Sentencia Definitiva N° 67/2016

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 15 de marzo de 2016. No. 67 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “TOYOS LORENZO, DANIELA MÓNICA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE COMBUSTIBLES, ALCOHOL Y PORTLAND. Acción de Nulidad” (Ficha No. 250/12). RESULTANDO : I) Que, con fecha 13/4/2012, compareció la accionante (fs. 18/31) a demandar la anulación de la resolución No. 766/6/2011 de fecha 30/6/2011, dictada por el Directorio de ANCAP, mediante la cual se establecieron lineamientos respecto al proceso de reestructura en que se encontraba el Ente (fs. 26/28 A.A. en 97 fojas). Luego de historiar los antecedentes del proceso de reestructura organizacional de ANCAP, señaló que el acto impugnado le causa agravio, habida cue nta que sufrió un retroceso en su carrera administrativa horizontal, lo cual le implicará tres años para volver a posicionarse en el cargo que por derecho le correspondía. Indicó que se violentaron sus derechos adquiridos, en tanto desde 2009 ocupaba un cargo de Profesional de Servicios Jurídicos Junior – Intermedio, pasando en virtud de lo dispuesto en el acto impugnado a un cargo de Profesional de Servicios Jurídicos Junior – Entrada. Con lo cual, expresó que se produjo un descenso en su carrera horizo ntal, perjudicándose de forma ilícita su derecho a la carrera administrativa horizontal. Afirmó que se afectó el principio de igualdad en tanto otros funcionarios de la misma categoría (Profesionales Servicios Ju rídicos), mantuvieron su posición en la carrera horizontal. Por otra parte, precisó que en el Convenio suscrito con la Agrupación Ex Federación ANCAP, se acordó expresamente que los funcionarios titulares de cargos que modificaran su nivel mantendrían la misma posición en la carrera horizontal que ocupaban hasta el momento, rigiendo la aplicación del mismo desde el 1/1/2011 a excepción de las categorías comprendidas en el acto administrativo cuestionado. Alegó que la resolución carece de motivación alguna porque no tiene fundamentos de hecho o de Derecho que la preceden en su dictado. Destacó que la motivación genérica del acto persigue un fin distinto a la presunta voluntad del organismo, configurándose una actuación con desviación de poder. En suma, solicitó la anulación del acto administrativo cuestionado. II) Conferido traslado de la demanda, la Administración lo evacuó a fs. 38/54, bregando por su rechazo en base a los siguientes fundamentos. Explicó el proceso de reestructura encarado por el Ente y, en particular, respecto a las ca rreras horizontales afirmó que si bien los lineamientos generales y básico s fueron aprobados por la resolución del Directorio No. 835/9/2008, su implementación recién fue aprobada por la resolución del Directorio No. 65/01/2012, esto es, posteriormente al dictado del acto impugnado. En ese sentido, afirmó que es recién con el dictado del acto resistido que se concluyó el período de transición y a partir de allí la Administración pudo implementar el corrimiento de las carreras horizontales según lo establecido por el Manual Detallado de la Organización. Señaló que no es cier to lo consignado por la actora en su acto de proposición inicial en cuanto a que el acto le causara un perjuicio, ya que su contenido le resultó favorable, pasando del nivel 14 posici ón I al nivel 15 posición E. La modificación tiene su explicación , como señala el propio acto, en el objetivo de solucionar las iniquidades provocadas por el Convenio de 2010 (aprobado por Resolución del Directorio No. 1392/12/2010) y así poder iniciar la instrumentación de los ascensos de los funcionarios desde la realidad de su posición mediante los mecanismos establecidos en las reglamentaciones correspondientes. Indicó que la resolución cuestionada se encuentra debidamente motivada, la que surge t anto del acto como de los antecedentes que le dieron origen, realizando un detalle de los fundamentos que llevaron a la Administración a la decisión finalmente adoptada. Manifestó que las transformaciones y reubicaciones por la reestructura no generaron derechos adquiridos porque no se trata de actos de ascensos. Si bien todas las reubicaciones implicaron aumentos que, según los casos, fueron mayores o menores, no se trataron de ascensos sino de reubicaciones en la nueva estructura organizacional de la empresa. Por tanto, si no hay ascensos no puede hablarse de derechos adquiridos al cargo. Expresó que la carrera administrativa de la actora n o se vio afectada por el acto, pasando del Nivel 14 posición I al Nivel 15 posición E en la escala de remuneraciones, recibiendo un aumento salarial. Señaló que no existió abuso ni desviación de poder porque se actuó dentro de la legalidad , buscando racionalizar y regularizar la situación de todos los funcionarios profesionales respetando lo consagrado en el artículo 59 de la Constitución de la República. Rechazó que se haya violentado el principio de igualdad, en tanto lo que se buscó con el dictado del acto fue contemplar este principio sorteando desequilibrios e iniquidades. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 56), se produjo la que obra certificada a fs. 150 y alegaron las partes por su orden (la actora a fs. 153/174 vta. y la demandada a fs. 177/192). IV) Previo a expedirse sobre el fondo del asunto, el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Ad ministrativo (Dictamen No. 626/13 glosado a fs. 195), solicitó como medida para mejor dictaminar que se recaba la opinión de la Comisión Nacional de Servicio Civil, extremo que se verificó a fs. 197, 199/201 vta. V) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 24/2015 glosado a fs. 247/247 vta.) aconsejó anular el acto administrativo resistido. VI) Se citó a las partes para sentencia (fs. 249), la que, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros, acordaron su dictado en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Que, en la especie, se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente para el correcto accionamiento en sede contencioso -anulatoria (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y los arts. 4 y 9 de la Ley 15.869). II) En autos se promueve la anulación de la resolución No. 766/6/2011 de fecha 30/6/2011 dictada por el Directorio de ANCAP, mediante la cual se dispusieron a partir del 1/7/2011 las modificaciones en los niveles de los cargos que figuran en el Anexo 1 , obrante a fs. 4 y 5 del expediente N° d-70-236.781 Anexo 14, los que pasarían a tener el nivel que en dicho Anexo se indicó. Asimismo, entre otras cosas, estableció que la posición en el nuevo nivel sería la primera en la que se constate una mayor remuneración al que actualmente perciben los titulares de los cargos referidos en el artículo precedente, en cuyo mérito la posición será la que surge del listado que figura en el Anexo II , obrante a fs. 6 a 17 del mismo expediente (fs. 26/28 A.A. en 97 fojas). III) Que, las alegaciones de las partes, surgen suficientemente relacionadas en el Capítulo de RESULTANDOS, al cual habrá de remitirse el Cuerpo en aras de la brevedad. IV) Que el Tribunal por unanimidad de sus integrantes y, apartándose de lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la pretensión anulatoria actuada, en los contenidos que se intentarán explicitar a continuación. V) De las actuaciones administrativas aportadas al proceso, surge que durante los años 2005 y 2006, el Directorio de ANCAP consideró necesario realizar cambios en la organización funcional del Ente. En ese marco, la empresa Arthur D ´Little resultó a djudicataria de una licitación para elaborar un plan estratégico a los efectos de llevar adelante la reestructuración proyectada. Durante una primera etapa, mediante las Resoluciones de Directorio Nos. 978/11/2007 y 1077/12/2007, la empresa definió el diseño de la nueva estructura de cargos en los niveles superiores de dirección de la empresa, con la creación del Manual Básico de la Organización (MBO). Posteriormente, se continuó con la reestructuración del resto de la organización de la empresa mediant e las Resoluciones del Directorio Nos. 834/9/2008 y 985/10/2008 por las cuales se aprobó el Manual Detallado de la Organización (MDO). Mediante el mismo, se establecieron niveles para la carrera administrativa vertical: Gerentes niveles 18 a 23, jefes entr e 14 a 19; profesionales 14 a 16 y los cargos no jerárquicos en los niveles 6 a 14. A su vez, se estableció una carrera administrativa horizontal con los siguientes niveles: Entrada (E), Intermedio (I), Avanzado (A) y Referente (R). Por otra parte, por r esolución No. 1205/12/2008, se establecieron los criterios para integrar a los funcionarios en los cargos, aprobando una tabla de equivalencias entre los cargos anteriores y los de la nueva estructura de niveles. Respecto a las carreras horizontales, en la resolución No. 835/9/2008 se estableció los lineamientos básicos en los que se basaría la Administración para la movilidad de los funcionarios. La resolución No. 836/9/2008 estableció que la primera posición horizontal que ocuparían los funcionarios al integrarlos a la nueva estructura a partir del 1/1/2009, sería la primera posición en la que se registra un aumento salarial respecto de lo que venían percibiendo los funcionarios en sus antiguos cargos (ver fs. 74/78 A.A. en 97 fojas). Razón por la cua l, la posición en la carrera horizontal en que originariamente se colocó a los funcionarios se debió a un criterio matemático por ser el comienzo de un período de transición sin tener en cuenta las aptitudes y capacidades de los funcionarios en referencia a las definiciones de cada uno de los cuatro grados definidos en el nuevo organigrama. De esta manera, la actora fue colocada en el nivel 14 (estructura vertical) e intermedio (estructura horizontal). Posteriormente, por resolución No. 113/2/2009 del D irectorio, se dispuso la creación de una Paritaria para evaluar los pasajes de los cargos entre la anterior estructura y la nueva, así como proponer criterios para la ubicación de los funcionarios y recepcionar los reclamos que efectuaran. Es así que, f ruto del trabajo de esta Paritaria y en el marco de la negociación colectiva, el Comité de Dirección confeccionó un informe (fs. 3/ 4 vta. del ppal.) por el cual sugirió realizar algunos correctivos para ajustar la implementación de la reestructura en proceso. En razón de dicho informe se dictó la resolución No. 766/6/2011 de fecha 30/6/2011 dictada por el Directorio de ANCAP (fs. 26/28 A.A. en 97 fs.) que es el objeto de la pretensión anulatoria actuada. VI) En lo sustancial, a juicio de la Sede, no le asiste razón a la promotora en punto a considerar que por el acto impugnado se afectó su derecho a la carrera administrativa. Debe de verse que la adecuación realizada por la Administración mediante la impugnada, en medi o de un proceso de reestructur a, resulta razonable y legítima. El Ente tiene la potestad para realizar este tipo de reestructuración para el mejor estímulo y desarrollo de sus recursos humanos, habida cuenta que, como tiene reiteradamente admitido la Sede: “… la Administración posee la facultad discrecional para reestructurar y racionalizar su organización escalafonaria, en tanto ello sea requerido por la conveniencia del servicio y no perjudique los derechos de los funcionarios; y la resolución cuestionada se comprende en esta facult ad (Cfe. Sentencia 377/2006).” (Sentencia No. 528/2012) y, en este caso, no implicó una vulneración del derecho a la carrera administrativa de la reclamante. Por el contrario, desde el punto de vista salarial, a través del dictado del acto cuestionado no se incumplió lo prevenido en el art. 54 de la Constitución de la República que refiere a la “ justa remuneración ”, en tanto su salario fue aumentado. Los derechos y deberes que ostentan los funcionarios públicos presupuestados, no reconocen su fuente e n el contrato de trabajo -como sucede de regla con los trabajadores privados - sino en reglas de Derecho. Por lo tanto, la relación de empleo público tiene particularidades que determinan que no resulten trasladables automáticamente a este terreno los principios y reglas del Derecho Laboral privado. Como enseñaba CASSINELLI MUÑOZ, el carácter estatutario del vínculo que liga a los funcionarios públicos con el Estado determina que no tienen un derecho adquirido a que se conserve su situación, es decir, sus derechos o deberes. Al ingresar a la relación de empleo público adquiere los derechos que emergen de su situación estatutaria. Expresaba textualmente el Maestro que: “Éstos no tienen su fuente en el contrato de trabajo sino en reglas de Derecho, en dispos iciones de carácter general que describen en abstracto los derechos y obligaciones de cada categoría de funcionarios.” (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio; “Derecho Público”, FCU, Montevideo, 2009, pág. 472; en el mismo apunta SAYAGUÉS LASO, Enrique: “Tratado de De recho Administrativo”, T. I, FCU, Montevideo, 1998, especialmente págs. 225 -226 y 284; en jurisprudencia véase, por todas, las Sentencias Nos. 619/2006; 1013/2011; 774/2012; 172/2013; 380/2013, entre otras). En la especialidad del caso, la Administración en el proceso de reestructura organizacional estimó que resultaba necesario realizar ajustes a los efectos de evitar iniquidades. De hecho, la actora pasó de nivel 14 a nivel 15 por el acto impugnado, recibiendo un aumento de salario. Como señaló la tes tigo Lidia Noemí ALLENDE SOSA, funcionaria de ANCAP que participara de la Paritaria (fs. 111 del ppal.): “El criterio adoptado fue que ningún funcionario perdiera dinero y que fuera a la posición inmediata en la que no perdiera salario”. Como se señalara anteriormente, al analizar los antecedentes administrativos relativos al acto impugnado, la posición en la carrera horizontal inicial ajustada fue producto de un criterio matemático que se empleó a la totalidad de los funcionarios profesionales. En el caso de la actora, al aumentarse su nivel (de 14 a 15) con el correspondiente aumento salarial, su posición pasó de I (intermedio) a E (entrada) porque, de lo contrario, se vería violentado el criterio matemático para hacer la fijación de los funcionarios en la nueva estructura, produciéndose un desajuste nuevamente. Como viene de verse, era necesario adecuar la situación existente a la nueva estructura organizativa de la empresa, y la forma que aplicó el Ente, a juicio del Tribunal, no resulta ilegítima. VII) Por otra parte, en cuanto a la causal de nulidad invocada relativa a los defectos de motivación del acto administrativo, la misma no puede ser compartida. En primer lugar, basta leer el acto impugnado en sus considerandos para constatar que existe una circunstanciada exposición de las razones que orientaron su dictado. En segundo lugar, como ha sostenido invariablemente el Tribunal, la motivación del acto puede y debe surgir del acto mismo o de sus antecedentes. Como enseña MARIENHOFF, la motivación del acto administrativo puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar la “forma” del acto: en el proceso de “formación” o en el de “expresión” de la voluntad de la Administración. Es decir, la motivación puede ser concomitante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o, anterior a tal expresión, apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa (así: MARIENHOFF, Miguel S.: “Tratado de Derecho Administrat ivo”, T. II, Abeledo – Perrot, Buenos Aires, 1988, págs. 330 y 331; en jurisprudencia, a modo de ejemplo, véanse las Sentencias Nos. 326/2013, 154/2009; 8/2009; 7/2006, entre otras). Sin perjuicio de anotarse, que la fundamentación de la resolución está ampliamente sustentada en el Informe del Comité de Dirección (fs. 3/4 vta. A.A. en 97 fojas ) de donde surgen las razones por la cuales se arribó a la decisión adoptada. VIII) Tampoco se vislumbra violación del principio de igualdad (ex art. 8 de la Co nstitución de la República) ni la ocurrencia de desviación de poder en el obrar administrativo. En tal sentido, surge claramente que la Administración actuó en base a un criterio objetivo y ello determinó que algunos funcionarios del sector de la actora quedaran en la misma posición de la estructura horizontal pero en función de los parámetros establecidos. Así, el testigo ARBILDI, Gerente de RRHH de ANCAP, lo explicó muy claramente en su comparecencia: “A todos los profesionales se les aplicó el mismo criterio. Pasan de un nivel a uno superior a la primer letra que gana o aumenta su remuneración. Los que estaban en las posiciones de entrada y cumpliendo con el criterio general, pasan a un nivel superior a entrada, los profesionales que estaban en posici ones intermedio o avanzado, subían de nivel e iban a la primer posición que ganaban. En general es de esperar que los que estaban en posición intermedio fueran a un nivel superior de entrada y los que estaban en avanzado fueran a un nivel superior intermedio. Los que estaban en posición referente pasaban a un nivel superior referente, porque esa era la primera y única posición donde su remuneración era mayor. En todos los casos se aplicó el criterio de ascenso que se va a un nivel superior y a la primera po sición que la remuneración es mayor” (fs. 115 del ppal.). Asimismo, surge de las actuaciones administrativas que a todos los profesionales de jurídica se les dispensó el mismo tratamiento en cuanto a la normativa aplicable, no existiendo iniquidades ni a partamiento del principio de igualdad. De igual forma, el hecho que se haya excluido inicialmente a profesionales y personal de dirección de la negociación bipartita, no implica una vulneración del indicado principio al no resultar que algunos abogados fueran contemplados y otros no. La Administración tomó la decisión estratégica de negociar en un primer momento con los funcionarios que no eran profesionales ni ocupaban cargos de dirección, y luego sí incluir a estos. Esta es una postura discrecional con la cual los jerarcas cuentan. No puede sostenerse a partir de esta opción legítima y razonable que implique un avasallamiento del principio de igualdad consagrado constitucionalmente, en tanto se dispensó igual tratamiento a sujetos en situación funcional idéntica. Como tiene dicho el Tribunal con anterioridad: “… Forsthoff enseña que este principio “ no debe entenderse mecánicamente, sino que significa que no debe haber diferenciaciones arbitrarias ni en sentido favorable ni desfavorable.- La igualdad, es pues, equivalente a una prohibición de arbitrariedad, es un comportamiento que no corresponde a la naturaleza del asunto (a su “telos”), y que se opone a los principios sustentadores del orden jurídico… cualquier argumento que hace aparecer al acto administrativo como razonable en algún sentido o justificable en su diferenciación, quitará la base a su impugnación, por no poderse entonces suponer ya más la existencia de arbitrariedad ” (Ernst Forsthoff - Tratado de Derecho Administrativo -Madrid- 1958- Instituto de Estudios Políticos - págs. 680-681). En el caso, los accionantes pretenden equiparar su situación a la de otros Contadores, y si bien es cierto que todos son profesionales universitarios de una misma carrera y por tanto deben necesariamente cumplir funciones relacionadas con la hacienda y/o administración pública, no pueden soslayar que, para poder sostener que se encontraban todos en un pie de igualdad, debieron acreditar fehacientemente que, aquellos con quienes pretenden equipararse en gra do y por consiguiente en ingresos, se trataba de profesionales que se encontraban en la misma situación que ellos, esto es, que no se trataba de funcionarios presupuestados con mayor antigüedad, por ejemplo” (Sentencia No. 59/2013). En la emergencia, ni siquiera ocurrió lo referido en el pronunciamiento precitado. Es de destacar que a través del dictado del acto cuestionado fue aplicado determinado criterio objetivamente para todos los funcionarios profesionales como la actora y, obviamente, las result ancias de la mentada aplicación dependieron de las características de cada una de las relaciones funcionales existentes. La actora no ha logrado acreditar, en qué medida el criterio aritmético aplicado resulta injusto, siendo que en orden a la remunerac ión percibida, la misma no fue abatida (Cfe. Sentencia No. 498/2014). IX) Por último, no existe el menor indicio de la desviación o el exceso de poder alegados, con la consecuencia inevitable para la reclamante (ex art. 329 y ss. C.P.C., art. 104 de De creto-Ley 15.524) de que sus postulaciones deben de sucumbir (COUTURE, Eduardo J: “Fundamentos de Derecho Procesal Civil”, Depalma, Buenos Aires, 1958, págs. 240 y ss.; en jurisprudencia del Cuerpo, ver la Sentencia No. 191/2006, 375/2015, etc.). En definitiva, por los fundamentos expuestos, los arts. 309 y 310 de la Constitución de la República y, apartándose de lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal por unanimidad, FALLA : Desestímase la demanda anulatoria entablada y, en su mérito, confírmase la resolución en la fase de cuestionamiento. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la pa rte actora en la cantidad de $25.000 (pesos ur uguayos veinticinco mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Echeveste, Dr. Gómez Tedesc hi, Dr. Tobía (r.), Dra. Castro, Dr. Vázquez Cruz. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).