Sentencia Definitiva N° 129/2016

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 31 de marzo de 2016. No. 129 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "BARRANQUE, SALVADOR con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO. Acción de nulidad" (Ficha No. 562/12). RESULTANDO : I) Que, con fecha 1/8/2012, compareció el promotor (fs. 18/27) a demandar la anulación del acto tácito o implícito mediante el cual la Intendencia Departamental de Montevideo dispuso no renovar la libreta de conductor profesional al reclamante. Precisó que, es trabajador de la empresa CUTCSA desde el año 1981, desempeñó funciones -a entera satisfacción de la empresa - hasta el mes de enero de 2007 en que sufrió un accidente de tránsito al caer de la moto que conducía, lo que le produjo un fuerte golpe en la cabeza, generándole un hematoma de consideración. Expresó que estuvo internado y fue intervenido quirúrgicamente con éxito, por lo que a los pocos días de ser dado de alta en el nosocomio, se presentó a trabajar y entregó el certificado médico que acreditaba que podía desempeñar labores. Ante ello, explicó, que la empresa le comunicó que lo convocaría para trabajar, pero luego le fue señalado que debía presentarse ante los médicos de CUTCSA para examinar clínicamente su caso. Alegó que, a fines del año 2008, la empresa le comunicó que no se le permitiría prestar funciones como chofer hasta una nueva evaluación y le fue ofrecido un cambio de tareas, con los consecuentes perjuicios, como disminución salarial. Dicha modificación de s u relación de trabajo debió aceptarla a efectos de no perder su fuente laboral. Señaló que, el acto administrativo que le impidió renovar la libreta de conducir profesional carece de la forma impuesta (SIC, fs. 21) y, además, de motivación. Particularmen te, porque nunca se ha intentado establecer las razones que lo determinan, incumpliéndose con la normativa aplicable (ex arts. 123 y 124 del Decreto No. 500/991). Destacó que, frente de un acto causante de perjuicios de significación, debió otorgársele vista previa de las actuaciones, omitiéndose la oportunidad para formular alegaciones y proponer pruebas, lo que determina la violación del derecho de defensa y el principio del debido proceso. Afirmó que, como consecuencias perjudiciales del dictado del acto, su remuneración se ha visto seriamente disminuida, ya que un chofer percibe un salario de entre 50 y 60% más de sueldo por todo concepto que el que percibe un guarda. En definitiva, solicitó la anulación del acto administrativo impugnado. II) Conferido traslado de la demanda, la Administración lo evacuó a fs. 49/52, bregando por su rechazo en base a los siguientes fundamentos. Manifestó que, en el caso se trata de un acto administrativo implícito por el cual la Administración no otorgó la lice ncia de conducir. Este es el procedimiento habitual en que la Administración se pronuncia para el otorgamiento o rechazo de la licencia. En lo formal, señaló que no era necesario el conferimiento de vista previa al dictado del acto, en tanto el trámite s e inició a instancia de parte. La finalidad de la vista previa, no es otra que poner en aviso al interesado y, en el caso, el administrado estuvo en conocimiento, paso a paso, de la sustanciación del procedimiento. En lo sustancial, explicó que los prof esionales de la Intendencia tienen competencia para decidir sobre la expedición del certificado de aptitud y el carné de salud para otorgar licencias de conducir profesionales. De los antecedentes médicos, de la entrevista y evaluación realizada por e l médico interviniente, el profesional en el marco de sus competencias y conocimientos, determinó que el actor no estaba en condiciones de serle otorgada una licencia profesional. Solicitó que se citara en calidad de tercero a la empresa CUTCSA y, en definitiva, el rechazo de la demanda anulatoria instaurada. III) Por decreto No. 6826/2013 de fecha 21/8//2013 (fs. 78) se dio noticia del pleito al tercero denunciado por la Intendencia -CUTCSA- a fin de que compareciera con lo que entendiere corr esponder. Dicha comparecencia se verificó con fecha 17/9/2013 evacuando el traslado conferido, oportunidad en la que CUTCSA se opuso a la citación con calidad de tercero por no ajustarse a lo dispuesto en los arts. 55 a 57 del Decreto-Ley 15.524 (fs. 85/88 vta.). IV) Por Sentencia No. 308/2013 de fecha 21/5/2013 (fs. 68/69), el Tribunal desestimó la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa opuesta por la Administración demandada. V) Abierto el juicio a prueba (fs. 90), se produjo la que obra certificada a fs. 141 y alegaron las partes por su orden (la actora a fs. 141/146 vta., la demandada a fs. 152/155 y el tercero denunciado a fs. 160/161 vta.) VI) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 129/2015 glosado a fs. 164/165), aconsejó la confirmación del acto administrativo resistido. VII) Se citó a las partes para sentencia (fs. 167), la que, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros, se acordó su dictado en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) Que, en la especie, se han cumplido los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes, para el útil inicio de la presente acción (ex arts. 317 y 319 de la Constitución de la República, arts. 4 y 9 de la Ley 15.869 , parcialmente resuelto por Sentencia No. 308/2013 a fs. 68/69 del ppal.). II) En autos se promueve la anulación del acto tácito o implícito mediante el cual la Intendencia Departamental de Montevideo dispuso no renovar la libreta de conductor profesional al reclamante. III) Que, las alegaciones de las partes surgen suficientemente explicitadas en el Capítulo de RESULTANDOS, al cual habrá de remitirse la Corporación en aras de la brevedad. IV) Que el Tribunal , en ma yoría, y apartándose de lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, acogerá la pretensión anulatoria actuada, en los contenidos que se intentarán explicitar a continuación. V) En lo inicial, se estima corresponde d escartar el agravio articulado referido a la ausencia de vista conferida previo al dictado del acto, debido a su carácter ininfluyente, particularmente, porque debe advertirse que la Corporación reiteradamente ha sostenido desde la Sentencia No. 719/2000 l a innecesariedad (o intrascendencia del apartamiento adjetivo evidenciado) de vista previa en procedimientos incoados a instancia del interesado (temperamento ratificado en recientes integraciones en Sentencias Nos. 143/2012, 698/2012 , entre otras), pues e l administrado al inicio del trámite pudo expresar su punto de vista (encuadre fáctico-jurídico) desde el comienzo del procedimiento. Por otra parte, en cuanto a la inexistencia de notificación personal del acto administrativo que denuncia el pretensor , debe de verse que la misma es una operación material conceptualmente diferenciable del acto al que accede y posterior, por lo que resulta palmariamente inhábil para inficionar de nulidad el resistido. Sin perjuicio de anotarse, que nuestro régimen legal p revé que respecto de los actos expresos o tácitos que no se notificaren personalmente o publicados en el Diario Oficial, en caso que correspondiere, el interesado podrá interponer la vía impugnativa en cualquier momento (ex art. 4, inciso 1°, de la Ley 15.869), supuesto que aconteció en el caso (ver Sentencia No. 308/2013 glosada a fs. 68/69 del ppal.). VI) Ahora bien, a juicio de la mayoría le asiste razón al actor en cuanto a que el acto administrativo cuestionado no resulta motivado. En la especialidad del caso, no ha existido una debida exteriorización de las circunstancias y razones de derecho determinantes del dictado de la decisión administrativa. El Digesto Departamental (arts. R. 78 y 79) reeditando la solución del Decreto No. 500/991 (arts. 1 23 y 124) exige el cumplimiento de determinadas formalidades sobre las que debe canalizarse la acción administrativa y, más aún, en situaciones que producen gravamen o afectación de la esfera personal. Así, el art. R. 78 del Digesto Departamental prevé: “ Todo acto administrativo deberá ser motivado, explicándose las razones de hecho y de derecho que lo fundamentan. No son admisibles fórmulas generales de fundamentación, sino que deberá hacerse una relación directa y concreta de los hechos del caso específi co en resolución, exponiéndose además las razones que con referencia a él en particular justifican la decisión adoptada.” Razón por la cual, se estima no le asiste razón a la demandada cuando pretende justificar su omisión en que: “ No existe acto administrativo expreso cuando se entiende que el solicitante no está apto ya que, de lo que se trata es de u n certificado de aptitud y carné para conductor para renovar la libreta. En el caso, la misma le fue denegada. ” (fs. 49 vta. del ppal.). Particularmente, porque no cabe confundir operaciones materiales (expedición de un carné) con la existencia de una decisión administrativa denegatoria y, por ende, desfavorable a la esfera personal del reclamante. Pero, además, la normativa del Digesto Departamental atine nte al Volumen V “Tránsito y Transporte” no habilita a la Comuna a prescindir de las formas necesarias para encausar la actividad administrativa. En términos plenamente compartibles, afirma ROTA que el acto tácito sólo procede en el ámbito interno de la Administración y para el reconocimiento de derechos o beneficios para particulares, pero no para el acto de gravamen, que exige una declaración expresa, so pena de actuar sin título o por una vía de hecho. En nuestro país, señalaba SAYAGUÉS LASO que como principio general no cabe aceptar el acto administrativo tácito. La A dministración debe proceder mediante la actuación regular de sus órganos, no por vías indirectas que lleven a eludir la intervención de aquellos y el cumplimiento de las formalidades lega les prescriptas para la manifestación de su voluntad. (SAYAGUÉS LASO, Enrique: “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I, FCU, 8ª Edición -puesta al día por Daniel Hugo MARTINS, Montevideo, 2002, pág. 438-). Es por ello que, se entiende corresponde dest acar la diferenciación entre motivo (causa del dictado del acto) y motivación (expresión circunstanciada de la misma). En la emergencia, a partir de la interposición de los recursos administrativos, las dependencias de la accionada los remitieron al Servicio de Contralor de Conductores a fin de que se informara sobre los motivos por los cuales se le negó en su oportunidad, la renovación en la categoría que ostentaba (fs. 13-14 A.A.). Lo expuesto, resulta expresión sintomática de la ausencia de una explicitación circunstanciada de las circunstancias y razones de derecho que, a juicio de la Comuna, determina ron la decisión de no renovar la libreta de conductor profesional del reclamante. La simple agregación de las actuaciones médicas desplegadas (sin acceso a las mismas según denunció el pretensor, extremo que no fue contradicho por la demandada; fs. 18/63 A.A.) podrán configurar el motivo, más no la expresión o exteriorización debida de tales razones. Como señala LARA MÁRQUEZ la motivación está constitu ida por las razones y argumentos que sustentan la decisión. En ese sentido, una decisión será motivada cuando se ponga n de manifiesto las razones que la sustentan. (LARA MÁRQUEZ, Jaime: “ La motivación por remisión en el ámbito administrativo ” en AA.VV.: “L a argumentación jurídica en el Estado Constitucional”, Palestra Editores, Lima -México D.F., 2013, pág. 530). Esa expresión detallada, comprensible, permite ejercer el contralor de legalidad del acto por parte del sujeto sobre quien reposa el obrar estata l y, además, el respeto del derecho de defensa que , por el actuar defectuoso del órgano público, resultó puntualmente vulnerado. De igual forma, debe de verse que la reiterada jurisprudencia del Cuerpo admite que la motivación del acto administrativo pued e surgir de los antecedentes administrativos, pero ese supuesto no se aplica en estos obrados. Y ello, habida cuenta que las actuaciones no eran accesibles para el interesado, porque el actuar final de la Administración se canalizó por una vía implícita. Tampoco, en la tesis que maneja cierto sector de la doctrina (más severa en la consideración de los requisitos que debe reunir la motivación) podría recurrirse a los antecedentes administrativos para validar el accionar administrativo. Porque no existió re misión a informes o actuaciones específicas. Si el reenvío no es preciso, la motivación está viciada de nulidad (Cfe. DURÁN MARTÍNEZ, Augusto: “Motivación del acto administrativo y buena administración” en AA.VV. “Ética; Estado de Derecho; Buena Administra ción”, Universidad Católica del Uruguay, Montevideo, 2013, pág. 137). En nuestro caso, no existió remisión desde que no hay acto expreso, sino actividad administrativa inferida mediante otros actos u operaciones materiales. En definitiva, por los fund amentos expuestos, los arts. 309 y 310 de la Constitución de la República y, apartándose de lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal en mayoría, FALLA: Ampárase la demanda entablada y, en su m érito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la suma de $25.000 (pesos uruguayos veinticinco mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Echeveste, Dr. Gómez Tedeschi (d.), Dr. Tobía (r.), Dra. Castro (d.), Dr. Vázquez Cruz. Dr. Marquisio (Sec. Letrado). Discordia de la Dra. Castro: DISCORDE: Entiendo que la demanda anulatoria debe ser desestimada y, por tanto, confirmado el acto administrativo que se impugna. No comparto la conclusión de la mayoría en cuanto justifica la anulación en falta de motivación de la decisión de no renovar la licencia pr ofesional del actor para conducir ómnibus de transporte de pasajeros. Dado que el propio actor sostiene que el impugnado es un acto implícito, no puede exigirse que la motivación luzca incorporada en él., pero existe amplísimo consenso en que -como señala Marienhoff- basta con que surja de manera clara de los antecedentes administrativos, con estar indicada en el iter procedimental que lleva a tomar la decisión y, a mi juicio, eso es lo que ocurre en el caso. Coincido con SAYAGUES LASO en que "la administ ración no puede actuar caprichosamente" porque "al revés de lo que ocurre con los particulares, que se mueven bajo el principio de libertad y deciden como quieren... los órganos de la administración actúan para el cumplimiento de los fines que el derecho o bjetivo establece y de conformidad con reglas de fondo y de forma" (SAYAGUES LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo (1953) 8a.ed. Montevideo, F.C.U. 2002, p.442 -449). Pero creo que aquí la administración no ha actuado caprichosamente sino conforme a la normativa vigente en cuanto para la expedición de certificados de aptitud para conducir vehículos y emitir los respectivos carnés de salud profesionales, ha de aplicarse "un criterio médico psicológico estricto" (R.424.162 DM) y son impedimentos -entre otros- los que, a juicio del médico municipal, representen afecciones de cualquier índole que hagan pertinente la denegatoria (R.424.201 DM). En el caso, la denegatoria se funda en hechos y circunstancias que se encuentran relevados en la documentación agregada. En efecto, los antecedentes se remontan a un accidente de tránsito sufrido por el actor, que era conductor cobrador de ómnibus, cuando conducía su moto en el año 2007 (informe médico en A.A. fs. 50), a partir del cual, padeció “un TEC al caer en el pavimento”, se le practicó una neurocirugía para drenarle un hematoma y presentó, “evidentes trastornos del lenguaje a pesar del tratamiento foniátrico recibido”. La evolución desde entonces aparece documentada en los certificados obrantes en dichos antecedentes (A.A. fs. 18 y ss ., especialmente informe de fecha 1.8.2007 a fs. 26). En el año 2008, el Dr. Juan CADENAS de la empresa CUTCSA, consideró como obra a fs. 31 de los AA que: “El día 08/09/2008 se completó el estudio neuro -psicológico al Sr. BA RRANQUE por intermedio de Casa de Galicia. El mismo fue considerado a posteriori por nuestro neurólogo consultante Prof. SALAMANO. En opinión de este, el paciente presentaría aún alteraciones moderadas que probablemente no tendrían relevancia en el diario vivir pero, dado que desarrolla una tarea de responsabilidad colectiva, sería riesgoso en lo inmediato que volviese a dicha función (conductor de ómnibus). Por lo tanto, no aconseja el desempeño de ese cargo, sugiriendo la realización de un nuevo test neur o- psicológico en el término de un año”. Luego, la Unidad de Salud de CUTCSA, solicitó a la Intendencia Departamental de Montevideo una evaluación del actor (A.A. fs. 41) y sigue la evaluación de un examen práctico de conducción realizado con técnicos muni cipales (A.A.fs.42) que descarta de modo rotundo la aptitud pretendida por el actor. Se informa allí que el Sr. Barranque “no estaría en condición de conducir un bus dado las horas que esto significa. Por los siguientes motivos el examinador lo encuentra c on problemas de conducción ejemplo falta de reacción en maniobras claves para una conducción segura, mucha lentitud, falta de ubicación para los cambios de senda y se debió usar un doble comando para evitar apretar una moto. En el correr del recorrido come te demasiados horrores los cuales se adjunta planilla de calificación”. Por lo cual considero que la administración ha aportado una sólida motivación para impedir que el actor, con esa condición, conduzca un vehículo de transporte colectivo de pa sajeros de importante volumen y destinado a circular un extenso horario por calles transitadas de nuestra ciudad. Por demás, en el proceso jurisdiccional el actor no aportó prueba idónea para descartar esa descalificación. Por lo que coincido con el PECA en que “estos antecedentes del acto -siguiendo calificada doctrina- constituyen legítimamente su motivación, sin necesidad que se reproduzcan en el acto impugnado” Discordia del Dr. Gómez Tedeschi. Discorde: Por similares fundamentos a los expuestos por la Sra. Ministra Dra. Alicia Castro.