Sentencia Definitiva N° 826/2015

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 6 de noviembre de 2015. No. 826 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "BERGARA BONILLA, SEBASTIÁN ERNESTO con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de nulidad" (Ficha No. 442/2013). RESULTANDO: I. En este proceso, el actor Sebastián Ernesto Bergara impulsa pretensión anulatoria contra actos administrativos del 12.10.12, emitidos por el Cuerpo de Policía de Tránsito de la Jefatura de Policía de Montevideo, que se individ ualizan como: a) Acta Nº 40.902, en que se resuelve retirarle la libreta de conducir por haberse constatado por prueba de espirometría que conducía con 4.00 grados de alcohol en sangre (A.A. fs. 24); b) Acta Nº 104.753 en la que se le aplica una multa por "manejo en estado de alcohol" (A.A. fs. 22); y c) Acta Nº 104.665 en la que se le aplica otra multa por no acatar las indicaciones e intentar darse a la fuga (A.A. fs. 23). II. Como fundamento de su pretensión alegó que la actuación policial cuestiona da se origina en que, en momentos en que conducía un vehículo de propiedad de la empresa en que trabaja, con un acompañante, fue detenido en la vía pública y quedó detenido durante casi nueve horas, en régimen de incomunicación, reteniéndosele la libreta d e conducir, que luego se remitió a la División Tránsito y Transporte de la Intendencia de Montevideo, informando que la prueba de espirometría había dado positiva. La ilegitimidad de los actos deriva de que no se le informó el motivo de su detención, se le impidió avisar a ningún familiar o allegado ni a su abogado y, a su vez, se impidió que pudiera realizarse el examen de espirometría previsto por la Ley Nº18.191 , art. 51. Agrega que las multas impugnadas les fueron impuestas con claro abuso, desviación y exceso de poder violando sus derechos constitucionales y reglas legales. Señala que, según la prensa (El País, 21.7.13), el Sub-Comisario a cargo de la seccional donde estuvo detenido fue procesado, con otros tres funcionarios, por hechos presuntamente delictivos ocurridos allí, lo que le permite sostener la irregularidad de lo actuado. III. Conferido traslado, la A dministración demandada defendió la validez del acto argumentado que los hechos ocurrieron en el marco de un operativo denominado "Estre lla" que fue realizado en debida forma, dando cabal cumplimiento a la ley. Relató que el 12.10.12, en momentos en que el personal policial se encontraba realizando el mencionado operativo, avistó un vehículo Fiat Strada al que indicó que detuviera su ma rcha, a lo que el conductor hizo caso omiso emprendiendo la fuga, que dio lugar a una persecución que culminó con la detención del actor y su acompañante. De acuerdo a lo dispuesto en el art. 148 de la Ley 18.315, dicha fuga constituye una infracción al ar t. 3° del Decreto N°19.023 de la Junta Departamental de Montevideo de 27.12.78, por lo que se aplicó la multa identificada con el N° 104.665. Agregó que ambos ocupantes de l vehículo fueron trasladados a la Comisaría 21ª de Montevideo, y en razón de que el actor presentaba hálito alcohólico, se le practicó un examen de espirometría, resultando 4,00 gramos de alcohol por litro de sangre, mucho más de lo permitido legalmente, por lo que el actor fue sancionado de acuerdo a lo previsto por el art. 46 de la L ey 18.191 y art. 140.1 de la Ordenanza General de Tránsito, por entender que a causa del alcohol, carecía de las cualidades físicas y psíquicas para guiar vehículos de modo seguro por la vía pública, por lo que se le aplicó también la multa identificada con el N° 104.753. Según el art. 46 de la Ley 18.191, al conductor que se le compruebe que conducía contraviniendo los límites indicados en dicha ley se le retendrá la licencia de conducir, de modo que la retención de la libreta fue conforme a la Ley y a lo dispuesto por el art. D 677, literal 1), inciso a), del Volumen V del Digesto Municipal. Adujo que el actor falta a la verdad en sus varias afirmaciones. El hecho de que la zona donde se lo detuvo fuera peligrosa no lo exime de detener la marcha c uando se lo pide la policía y quedó probado que los funcionarios policiales eran fácilmente reconocibles y visibles a distancia. Contrariamente a lo que alega, la detención fue por desacatar la orden policial y la Ley 18.315 habilita la detención sin orden judicial y conducción policial (arts. 47 y ss.). De igual manera, el art. 88 de la Ley 18.315 dispone que cuando se trate del traslado de dos o más personas detenidas, las mismas serán mantenidas en régimen de incomunicación. Por demás, el acta de espir ometría levantada en el momento , cumple perfectamente con los requisitos exigidos por el art. 50 de la Ley 18.191 y no es cierto que el actor no haya podido practicarse el examen de espirometría previsto en el art. 51 de la Ley 18.191 luego de haber adquirido la libertad ambulatoria dispuesta judicialmente. Pudo haber acudido a un centro de salud a realizarse los exámenes aducidos y no lo hizo. IV. Consta además que: a) abierto el juicio a prueba, se produjo la certificada a fs. 81, correspondiendo al actor la de fs. 39/80, más documentación en 39 fojas, y no habiendo producido prueba la demandada, que se limitó a agregar los antecedentes administrativos (A.A. en 40 fojas); b) alegaron ambas partes, la actora a fs. 74/79 y la demandada a fs. 89/92 vto.; c) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen Nº 21/2015, a fs. 96), aconsejó el acogimiento de la demanda incoada; y d) citadas las partes para sentencia por Decreto No. 1403/2015 de fecha 9/3/2015 (fs. 98), ésta se acordó en legal forma. CONSIDERANDO: I. En el aspecto formal, se ha cumplido adecuadamente con las exigencias que, según la normativa vigente, habilitan a ingresar al examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22/6/87 arts. 4 y 9). 1. Los actos impugnados fueron notificados al actor el 12.10.12 (A.A. fs.22/24). 2. Las decisiones fueron útilmente recurridas el 22.10.12 mediante los recursos de revocación y jerárquico, en sub sidio (A.A. fs. 3), operando la denegatoria ficta al 17.5.13 (A.A. fs.30). 3. La demanda anulatoria fue deducida el 23.7.13 (nota de cargo fs. 26). II. Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra tres resoluciones dictadas el 12.10.12 por el Cuerpo de Policía de Tránsito de la Jefatura de Policía de Montevideo, individualizadas como: a) Acta Nº 40.902, en que se resuelve retirar la libreta de conducir por haberse constatado con prueba de espirometría que conducía con 4.00 grados de alcohol en sangre (A.A. fs. 24); b) Acta Nº 104.753 en la que se aplica una multa por "manejo en estado de alcohol" (A.A. fs. 22); y c) Acta Nº 104.665 en la que se aplica otra multa por no acatar las indicaciones e intentar darse a la fuga (A.A . fs. 23). Los argumentos de ambas partes han sido explicitados y, por razones de brevedad, cabe remitirse a lo reseñado oportunamente en resultandos II y III. III. Tras el análisis de los hechos del caso y la normativa vigente, el Tribunal, siguiendo parcialmente lo aconsejado por el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por la admisión parcial de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, sólo anulará los actos que impon en multas, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV. En primer lugar, por razones de orden, corresponde señalar que este Tribunal tiene posición firme, que mantiene con su actual integración, respecto a que la retención de la libreta ha bilitante para conducir a quien se ha constatado un nivel de alcohol en sangre que excede el lega lmente permitido, no es un acto sancionatorio de una conducta contraria a la normativa vigente sino que tiene clara naturaleza cautelar, preventiva y destinada a evitar daños -para sí y para terceros - que podría causar el conductor inhabilitado si continuara circulando. Se trata de un imperativo impuesto por la Ley Nº 18.191 de 14.11.07 art. 46, cuyo inciso segundo expresa que "Al conductor que se le compruebe q ue conducía contraviniendo los límites indicados en la presente ley, se le retendrá la licencia de conducir y se le aplicarán las siguientes sanciones...". La mayoría de los miembros del Tribunal entiende que esa circunstancia hace que el acto quede excl uido del control anulatorio, sea por tratarse de un "acto meramente procedimental, preparatorio, interlocutorio o instrumental ... que no comporta una manifestación de voluntad última de la administración" (Sentencias Nº 78/2015 y Nº316/2015), sea porque s u finalidad cautelar que alcanza al propio impugnante hace que no pueda tratarse, en definitiva, de un acto que le resulte lesivo (D.L. 15.524, art. 24, inc. 2). La Ministra Dra. Mariela Sassón discrepa con esa interpretación, sosteniendo que se trata de un acto procesable pero rechaza la pretensión anulatoria por entender que, en las circunstancias en que se produce, el acto es conforme a derecho. V. Con respecto a la imposición de las multas como sanciones legalmente previstas para el hecho de que se compruebe, a través de exámenes de sangre, orina u otros análisis clínicos o paraclínicos, que una persona conduce un vehículo con presencia y concentración de alcohol u otras drogas psicotrópicas en su organismo en grado que supere los máximos permitidos, la actuación administrativa podría ser ajustada a las previsiones de la Ley Nº 18.191 de 14.11.07, art.46. Sin embargo, el actor en su demanda menciona el derecho a una vista previa para efectuar descargos ante la inminencia de aplicar sanciones (fs. 23 vto .) y se refiere allí a la que luego le aplicara la Intendencia -no impugnada en este proceso - extiende la ilicitud al supuesto en examen cuando señala que las impugnadas se le impusieron "en violación a derechos consagrados en el art. 66 de la Consti tución de la Repú blica" (fs.25). Si bien allí se tutela expresamente el derecho del funcionario público a articular sus defensas, el principio general del debido proceso, de rango constitucional, debe ser leído con máxima amplitud a partir de los arts. 12 y siguientes del texto. Este aspecto es decisivo para el amparo de la demanda anulatoria porque, según surge de los antecedentes administrativos, las multas resistidas se le impusieron inmediatamente luego de su detención, sin la oportunidad de formular descargos y tampoco ese hecho fue controv ertido por la Administración demandada. Desde la doctrina, De los Campos ha señalado que "en los casos comunes que suceden todos los días de imposición de una multa existe un proceso total de indefensión porque el funcionario actuante, por sí y ante sí, juzga que se cometió una infracción y la documenta sin la posibilidad de formular descargos" (DE LOS CAMPOS, Hugo. "La ilegalidad formal de las multas de tránsito" Tribuna del Abogado Nº118, agosto/setiembre de 2000, p.18). Este Tribunal tiene jurisprudencia de larga data en ese mismo sentido, a la que no cabe sino remitirse en aras de la brevedad (Sentencia Nº 70/1999, entre muchas otras). Se decía entonces que afirmar que las sanciones deben imponerse cuando estén comprobadas "no significa que se deban aplicar con la sola comprobación efectuada por el Inspector interviniente, sino cuando se constate o justifique aquélla en legal o debida forma, vale decir, luego de observadas las garantías del caso, de may or relieve cuando se cursa materia sancionatoria". Se ha sostenido pacíficamente por este Colegiado que "tratándose de un acto con contenido sancionatorio correspondía necesariamente dar vista previa al sujeto que iba a ser sancionado... se impone la anulación de actos sancionatorios que se dictaron sin observar las mínimas garantías del debido proceso, acordando al infractor la posibilidad de ser oído antes de ser sancionado, sin perjuicio de la oportunidad coetánea de articular descargos y ofrecer pro banzas, todo lo cual reconoce inequívoca fuente constitucional, legal y reglamentaria (arts.12, 66, 72 y 332 Constitución; art. del Pacto San José de Costa Rica; arts.76, 171 y concordantes del Decreto 500/99; art.46 Código Tributario)" (Sentencia Nº 1009/2011). También el Tribunal Constitucional Alemán, amparando a quien había sido sancionado con una multa por haber transgredido una norma de tránsito, sostuvo que por haber sido privado de la garantía de ser oído, se violaba la ley fundamental (Sentencia BVerfGE 25,158). Dicho Tribunal Constitucional entiende que el principio del derecho a ser oído, elevado al rango de un derecho fundamental, es una consecuencia del concepto del Estado de Derecho... "la dignidad de la persona exige que la autoridad no disponga de su derecho sin mayor consideración; la persona no debe ser sólo objeto de la decisión judicial, sino que debe poder pronunciarse antes de una decisión que afecte sus derechos para poder influir en el proceso y su resultado " (Sentencia BverfGE 9,89, ambas en Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal Alemán, Berlín, Ed. Konrad Adenauer, 2009, ps. 519 y 523). En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal FALLA : Declárase -por mayoría- que no procede la pretensión anulatoria deducida contra el acto documentado en Acta Nº 40.902. Ampárase -por unanimidad- la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad de los actos doc umentados en Acta Nº 104.753 y Acta Nº 104.665. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $22.000 (pesos uruguayos veintidós mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Sassón, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Tobía, Dr. Echeveste, Dra. Castro (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado).