las normas sobre competencia determina la nulidad del respectivo acto administrativo. Esto obedece a que la “competencia” representa un requisito o elemento esencial del acto administrativo (…) Para que un acto administrativo sea tenido como acto “regular”, es indispensable que reúna las condiciones esenciales de validez, entre éstas que sea dictado por autoridad competente” (“Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I, pág. 583) ” (Cfme. Sentencia N° 587/2001). En la dogmática contemporánea, expresa CAJARVILLE: “ Presupuesto de derecho del dictado de un acto administrativo es la existencia de una norma atributiva de competencia a un órgano estatal. Si no existe una norma que atribuya la potestad de dictar el acto que se trata, éste estará viciado por incompetencia. (…) Cuando se trata de una norma que atribuye competencia, la consecuencia imputada consis te en el ejercicio de una potestad por un órgano estatal, potestad (…) de dictar un acto administrativo con determinado contenido” (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, Sobre Derecho Administrativo, Tomo II , FCU, 3ª Edición, 2012, pp. 24 -25; en igual sent ido: DURÁN MARTÍNEZ, Augusto; “Elementos del acto administrativo”, en Revista de Derecho Público, Número 41, año 2012, FCU, p. 33). Por lo tanto, faltando un presupuesto para el dictado del acto impugnado, no cabe sino concluir en su invalidez absoluta, y consecuencialmente disponer la anulación del acto encausado. En definitiva, por los fundamentos expuestos, y atento a lo preceptuado en el art. 309 de la Constitución Nacional, y arts. 23, 24 y 25 del Decreto -Ley 15.524, el Tribunal FALLA : Acógese la demanda incoada, y , en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $25.000 (pesos uruguayos veinticinco mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Echeves te (r.), Dr. Gómez Tedeschi , Dr. Tobía, Dra. Castro, Dr. Vázquez Cruz. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).