Sentencia Definitiva N° 40/2016

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 10 de marzo de 2016. No. 40 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “CAVALLO SANTOS, RAQUEL con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 856/13). RESULTANDO : I) Que, con fecha 6/12/2013, compareció la promotora (fs. 2/6 vta.) a demandar la anulación de la resolución No. 346/2013, de fecha 12/3/2013 dictada por la Dirección Técnica de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, mediante la cual se dispuso denegar a la accionante el reconocimiento de servicios de afiliación de industria y comercio, comprendido entre el 1/1/1971 y el 30/12/1981 como maestra particular, por no haberse denunciado dentro del plazo previsto por la R.D. No. 34-11/2008 (fs. 111 A.A.). Señaló que el art. 77 de la Ley 16.713, prevé la reglamentación del plazo para que los trabajadores activos declaren los servicios anteriores a la implementación de la historia laboral, pero el único órgano competente para hacerlo es el Poder Ejecutivo po r expresa previsión del artículo 168 , num. 4, de la Constitución de la República. Precisó que el inc. 4 del art. 77 de la Ley 16.713 establece que los afiliados activos deberán efectuar en los plazos, formas y condiciones que establezca la reglamentación una declaración detallada de todos sus servicios anteriores. Dado que no se ha reglamentado el plazo ni los requisitos para efectuar la denuncia de los servicios anteriores al 1/4/1996, entonces, la misma puede realizarse en cualquier tiempo mientras no h ayan sido declarados jubilados. Afirmó que el Banco de Previsión Social impuso una limitación que no ha sido legalmente establecida, impidiendo el cómputo de servicios. El criterio sustentado por la Administración impone un verdadero plazo de caducidad, lo que violenta el principio de legalidad y en consecuencia al Estado de Derecho. En definitiva, solicitó la anulación del acto administrativo impugnado. II) Conferido traslado de la demanda, la Administración lo evacuó a fs. 13/25, bregando por su rechazo en base a los siguientes fundamentos. Sostuvo que no le ha reconocido a la actora el período comprendido entre el 1/1/1971 y el 30/12/1981, que fuera denunciado mucho tiempo después y luego de constatar que no configuraba causal jubilatoria de afiliación de industria y comercio. Indicó que por los servicios que la actora pretende denunciar como profesora, no posee ni una sola prueba documental que avale haber desempeñado dicha tarea. En definitiva, solicitó la confirmación del acto administr ativo cuestionado. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 27), se produjo la que obra certificada a fs. 32 y alegaron las partes por su orden (la actora a fs. 34/37 y la demandada a fs. 40/42 vta.). IV) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contenc ioso Administrativo (Dictamen No. 99/2015 glosado a fs. 45/46 vta.), aconsejó la anulación del acto administrativo resistido. V) Se citó a las partes para sentencia (fs. 48), la que, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros, se acordó su dictado en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Que, en la especie, se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente para el correcto accionamiento en sede contencioso -anulatoria (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y los arts. 4 y 9 de la Ley 15.869). II) En autos se promueve la anulación de la resolución No. 346/2013, de fecha 12/3/2013 dictada por la Dirección Técnica de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, median te la cual se dispuso denegar a la accionante el reconocimiento de servicios de afiliación de industria y comercio, comprendido entre el 1/1/1971 y el 30/12/1981 como maestra particular, por no haberse denunciado dentro del plazo previsto por la R.D. No. 34-11/2008 (fs. 111-112 A.A.). III) Que, las alegaciones de las partes, surgen suficientemente relacionadas en el Capítulo de RESULTANDOS, al cual habrá de remitirse el Cuerpo en aras de la brevedad. IV) Que el Tribunal por unanimidad de sus integr antes y, compartiendo lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, acogerá la pretensión anulatoria actuada en los contenidos que se explicitarán a continuación. V) En lo inicial, de las actuaciones administrativas aportadas al proceso, resulta que la Sra. CAVALLO se presentó ante el Banco de Previsión Social con fecha 10/11/2010 a denunciar servicios (fs. 3 y ss. A.A.). Por resolución de la Gerencia de Prestaciones Económicas – Área Pasivos, AP NO. 132/2011, de f echa 26/5/2011 (fs. 54 A.A.) incluida en la Relación AP 128/2011, computó 21 años, 4 mes y 15 días de actividad laboral, consignándose que no se configuraba causal jubilatoria. El 28/11/2011, se presentó nuevamente a denunciar nuevos servicios como prof esora particular durante el período del 1/7/1971 al 30/12/1981 ofreciendo para acreditarlo, prueba testimonial (fs. 59 y ss A.A.). Posteriormente, la reclamante fue notificada (fs. 64 A.A.) de que los servicios que denunció como profesora particular, po r el período 1/1/1971 al 30/12/1981 no serían reconocidos, al no admitirse prueba testimonial por no haberse denunciado dentro del plazo previsto por la R.D. No. 34 - 11/2008. Esta Resolución introdujo modificaciones sobre la denuncia de servicios anteriores al 1/4/1996 en los arts. 4, 5 y 8 del Reglamento aprobado por la R.D No. E 1-1/2004 (fs. 136 A.A.). Según el régimen establecido, una vez efectuada la denuncia de servicios, el afiliado podrá presentar ratificaciones, rectificaciones y ampliaciones de l os servicios denunciados, en tanto no se le hubiere conferido vista del resultado de su denuncia o no haya transcurrido un plazo de treinta días corridos, si éste fuera mayor que aquél. Conferida la vista o vencido el plazo, no se admitirá la denuncia de s ervicios prestados con anterioridad al 1/4/1996. VI) Ahora bien, el objeto del proceso está constituido por la pretensión anulatoria actuada contra la resolución No. 346/2013 dictada por la Gerencia de Prestaciones, fundada en la ilegitimidad del acto regla R.D. No. 34 -11/2008 por resultar un acto de aplicación de éste (ex art. 25 del Decreto-Ley 15.524). De cuanto viene de verse, corresponde tener especialmente presente que el Tribunal con anterioridad se ha pronunciado en relación a la ilegitimidad de la R.D. E1-1/2004, relevando el vicio de incompetencia del Banco de Previsión Social para dictar reglamentos de ejecución de la Ley (ex art. 77 de la Ley 16.713) como el aprobado por la resolución que operó como sustento de la impugnada. Con lo cual, en tanto las causales de nulidad invocadas en aquel caso resultan idénticas a las ventiladas subespecie, corresponde mutatis mutandi revalidar las conclusiones a las que llegara el Cuerpo en aquella oportunidad. VII) En tal sentido, se sostuvo en tér minos trasladables que: “ En la especialidad del caso, a juicio de la Sede, en primer lugar resulta necesario distinguir -a los fines de esta controversia - entre los llamados reglamentos de ejecución o subordinados y los reglamentos autónomos. En tal sent ido, SAYAGUÉS LASO destacaba que los: “ Reglamentos subordinados son aquéllos que, dictados corrientemente para complementar la ley o asegurar su ejecución, están por lo mismo directamente subordinados a ella. La actividad reglamentaria en estos casos está fuertemente limitada y encauzada por la norma legal (…). Y en nota al pie del autor afirmaba que: “ Sea que la ley guarde silencio acerca de si será necesario dictar un reglamento, en cuyo caso el Poder Ejecutivo tiene potestad para hacerlo (art. 168, inc . 4, de la Constitución), sea que diga expresamente que el “Poder Ejecutivo reglamentará la presente ley” o utilice otra fórmula semejante, lo cual nada agrega a la potestad reglamentaria propia del Poder Ejecutivo (…) Queda a salvo la hipótesis de que, en virtud de la peculiar redacción del texto legal, se configure un caso de ampliación de la potestad reglamentaria” Reglamentos autónomos son los que la administración puede dictar en ejercicio de poderes propios que la constitución le atribuye, con prescindencia de si existe o no ley al respecto . (SAYAGUÉS LASO, Enrique: “Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, FCU, 2010, pág. 145). En la especie, claramente, se asiste a un supuesto de reglamento de ejecución, en tanto se pretende hacer efectiva la disposición del art. 77 de la ley 16.713, más precisamente, la siguiente disposición: “Los afiliados activos deberán efectuar, en los plazos, forma, condiciones y requisitos que la reglamentación a dictar establezca, una declaración detallada de todos sus servicios anteriores. Vencidos los plazos establecidos por dicha reglamentación no se admitirá la denuncia de servicios anteriores. (…)” El art. 77 citado deja librado a la reglamentación que se establezca cuáles son los plazos con que cuenta el afili ado para denunciar los servicios prestados con anterioridad al año 1996. Pero ¿cuál es el órgano competente para dictar la referenciada reglamentación? Para ello, en primer lugar, debe advertirse que el art. 168 de la Constitución de la República estable ce: “ Al Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros, corresponde: (…) 4º) Publicar y circular, sin demora, todas las leyes que, conforme a la Sección VII, se hallen ya en estado de publicar y circular, ejecutarlas, hacerlas ejecutar, expidiendo los reglamentos especiales que sean necesarios para su ejecución.” SAYAGUÉS LASO, con su proverbial claridad expresaba: “ En nuestro derecho positivo la potestad reglamentaria está repartida entre múltiples órganos. En el orden nacional, la Constitución atribuye expresamente al Poder Ejecutivo la potestad de dictar “los reglamentos especiales que sean necesarios para la ejecución de la leyes” (art. 168, inc. 4). Nada dice acerca de las otras clases de reglamentos; pero debe considerarse implícita la competencia para dictarlos, pues a dicho Poder le corresponde lo ejecutivo en el ámbito nacional (art. 149 y 82, inc. 2, de la Constitución) (…) (omissis) Finalmente, tiene poder reglamentario los di rectorios de los entes autónomos, jerarcas de sus respectivos servicios, que tienen plena administración de éstos (arts. 185 y 204 de la Constitución) (…)” “La potestad de los diferentes órganos se encuentra limitada a la materia en que tienen competenc ia. Así, el Poder Ejecutivo ejerce su competencia exclusivamente en el ámbito nacional; no puede dictar normas reglamentarias en materia municipal (…). Aun en lo nacional el Poder Ejecutivo tiene limitaciones, porque ciertas materias han sido atribuidas a otros órganos, como el Tribunal de Cuentas y la Corte Electoral, o a servicios autónomos y descentralizados . (SAYAGUÉS LASO, Ob. Cit. págs. 152/153). En cuanto a la potestad reglamentaria de ejecución, CASSINELLI MUÑOZ indica: “¿ Cómo se sabe cuáles son l os órganos que tienen potestad reglamentaria? Para eso, como es lógico, hay que empezar por ver la Constitución. La Constitución dice expresamente que pueden dictar reglamentos el Poder Ejecutivo y los Intendentes. Expresa y clarísimamente el art. 168 ordi nal 4° dice que al Poder Ejecutivo le compete ejecutar y hacer ejecutar las leyes, dictando “los reglamentos especiales que sean necesario para su ejecución”. Es decir, que le da potestad reglamentaria del tipo de los reglamentos de ejecución (…)” (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio: “Derecho Público”, FCU, 2009, pág. 92). Por su parte, CAJARVILLE en el año 1989 afirmaba acerca de la potestad reglamentaria que: “(…) la titularidad de esa potestad reglamentaria de principio depende de la compleja distribución de materias entre diversos órganos que realiza también la Constitución, pero cualquiera sea la materia, la potestad reglamentaria de ejecución de la ley corresponde al Poder Ejecutivo”. Sin perjuicio de anotarse, que esa potestad reglamentaria normativamente atribuida al Poder Ejecutivo exclusivamente puede quedar excluida por la materia, en aquellos casos que la Constitución de la República establece expresamente que determinadas materias quedan confinadas o reservadas exclusivamente al reglamento. En estos c asos afirma el autor que: “ Entonces estas reservas del reglamento operan simultáneamente como defensa del reglamento frente a la ley y también como exclusión de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo y defensa de la potestad reglamentaria de otros ó rganos. Esta última función la cumplen también ciertas normas constitucionales expresas que atribuyen la potestad reglamentaria -aunque no de reserva - a órganos distintos al Poder Ejecutivo (CAJARVILLE, Juan Pablo “Límites a la actividad reglamentaria” en Actividad Reglamentaria de la Administración 1as Jornadas Rioplatenses de Derecho Administrativo, FCU, 1989, pág. 50 y 51). Recientemente, CAJARVILLE reafirma esta posición, señalando que: “Si se tratara de materia de reserva legal, se aplicará lo expues to en el parágrafo precedente, sobre el contenido necesario de la ley. Siendo materia ajena a la reserva de la ley, ya no interesará examinar si la opción de mérito necesaria para la ejecución de la ley pudo o no ser decidida por ella; y no habiéndolo hech o, corresponderá legítimamente la decisión a la norma reglamentaria. Pero en uno y otro caso, la cuestión consiste ahora en determinar si el dictado de esa norma reglamentaria de la ley corresponderá al Poder Ejecutivo mediante el reglamento de ejecución previsto en el Art. 168 N° 4°, o al órgano que tiene atribuida en la materia la función administrativa; en verdad, se trata de conciliar dicho Art. 168 N° 4º con las demás disposiciones constitucionales que atribuyen la potestad reglamentaria a otros órganos” Y en nota al pie de este párrafo indica: “ Aunque sea obvio, porque resulta de lo dicho en el texto, no está demás subrayar que siempre que no exista una atribución constitucional de la función administrativa, o específicamente de la potestad reglamentaria, a un órgano ajeno al Poder Ejecutivo y sus dependencias jerárquicas, regirá en plenitud la atribución del Art. 168 N° 4º de la Carta .” (CAJARVILLE, Juan Pablo “Reglamento de ejecución de ley: concepto y contenido legítimo.” Revista CADE Doctrina y Jurisprudencia tomo III, año 2009). Por lo tanto, en base a las precisiones de prestigiosa doctrina, el Tribunal considera que el art. 195 de la Constitución de la República que otorga al Banco de Previsión Social como función la coordinación y organización del sistema de seguridad social, no implica la viabilidad jurídica del dictado de reglamentos de ejecución de la Ley. La actividad jurídica cometida de acoplamiento, coherencia, relacionamiento y ordenación del sistema no puede entenderse como poder impl ícito para REGLAMENTAR UNA LEY, VACIANDO DE OPERATIVIDAD el art. 168, numeral 4°, de la Constitución de la República. Por igual, tampoco el art. 9, numeral 7, de la Ley 15.800 en cuanto le asigna como competencia del Directorio del Banco de Previsión Soc ial la de dictar, cumplir y hacer cumplir las reglamentaciones internas necesarias para el funcionamiento del servicio, puede servir de sustento jurídico suficiente para limitar o restringir los derechos del afiliado. Las limitaciones que el legislador ordenó a la reglamentación su especificación o detalle, no pueden emanar del órgano jerarca del Ente Autónomo mediante el poder reglamentario en la FAZ INTERNA para el funcionamiento del servicio público que presta. (…) Razón por la cual, la denegatoria de la petición de reconocimiento de nuevos servicios (solicitando la actora el diligenciamiento de prueba testimonial) no admitía ser desestimada con asiento en un acto regla que debe considerarse ilegítimo, siendo perfectamente posible que el administrado contendiera contra el acto regla o bien contra el acto de aplicación (tal es el caso) fundándose en la ilegitimidad de aquél (ex art. 25 del Decreto-Ley 15.524). Con tales entendimientos, procede necesariamente convenir que si la reglamentación del “plazo” para efectuar la denuncia de servicios (en este supuesto de rectificación de la denuncia primigenia) resulta contraria a disposiciones de superior valor y fuerza, el acto administrativo enjuiciado que se apoya normativamente en aquélla aparece como contra rio a Derecho y corresponde sea anulado. ” (Sentencia No. 484/2014; véase en similar orientación conceptual lo consignado en la Sentencia No. 109/2015). En definitiva, por los fundamentos expuestos, los arts. 309 y 310 de la Constitución de la República y , compartiendo lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal por unanimidad, FALLA : Acógese la demanda entablada y, en su mérito, anúlase el acto administrativo en la fase de cuestionamiento. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la pa rte actora en la cantidad de $25.000 (pesos uruguayos veinticinco mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Echeveste, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Tobía (r.), Dra. Castro. Dr. Vázquez Cruz. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).