Sentencia Definitiva N° 123/2016

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 31 de marzo de 2016. No. 123 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "YELPO AMEZTOY, ANDREA con BANCO CENTRAL DEL URUGUAY. Acción de nulidad" (Ficha No. 620/2010). RESULTANDO : I) Que, con fecha 18/10/2010, compareció la promotora (fs. 518/539 vta.) a demandar la anulación de los siguientes actos: i) A cta No. 7 de fecha 11/12/ 2009 emitida por el Tribunal de Concurso para la provisión del cargo de Jefe de Unidad I -Gestión Jurídica- por la cual se propuso la designación del Dr. Gustavo SILVEIRA en dicho cargo; ii) resolución No. D/489/2009 de fecha 23/12/ 2009 por la cual el Directorio del Banco Central del Uruguay (BCU) designó al Dr. SILVEIRA en el cargo de Jefe de Unidad I - Gestión Jurídica. Luego de fundamentar el correcto agotamiento de la vía administrativa y su legitimación causal activa, la actora relacionó vicios de forma y de fondo de los actos administrativos impugnados. Señaló que la resolución D/489/2009 resulta manifiestamente ilegítima en lo que a la forma de tomar la decisión refiere porque contraviene todas las disposiciones constitucionales y legales que regulan la integración del Directorio del Ente. En ocasión de dictarse la resolución estaba vigente la Ley 18.401 que en su art . 1 (modificativo del art .14 de la ley 16.696), establece que el Directorio del Banco Central del Uruguay se encuentra integrado por cinco miembros. En diciembre de 2009, dos de sus cinco integrantes habían sido designados de acuerdo con lo previsto por el artículo 187 de la Constitución de la República , encontrándose vacantes los tres cargos restantes. De manera que el Directorio del BCU con dos miembros se encontraba parcialmente desintegrado. La integración de las vacantes s ólo podía completarse mediante el procedimiento previsto en el artículo 187, por tratarse de una vacancia definitiva. Agregó que , la pretensión de completar la integración del Directorio aplicando el art. 1 de la Ley 14.151, es inconstitucional. Este mecan ismo de convocatoria a miembros de Directorios de otros organismos, es un procedimiento establecido por la ley por mandato constitucional para el caso de vacancia temporal de los cargos de Director. El artículo 192 de la Carta, regula la provisión de una v acante definitiva en su inciso 2°, requiriendo el cumplimiento del mismo procedimiento de la designación o provisión original. Y en su inciso comete a la ley la regulación de lo correspondiente a las vacancias temporales. En lo sustancial , analizó antecedentes jurisprudenciales del Tribunal sobre las evaluaciones de los tribunales de co ncurso y sobre la valoración de los tiempos para resolver como indicio de desviación de poder. Indicó que el Banco Central del Uruguay (BCU) se apartó del marco reglamentario incurriendo en varias ilegalidades. El expediente administrativo mediante el cual se sustanció el concurso (2009/4419) fu e creado electrónicamente el 17/12/ 2009, el día siguiente que el Tribunal dictó el Acta N o. 7 cuya nulidad promueve. Consideró, de esta forma, que se violan los art s. 20 y 63 del Reglamento Administrativo. Afirmó que varias de las Actas dictadas por el Tribunal no fueron notificadas debidamente. Manifestó que a fs. 34 se incluyó una planilla Excel con puntaje global de capacitació n, sin haberse jamás establecido los criterios para la puntuación, ni discriminando los sub -ítems que lo integran conforme a lo dispuesto en las bases. Agregó que nunca se adjuntaron los antecedentes, méritos, capacitación ni las distintas pruebas de los postulantes. Destacó que el Tribunal del Concurso se apartó del antecedente administrativo consistente en ir notificando a los concursantes los resultados parciales al concluir cada instancia evaluatoria. Ello impidió que los postulantes controlaran la actuación del Tribunal. Los puntajes referidos al ítem capacitación, recién fueron suministrados en la vía recursiva sin que se explicitaran los criterios adoptados para asignar los puntajes. A su vez, mencionó otras irregularidades formales referentes a la registración del procedimiento selectivo. Alegó que durante el procedimiento de l c oncurso, la demandada adoptó decisiones tendientes a beneficiar al subrogante que fue finalmente designado, y para tal fin , se apartó de las pautas definidas en las Bases del Concurso. Las ponderaciones efectuadas por el Tribunal adolecen de varias ilegalidades de carácter sustancial. No se explicitaron los términos y criterios con lo que se hicieron las evaluaciones, teniendo en cuenta las Bases y el perfil del cargo al que se postulaban los concursantes. Indicó que la asignación de puntajes expuesta en la planilla agregada a fs. 18 del expediente recursivo, también adolece de falta de explicitación de la causa por la cual el Tribunal definió esos puntajes. Es ilegítima , además, porque le asignó cero puntos en el ítem de formación académica. Ponderó de forma idéntica la formación complementaria de ambos concursantes cuando la recurrente participó como expositora en jornadas académicas. Precisó que se ponderó con cero puntos la formación en informática cuando la accionante acreditó una capacitación mayor. Asimismo, se evaluó de igual forma a los concursantes en el tema i diomas cuando ella demostró mejor nivel de inglés, debiéndole asignar cuatro puntos. En cuanto a exp eriencia específica, el Tribunal incurrió en la ilegalidad de asignar a S ILVEIRA dos puntos y a la actora cero punto, cuando la realidad no demuestra ello. Recalcó que en el rubro de capacitación y formación no se consideró el Curso de Profesor Adscripto de Derecho Público y realizó un largo detalle de las diferencias de formación complementaria que no fueron contempladas por el Tribunal. Finalmente, afirmó que la Administración actuó con desviación de poder, en tanto todo lo actuado tenía por objeto y finalidad asegurar que el concurso lo ganara el Sr. SILVEIRA. En definitiva, solicitó la anulación de los actos administrativos impugnados. II) Conferido traslado de la demanda, la Administración lo evacuó en los contenidos de fs. 548/568 vta., bregando por su rechazo en base a los siguientes fundamentos. Señaló que el Directorio dictó uno de los actos impugnados con su legítima integración y con la mayoría legal y reglamentariamente requerida. De la designación realizada por el Poder Ejecutivo surg e que se está ante una vacancia temporal en los términos del artículo 192 , inciso 3°, de la Constitución de la República. Aún para el caso de que se discrepara con la interpretación del Poder Ejecutivo y se entendiera que nos encontramos frente a una va cancia definitiva, cabe concluir la legitimidad de la integración del Directorio conforme al procedimiento previsto en el Decreto -Ley 14.151, en tanto el artículo 332 de la Constitución de la República faculta a la Administración a resolver situaciones rec urriendo al fundamento de las leyes análogas, a los principios generales de derecho y a las doctrinas generalmente admitidas. Sin perjuicio de lo anterior, no cabe duda que se configuran, a su respecto, los dos presupuestos para que opere la teoría del fun cionario de hecho. Agregó que la decisión fue adoptada en sesión de Directorio por el voto unánime de los tres miembros, por lo que existía el quórum deliberante y quórum decisorio. También afirmó sobre este punto, que el Presidente el Banco Central de l Uruguay por el art . 15 de la Ley 16.696 está facultado a adoptar resoluciones administrativas requeridas para el buen funcionamiento y actos y gestiones para asegurar la marcha del Banco y la continuidad de la gestión. Con lo cual, el eventual vicio de incompetencia se habría saneado con la convalidación del Directorio de la Institución en su calidad de jerarca del O rganismo. En todo caso, el actual Directorio, cuya investidura regular no cuestiona la impugnante, al desestimar los recursos interpuestos co ntra los actos resistidos convalidó eficazmente dichas voliciones. Indicó que la Administración no se apartó del Reglamento administrativo. Destacó que la ausencia de expediente administrativo no le produjo lesión alguna a la actora en tanto no se disminuyeron las garantías y facultades de contralor que ostentaba la reclamante. Sostuvo que, en oportunidad de tomar vista de las actuaciones , se le permitió a la actora el acceso a toda la documentación referida, habiendo retirado copia de las actuacione s y en base a ello fue que presentó un completo escrito de descargos. Las presuntas irregularidades formales no cercenaron las garantías del debido proce dimiento ni afectó la decisión adoptada por el Tribunal. Afirmó que no era necesario notificar cada u no de los actos por los que se puntúan los sub -ítems y que el Tribunal aplicó los criterios que surgen de las propias bases del concurso. Las decisiones del Tribunal fueron adoptadas por unanimidad, es claro que los votos fueron nominales, cumpliendo con la exigencia reglamentaria. A su vez, precisó que si bien el Tribunal de Concurso adoptó todos los recaudos para preservar el anonimato del trabajo escrito, e llo no se logró debido a su propia conducta. Alegó que la actora interpuso recursos adminis trativos contra las Bases del Concurso, pero dicho acto devino firme porque no fue impugnado en sede jurisdiccional. Precisó que, el único órgano facultado para emitir el f allo es el Tribunal de Concurso, y en tanto este actúe con ajuste a lo dispuesto en las Bases y respet o estricto del principio de igualdad, su juicio no podrá ser revisado. Expresó que no se verificó la falta de motivación del acto en tanto las actuaciones del Tribunal fueron ajustadas a las bases del concurso. No resultó fundado e l agravio referido a la participación de una de las profesionales integrantes del Tribunal, Cra. Cristina AHARONIAN. En ese punto, señaló que la funcionaria integra el Tribunal en representación del personal y fue resultado de un acto electivo. No fue invo cada por la actora ni fundamentada ninguna de las causales de recusación o excusación previstas. Finalmente, estimó que no se configuró un supuesto de desviación de poder. En suma, solicitó la confirmación de los actos administrativos cuestionados. III) Con fecha 10/3/2011, compareció Gustavo SILVEIRA (fs. 575/579 vta.) a deducir tercería coadyuvante con la demandada, en razón de haber resultado ganancioso en el procedimiento selectivo. En su escrito, desarrolló similares conceptos a los formulados por la demandada y bregó por la confirmación de los actos impugnados. IV) Abierto el juicio a prueba (fs. 585), se produjo la que obra certificada a fs. 896 y alegaron las partes por su orden (la actora a fs. 900/930, el tercero coadyuvante a fs. 933/946 vta. y la demandada a fs. 949/969 vta.). V) Conferida vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, la Sra. Procuradora del Estado Adjunta solicitó en carácter de medida para mejor dictaminar (Dictamen No. 110/14 glosado a fs. 971) que se recabe la opinión de la Comisión Nacional de Servicio Civil. Cumplida la medida solicitada (fs. 973, 976/984) y oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 673/2014 a fs. 987/988) entendió que no exi ste mérito para acceder a la anulación del acto resistido, aconsejándose proceder a su confirmación (SIC). VI) Se citó a las partes para sentencia (fs. 990), la que, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros, acordaron su dictado en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Que, en la especie, se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente para el correcto accionamiento en sede contencioso -anulatoria (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y los arts. 4 y 9 de la Ley 15.869). II) En aut os se promueve la anulación de los siguientes actos: i) A cta N o. 7 de fecha 11/12/ 2009 emitida por el Tribunal de Concurso para la provisión del cargo de Jefe de Unidad I -Gestión Jurídica- por la cual se propuso la designación del Dr. Gustavo SILVEIRA en dicho cargo (fs. 32/35 A.A. en 469 fojas); ii) resolución No. D/489/2009 de fecha 23/12/2009 por la cual el Directorio del Banco Central del Uruguay (BCU) designó al Dr. SILVEIRA en el cargo de Jefe de Unidad I - Gestión Jurídica (fs. 54 A.A. en 469 fojas). III) Que, las alegaciones de las partes, surgen suficientemente relacionadas en el Capítulo de RESULTANDOS, al cual habrá de remitirse el Cuerpo en aras de la brevedad. IV) Que el Tribunal, en mayoría (en cuanto a la procesabilidad del acto dictado por el Tribunal del Concurso), desestimará la pretensión anulatoria actuada, en los contenidos que se intentarán explicitar a continuación. Sobre la procesabilidad de l acto emitido por el Tribunal de Concurso en la Jurisdicción Contencioso Anulatoria. V) En lo inicial, corresponde especialmente destacar que para la mayoría de los integrantes del Cuerpo, el acto emitido por el Tribunal de Concurso (fs. 32/35 A.A. en 469 fs.) en cuanto fija un orden de prelación, asigna los puntajes finales y propone la designación del funcionario ganancioso, resulta procesable ante la Jurisdicción contencioso anulatoria. Ante casos análogos, el Tribunal ha señalado que: “… resultan pasibles de ser enjuiciados ante esta jurisdicción tanto los actos finales de los Tribunales de Ascensos o de Concursos, como los actos que, como corolario de su actuación, resuelva n las promociones designando a los seleccionados en los cargos en disputa. Como lo ha señ alado el Prof. Daniel ARTECONA, el acto del Tribunal de Ascenso es un acto administrativo impugnable y procesable ante esta jurisdicción. En tal sentido expresa el autor: “ Lo dijo con claridad Frugone y le asiste plena razón: en la medida que ese acto produce un innegable efecto jurídico ( cuál es el carácter vinculante que el orden de prelación tiene para el jerarca designante), es un acto idóneo para producir agravio y, por lo tanto, impugnable en vía administrativa y jurisdiccional. Si un concursante recu rriera el acto del Tribunal de Ascenso y no el ulterior acto de designación emitido por el jerarca, la revocación ulterior de ese acto de anulación del mismo por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo haría caer el presupuesto necesario del acto de d esignación, por lo que inevitablemente éste también debería ser revocado. Si, por el contrario, el concursante recurriera la designación por estar fundamentada en un apartamiento del Tribunal actuante de la regla de derecho, la revocación del acto o la anulación por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo provocaría la necesidad de rehacer el procedimiento y -por lo tanto- de dejar sin efecto aquel pronunciamiento del Tribunal (de Ascensos). En ambos casos pues, entiendo que el efecto sería similar.” (ARTECONA GULLA, Daniel: “El derecho al ascenso de los funcionarios públicos” en AA. VV.: “El procedimiento administrativo y la función pública en la actualidad (Felipe Rotondo: Coordinador)”, Facultad de Derecho, Universidad de la República, FCU, Montevide o, 2014, págs. 403 y 404). Como bien dice el autor citado, para resistir una decisión sobre un concurso que se considera ilegítima, el interesado puede contender ora contra la resolución final del Tribunal del Concurso que decide el orden de prelación o ra contra la resolución del jerarca que, tomando en consideración el resultado final del concurso, realice las promociones a los cargos en disputa designando a los funcionarios ascendidos (acto de designación).” (Sentencia No. 706/2014, Cfe. Sentencia No. 381/2012). En idéntica orientación conceptual, reiteradamente se ha consignado que: “ En este aspecto, el Tribunal ha considerado en su jurisprudencia, que sin perjuicio del carácter preparatorio de las relaciones de los tribunales evaluadores, -respecto de la resolución que dispuso la designación recurrida -, aquellas constituyen un verdadero “acto administrativo”; esto es, una manifestación de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos (ver art. 120 del decreto 500/91). En efecto, resulta indiscutible, que la determinación de un orden de prelación por parte de un tribunal de evaluación, produce efectos jurídicos en forma inmediata y directa (Cf. Sent. 517/12, entre otras de idéntica orientación); su conexión con el acto posterior, no le ha ce perder autonomía ni excluye sus efectos jurídicos propios (Cf. Sents. 269/09 y 672/07) siendo además indudable, la ponderación del agravio, en el acto final. Asimismo, el Tribunal ha procesado el acto de designación; y ante la ilesividad del mismo, p lanteada por la demandada, -en virtud de que el agravio derivaba del fallo del tribunal de concurso -, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo consideró que la calificación del tribunal, es antecedente obligatorio y razón del nombramiento; siendo nula la calificación, conlleva la anulación de la designación (Ver sent. 268/07). ” (Sentencia No. 583/2013, Cfe. Sentencias Nos. 493/2013, 373/2015, entre otras). Sobre la integración del Directorio del BCU que dictó la resolución D/489/2009 de fecha 23/12/2009. VI) La actora se agravió por entender que en la conformación de la voluntad orgánica, la Administración inobservó disposiciones constitucionales, lo que inficiona de nulidad la resolución D/489/2009 de fecha 23/12/2009. A juicio del Tribunal, la causal de nulidad invocada no resulta de recibo, por lo que corresponde sea desestimada. Tratándose de una resolución que no requiere mayorías especiales, tres votos eran suficientes para designar al postulante ganancioso del concurso en función de lo establecido por el art. 12 de la Ley 16.696 (Carta Orgánica del BCU) y art. 4 del Decreto del 7/8/1942 (Reglamento General del BROU) aplicable en ese entonces como Reglamento General por remisión del Decreto No. 613/967. De la Resolución del Poder Ejecutiv o 977/008 (fs. 844 del ppal.), surge que a la fecha del dictado del acto, se habían elegido dos directores mediante el procedimiento establecido en el art. 187 de la Constitución de la República (Presidente Mario BERGARA y el Director Jorge GAMARRA). A su vez, la Resolución No. 683/009 del Poder Ejecutivo (fs. 736 del ppal.) indica que mientras no se designaran los restantes miembros del Directorio, se designó en forma interina para integrar el mismo a una Directora de ANTEL (Cra. URANGA) y a un Director d e la ANP (Ing. SOTUYO). Teniendo en cuenta esta situación, le asiste razón a la demandada en cuanto po stula la aplicación del Decreto -Ley 14.151 que resulta reglamentaria del art. 192, inciso 3°, de la Constitución de la República. La reclamante afirma e n su acto de proposición inicial que el Decreto-Ley 14.151 resulta inconstitucional. Sin embargo, no es res orte competencial de este Cuerpo examinar la constitucionalidad de una Ley, siendo competencia exclusiva y privativa de la Suprema Corte de Justicia. En la especialidad del caso, no se comprueba que dicha disposición legal haya sido declarada inconstitucional e inaplicable al caso concreto, razón por la cual, debe considerarse que la misma se encontraba vigente y resultaba de total aplicación. Sobre esta fase de cuestionamiento, en un caso en el que se planteaba la misma causal de invalidez, el Tribunal en términos plenamente revalidables sostuvo que: “Se tendrá presente que en el año 2.005 y a poco de asumir el nuevo Gobierno, la coyuntura polític a imperante, impedía la integración del Directorio, con representantes de la oposición; fue entonces que se procedió de acuerdo a lo previsto en el Decreto -Ley 14.151, que reglamentó lo dispuesto por el art. 192, inc. 3º, de la Constitución, al establecer que el Poder Ejecutivo, en los casos de acefalía temporaria, los suplirá con miembros de los Directorios de otros Organismos, preferentemente de análoga naturaleza. Y si bien lo destaca la distinguida dictaminante, esa previsión constitucional está pensada para las vacancias temporales y no para las definitivas, es la propia Constitución la que faculta a la Administración a arbitrar soluciones recurriendo al fundamento de leyes análogas, a los principios generales de derecho y a las doctrinas generalmente a dmitidas” (art. 332 de la Constitución); ergo, si no fuere viable dicha interpretación analógica, se sumiría al Ente Estatal en un marasmo claramente perjudicial a los intereses del Estado.” (Sentencia No. 247/2010). Transgresiones formales relacionadas en la demanda anulatoria. VII) En lo formal, si bien se constatan algunos apartamientos adjetivos respecto de las actas y al armado del expediente administrativo, ninguna de estas transgresiones resultan de trascendencia, porque, en definitiva, no se c ercenaron derechos de la accionante como para causarle una lesión por abatimiento de garantías. En tal sentido, debe tenerse presente que el art. 6 del Reglamento Administrativo del Banco Central del Uruguay señala: “Los vicios de forma de los actos de p rocedimiento no causan nulidad si cumplen con el fin que los determina y si no se hubieran disminuido las garantías del proceso o provocado indefensión”. Con lo cual, como tiene reiteradamente consignado el Cuerpo “De acuerdo al principio de finalismo, cabe desestimar toda eventual nulidad cuando el acto formalmente debido fue sustituido en forma idónea por otro o cuando por otra vía se otorga al interesado la oportunidad de realizar determinado acto o ejercer su derecho de defensa, tal como sucedió en e l caso de la especie. Surge claramente de las actuaciones administrativas aportadas que ningún perjuicio sufrió el accionante en relación con aquel aspecto formal invocado, no habiendo experimentado menoscabo en sus posibilidades de defensa.” (Sentencias Nos. 638/2009, 299/2010, entre muchas otras). En la emergencia, no surge de las actuaciones administrativas que la actora haya tenido inconvenientes o limitaciones para ejercer su derecho. Por el contrario, se salvaguardó en todos los casos por parte de l a Administración las garantías procedimentales y el debido procedimiento. La actora tuvo conocimiento de la formación del Tribunal del Concurso y de las Bases del procedimiento selectivo (recurrió las mismas pero no solicitó su anulación en sede jurisdi ccional) y, por otra parte, pudo controlar todas las actuaciones del mismo cuando, por otra parte, al conferírsele vista tuvo acceso a toda la documentación (fs. 162 y 163 A.A. en 469 fs.). Por otra parte, cabe anotar que, como manifiesta la Sra. Minist ra, Dra. Alicia CASTRO: “No puede sostenerse que la integración del tribunal con la Cra. Aharonian afectara la imparcialidad debida. (…) la alegada no constituye causal de recusación ni tampoco de excusación. Entiende la actora que la participación de la r eferida representante de los concursantes en un concurso paralelo, en el que el tribunal estaba integrado por un funcionario también miembro del tribunal del concurso objeto de estudio, afectaba su imparcialidad. Sin embargo, el hecho no es una circunstanc ia comprobable demostrativa de interés en el procedimiento, no verificándose afinidad o enemistad con alguno de los concursantes ni hipótesis de prejuzgamiento. En relación a la deficiente motivación del acto y motivación ex post, tampoco asiste razón a la actora. El agravio se relaciona con la falta de desglose del ítem “capacitación”, en forma anterior al dictado del acto. Sin embargo, el agravio no puede recibirse por cuanto ninguna indefensión pudo producir la presunta omisión. Surge con claridad en e l acta de puntajes glosada a fs. 35 AA, que la actora obtuvo mayor puntaje que el ganador Dr. Silveira en el rubro cuestionado, por lo que no se advierte qué perjuicio le pudo producir el defecto en la motivación que alega. Sin perjuicio no hay nulidad, po r lo que el presunto vicio carece de la trascendencia pretendida.” Por lo expuesto, se estima que no existen irregularidades que hayan limitado o cercenado las garantías o derechos de la actora, que ameriten la anulación de los actos encausados. Sobre la notificación de los puntajes parciales. VIII) La actora reconoce en su demanda (fs. 526) que fue notificada de los puntajes globales asignados a cada uno de los rubros previstos en las bases pero se siente lesionada en su esfera jurídica personal ya que no se le notificaron los resultados parciales al finalizar la evaluación de los sub-ítems. Señaló, en este sentido, que en algunos otros concursos la Administración actuó de esa forma. Tampoco resulta de recibo el agravio articulado en tanto la s Bases (fs. 14 A.A.) no establecían la necesidad de la notificación de los resultados parciales sino que establecían sub -rubros a los meros efectos del cómputo de los topes por los mismos. El denunciado apartamiento a las bases del concurso IX) En la especie, a juicio del Cuerpo no se verifican las alegados apartamientos a la bases del con curso (fs. 14/21 A.A. en 469 fojas) relacionados por la parte actora. En lo que refiere a la formación académica, le cabe razón a la Administración en cuanto a que l a calidad de Aspirante a Profesor Adscripto no es de ponderar en tanto estaba fuera del concepto brindado por las Bases para este rubro (fs. 18 A.A. en 469 fs.). Asimismo, la docencia estaba considerada autónomamente en las Bases como literal D dentro d el rubro Capacitación y Formación (fs. 19 A.A. cit.), en ese ítem se le otorgó un punto a la actora contra cero del Dr. SILVEIRA. En cuanto al rubro formación complementaria, las Bases no preveían diferencias entre calidad de disertante y asistente a un congreso y/o seminario, y establecieron un límite de seis puntos como máximo por cursos. Si ambos concursantes llegaron a esta suma no se previó un punto extra para quien contara con más cursos aprobados como pretende la accionante. Por igual, no se encu entran inconsistencias en cuanto a los rubros de Informática ni en Idiomas, por lo que los denunciados apartamientos a las bases del concurso no pueden ser compartidos. Sobre los puntajes otorgados. X) No se discute la discrecionalidad en la asignac ión de puntajes, pues la Corporación no puede sustituir el juicio técnico del Tribunal del Concurso, sin perjuicio de que ello no habilita la liberalidad más absoluta e irreflexiva, existen límites, entre los cuales los principios generales de derecho que contornean la acción administrativa, cumplen un rol preponderante en la contención o eventual desborde en el obrar estatal. Como señala ROTONDO : “ El contralor del T ribunal de lo Contencioso Administrativo se proyecta en lo que es propio de los procedimientos administrativos en general y en lo que es específico de los procedimientos competitivos, en relación a todas las reglas de derecho aplicables, en especial las bases y los principios que los caracterizan, así la igualdad, la concurrencia y la transpare ncia. (ROTONDO, Felipe: “ El contralor jurisdiccional por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y los procedimientos competitivos ”, ponencia a las IX Jornadas Académicas del Tribunal de lo Contencioso Administrativo -inédito-). Sin perjuicio de ano tarse que, como bien enseñaba CASSINELLI MUÑOZ el control de los aspectos formales: penetra en el fondo en la medida en que los aspectos de fondo hayan sido objeto de regulación jurídica, esto es, sean temas de reglas de Derecho y no simplemente de reglas de buena administración. Y siempre, por lo menos, estarán presentes las generalísimas reglas de Derecho que imponen la veracidad de los motivos y la logicidad de las conclusiones, de modo que en todo caso hay aspectos de fondo que escapan al reducto de la discrecionalidad, esto es, al mérito del acto. (Cf. CASSINELLI MUÑOZ, Horacio: “El mérito y el fondo” en Derecho Constitucional y Administrativo, La Ley, 1ª Edición, Montevideo, 2010, pág. 826, inicialmente publicado en la Revista de Derecho, Jurisprudencia y Administración, Tomo 69, págs. 254 y ss.). Ahora bien, en la emergencia, no se comprueba que la asignación de puntaje por parte del Tribunal del Concurso haya sido irrazonable o en apartamiento de lo consignado en las Bases. No se advierte, a juicio del Cuerpo, el ejercicio irrazonable de la atribución de una potestad discrecional, o bien, la ilogicidad del puntaje asignado en razón de una falta de apreciación objetiva de los datos ponderables. “El juez no sólo controla los límites externos relacio nados con las reglas formales (competencia, forma, procedimiento, etc.), sino que también fiscaliza algunas fases del decisorio interno, como la logicidad, razonabilidad, coherencia, concordancia, paridad de tratamiento, justicia, buena fe” (Sesin, Domingo Juan: “Administración Pública. Actividad Reglada, Discrecional y Técnica. Nuevos mecanismos de control judicial”, LexisNexis-Depalma, Segunda Edición Actualizada y Ampliada, Buenos Aires, pág. 437; vide: Sentencia No. 625/2007). El juicio técnico tolera ble no admite la ilogicidad cuando la apreciación objetiva de la situación que realiza el juzgador es indicativa del ostensible error de apreciación realizado por el Tribunal del Concurso. Sin embargo, ello no se advierte en el caso, habida cuenta que el p untaje asignado en los diferentes rubros se corresponde con los datos a ponderar. No sin dejar de advertirse que: “ El juez termina su cometido al comprobar que los hechos han sido apreciados conforme a una pauta “razonablemente tolerable”, por lo que en modo alguno puede sustituir la valoración administrativa efectuada, por su libre convicción personal .” (SESIN, Domingo Juan: “Administración Pública…” cit., pág. 452). En la especie, los puntajes asignados se ciñeron estrictamente a las Bases del Concurso y responden a una pauta razonablemente tolerable, por lo que el examen de cada puntaje en función de los requerimientos por convicción personal de la reclamante, licu a la valoración administrativa, la que debe ser controlada pero no, en los hechos, sus tituida por el órgano jurisdiccional controlante. La desviación de poder alegada. XI) En cuanto a esta fase de cuestionamiento, la actora inobservó el onus probandi de su cargo en punto a acreditar la desviación de poder denunciada, esto es, ilustrar adecuadamente al Tribunal mediante un soporte probatorio utilitario en relación a una disociación entre el fin querido por el órgano público y el normado. Es cierto que, el Tribunal en sus pronunciamientos ha admitido la acreditación del vicio de desvia ción de poder mediante prueba indiciaria (vide: Sentencia No. 380/2012, entre otras). Pero los indicios deben ser relacionados, concordantes y precisos que converjan -como señala la mejor doctrina- hacia la finalidad espuria perseguida con la volición impu gnada (Cfe. SAYAGUÉS LASO, Enrique: “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I, FCU, 8ª Edición, Montevideo, 2002, pág. 450 y PRAT, Julio A.: “Desviación de Poder”, Amalio M. Fernández, 2ª Edición actualizada, Montevideo, 1976, pág. 176). En base a tal es consideraciones, los hechos relacionados aparecen como equívocos, incoloros y apreciados de modo racional y unitario no logran satisfacer la exigencia probatoria del vicio denunciado , precisamente, cuando no se compulsan actuaciones concatenadas demostrativas de un comportamiento desperfilado del objetivamente normado. La postulación de la reclamante de que los concursos para proveer cargos de jefaturas en 2009 y 2010 tuvieron por objeto regularizar situaciones de hecho consumadas, están absolutamente fuera del objeto de este proceso. Menos aún la celeridad del concurso puede tomarse como indicio de desviación de poder, toda vez que se justifica, en que eran solo dos participantes. Por otra parte, el hecho de que se avanzara con el procedimiento sele ctivo aún sin estar firmes las bases , resulta, a todas luces, legítimo, conforme reconoce la actora, puesto que no está previsto el efecto suspensivo en relación con la impugnación de este tipo de actos administrativos. No puede sino convenirse, como pos tula DELLEPIANE que los indicios o hechos indicadores en su calidad de partes accesorias de un todo, como hechos parciales o modalidades circunstanciales de un mismo suceso, para que concuerden entre sí, deben ensamblarse los unos con los otros, de manera de constituir un hecho natural, lógico, coherente (Cfe. DELLEPIANE, Antonio: “Nueva teoría de la prueba”, Editorial TEMIS S.A., 2ª reimpresión de la 10ª Edición, Bogotá-Colombia, 2014, pág. 93). En la especialidad del caso, los hechos indicadores relacio nados por la promotora no resultan concatenados ni consistentes, más bien parecen ser forzadamente vinculados sin un ensamblaje coherente. La actora pretende dotar de unidad y significación supuestos apartamientos formales (ver fs. 533 vta. del ppal.) -que no fueron tales- cuando los mismos carecen de vinculación entre sí. No son representativos de un accionar concertado y espurio en detrimento de sus derechos. En definitiva, por los fundamentos expuestos, los arts. 309 y 310 de la Constitución de la Repú blica y, compartiendo lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrati vo, el Tribunal, en mayoría, FALLA : Desestímase la demanda anulatoria y, en su mérito, confírmanse los actos administrativos impugnados. Sin sa nción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales de los abogados de la s partes, actora y tercerista , en la suma de $25.000 (pesos uruguayos veinticinco mil), a cada uno. Oportunamente, devuélvanse los antec edentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Echeveste (d.), Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Tobía (r.), Dra. Castro, Dr. Vázquez Cruz. Dr. Marquisio (Sec. Letrado). Discordia del Dr. Echeveste. DISCORDE PARCIALMENTE, en cuanto considero que el primero d e los actos impugnados por la accionante no resulta procesable ante la jurisdicción del Tribunal, en tanto se trata de un acto preparatorio o de mero trámite, el cual no reúne la nota de definitividad exigida por el art. 309 de la Constitución de la República. La actora impugna de nulidad: a) el Acta N° 7 emitida por el Tribunal de Concurso para la provisión del cargo de Jefe de Unidad I - Gestión Jurídica, de fecha 11 de diciembre de 2009, por el cual se propuso la designación del Dr. Gustavo SILVEIRA (fs. 32/35 A.A.); b) la Resolución N° D/489/2009 dictada por el Directorio del Banco Central del Uruguay, de fecha 23 de diciembre de 2009, por la cual se efectuó la designación del Dr. Gustavo SILVEIRA en el cargo de Jefe de Unidad I - Gestión Jurídica (fs. 54 A.A.). En primer lugar, en relación a la procesabilidad de los actos por los cuales un Tribunal de Concurso establece el orden de prelación de los concursantes y propone la designación de uno o más funcionarios para los cargos concursados, debo señalar qu e en ocasión del dictado de la Sentencia N° 706/2014, de fecha 4 de diciembre de 2014, acompañé el criterio tradicional de la Corporación respecto de la procesabilidad de tal tipo de actos. En la presente oportunidad, tras un nuevo y detenido estudio de l a cuestión, modificaré mi posición al respecto, en tanto considero que los actos de los Tribunales de Concurso por los cuales se aprueba la lista de prelación y se propone al órgano jerarca la designación de uno o más funcionarios, no resultan procesables ante la jurisdicción contencioso anulatoria, desde que tales actos no reúnen los requisitos exigidos en los incisos 2° y 3° del art. 24 del Decreto Ley 15.524. Ello por cuanto se trata de actos meramente preparatorios, de trámite o instrumentales, que no resuelven sobre “el fondo del asunto”, ni tampoco ingresan dentro de aquellos actos que “hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación”. En tal sentido, de acuerdo a lo dispuesto en el art. 24 , inc. 2°, del Decreto Ley 15.524, los actos adm inistrativos pasibles de impugnación ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo son aquellos que “constituyen la última expresión de voluntad del órgano del Estado”. Mientras tanto, el inc. 3° de dicho art. 24 señala que “se consideran comprendidos entre los actos administrativos definitivos procesables, aquellos que hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así, directa o indirectamente, el fondo del asunto”. De la correlación entre las normas citadas, emerge la no procesabilidad de los actos instrumentales, preparatorios o de mero trámite, que son aquellos que no constituyen la última expresión de voluntad del órgano, ni hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación del asunto, ni deciden directa ni indirectamente el fondo del asunto. Siguiendo las enseñanzas de CAJARVILLE, es posible distinguir los actos preparatorios de los actos finales del procedimiento. Los actos preparatorios son aquellos destinados instrumentalmente al dictado del acto que reso lverá sobre el fondo del tema planteado, y por ende le preceden; en tanto, el acto final o principal es el que resuelve sobre el fondo del tema planteado en el procedimiento administrativo. Desde luego, como reconoce el autor, los actos de procedimiento so n independientes del acto final y tienen su propia individualidad. En la tesis de CAJARVILLE, a la que se ha afiliado reiteradamente la Corporación, los actos de procedimiento son siempre impugnables mediante los recursos administrativos (porque el art. 317 de la Carta prevé que todos los actos administrativos, sin distingo alguno, lo son). Empero, en cuanto a su impugnación jurisdiccional, la situación es bien distinta: los actos de procedimiento -también llamados de mero trámite - solo son impugnables juri sdiccionalmente “si hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto” (art. 24 inc. 3° in fine del Decreto Ley No. 15.524) (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Procedimiento administrativo”, Idea, Montevideo, 1997, págs. 55 a 61; CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Recursos Administrativos”, FCU, Montevideo, 2009, págs. 151 a 155)”. En lo que respecta a los actos de los Tribunales de Concurso que proponen al jerarca la designación de l funcionario mejor posicionado, resulta claro , a mi juicio , que tales voliciones, no obstante tratarse de actos administrativos -en tanto manifestación de voluntad de la Administración que produce ciertos efectos jurídicos -, carecen de “contenido decisorio”, por cuanto se limitan a proponer la designación de un funcionario, que luego será designado por un posterior acto administrativo, emanado de otro órgano; y será esta última resolución la que tendrá contenido decisorio y por ende resultará procesable an te este Tribunal. De acuerdo con lo expuesto, considero que el acta del Tribunal de Concurso aquí impugnado no es más que un acto preparatorio, el cual se encuentra destinado instrumentalmente al dictado del acto final, que resolverá sobre el fondo del tem a planteado (el cual en el caso también ha sido objeto de impugnación). Nótese, asimismo, que la volición en cuestión tampoco constituye un acto que imposibilite o suspenda la continuación de un trámite, sino que, antes bien, dispone la prosecución del mis mo, al proponer la designación de un funcionario al órgano llamado a resolver. En consecuencia, entiendo que se encuentra excluida su impugnabilidad ante esta Sede. En posición contraria, estima la mayoría de la Corporación, citando la tesis del Prof. ARTE CONA, que en la medida que el acto atacado produce un innegable efecto jurídico, se trata de un acto idóneo para producir agravio, y por lo tanto es impugnable en vía administrativa y jurisdiccional (Cfme. ARTECONA GULLA, Daniel: “El derecho al ascenso de los funcionarios públicos” en AA. VV.: “El procedimiento administrativo y la función pública en la actualidad (Felipe Rotondo: Coordinador)”, Facultad de Derecho, Universidad de la República, FCU, Montevideo, 2014, págs. 403 y 404). Se convoca asimismo, po r parte de la mayoría de la Sala, la Sentencia N° 583/2013, de acuerdo con la cual, “la determinación de un orden de prelación por parte de un tribunal de evaluación, produce efectos jurídicos en forma inmediata y directa”. A mi juicio, tales fundamentos no hacen a la procesabilidad del acto, sino en todo caso a su lesividad. En tal sentido, ha dicho recientemente el Tribunal que la cuestión “relativa a la producción o no de efectos jurídicos subjetivos en la esfera personal del demandante, atañe a la lesi vidad y no a la procesabilidad del acto administrativo. Aún los actos de mero trámite, como actos administrativos que son, producen efectos jurídicos, en tanto suponen la creación de una norma jurídica. Sin embargo, no todo acto administrativo, esto es, no toda manifestación de voluntad de la Administración dirigida a producir efectos jurídicos, resulta procesable ante la jurisdicción de este Tribunal. (…) Deben deslindarse, por tanto, los conceptos de procesabilidad y de lesividad del acto administrativo. En tal sentido, el hecho de que el acto que se impugna sea o no el creador de la situación jurídica lesiva que se resiste con la acción de nulidad, es una cuestión que atañe a la lesividad y no a la procesabilidad del acto. Por un orden lógico de análisis , la cuestión de la lesividad del acto solo será estudiada en aquellos casos en que -previamente- se haya considerado que la volición es procesable ante la Sede. El acto administrativo no dejará de ser procesable por el hecho de que lesione o no lesione un derecho subjetivo o interés legítimo del demandante, pues esta última cuestión (la lesividad) corresponde al análisis sustancial de la controversia. (…) En suma, l a lesividad del acto no constituye una característica que defina el parquet competencial del Cuerpo; el examen de lesividad o ilesividad concierne al fondo del asunto. Por el contrario, la procesabilidad sí debe ser analizada en un momento anterior al análisis sustancial del litigio, puesto que si se concluye que el acto no es procesable, el Trib unal quedará inhibido de pronunciarse sobre la juridicidad del mismo (véase en este sentido la reciente Sentencia N° 594/2015)” (Cfme. Sentencia N° 809/2015). A mi juicio, el acta del Tribunal de Concurso no resulta procesable por cuanto no constituye la “ última expresión de voluntad del órgano”, ni “hace imposible o suspende en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto”, sin que en ello tenga relevancia la cuestión relativa a la producción o no de efectos jurídicos lesivos para el litigante, aspecto éste que atañe a la lesividad del acto administrativo, no a su procesabilidad. En definitiva, estimo que con relación al Acta N° 7 del Tribunal de Concurso de fecha 11 de diciembre de 2009 (fs. 32/35 A.A.), no se verifican los requisitos de admisibilidad consagrados en los arts. 309 de la Constitución y arts. 23 y 24 del Decreto Ley 15.524. Por su parte, en lo que refiere a la restante volición impugnada, esto es, la Resolución N° D/489/2009 dictada por el Direct orio del Banco Central con fecha 23 de diciembre de 2009, por la cual se efectúa la designación del Dr. Gustavo SILVEIRA en el cargo objeto del concurso (fs. 54 A.A.), comparto plenamente las consideraciones de la mayoría de la Sala, inclinándome por el re chazo de la demanda y la consecuente confirmación de dicha resolución, por no resultar de recibo los agravios ensayados por la accionante. En suma, me pronuncio por declarar que el primer acto encausado no resulta procesable ante el Tribunal, y por la conf irmación del segundo acto impugnado.