Sentencia Definitiva N° 783/2015

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 6 de noviembre de 2015. No. 783 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "MÉNDEZ OLIVERA, JORGE ALFREDO con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Acción de nulidad" (Ficha No. 947/2012). RESULTANDO : I) Que compareció Jorge Alfredo MÉNDEZ OLIVERA, a demandar la declaración de nulidad de la Resolución Nº 4791/2012, dictada por el Sr. Ministro de Economía y Finanzas el día 9 de febrero de 2012 (fs. 669 de los A.A.- Pieza II). Por la volición impugnada, se lo sancionó con 90 días de suspensión, con pérdida total de haberes, por violación de deberes funcionales. El actor expresó que la resolución impugnada, fue dictada en el curso de un sumario administrativo que se l e instruyó a raíz de una investigación realizada por la Auditoría Interna de la DGI (Investigación 5/2010), la cual se desarrolló con completo desapego a las normas constitucio nales y reglamentarias que debe regir cualquier investigación administrativa. Sostuvo, en primer lugar, que los funcionarios auditores supuestamente designados para realizar la investigación interna no ajustaron su proceder a norma procedimental alguna. Señaló que debieron aplicarse en su totalidad las disposiciones del Decreto N° 500/991, lo que surge sin hesitaciones si se realiza una interpretación armónica de los arts. 1°, 168 y 232 de dicho decreto, en tanto el Decreto N° 166/005 no dispone en contrario, ni establece normas procedimentales e speciales para llevar a cabo la investigación que competen a la Auditoría Interna de la DGI. Adujo que la afirmación de la instructora del sumario en el sentido de que, en el marco del Decreto N° 166/005, la normativa no exige plazo de instrucción, equivale lisa y llanamente a desconocer l as disposiciones establecidas en el Decreto N° 500/991. Indicó que la investigación en cuestión se extendió durante un período de tiempo de por lo menos un año, dos meses y veinte días, por lo que, si se considera que el plazo del sumario o investigación administrativa según el Decreto N° 500/991 no debe exceder los sesenta días, puede apreciarse que el mismo se multiplicó por siete veces. Afirmó que, en el c aso, la Auditoría Interna inició la investigación administrativa sobre el funcionario sin que existiera resolución del Director General de Rentas que la dispusiera; incumpliéndose de ese modo lo dispuesto por el Decreto de fecha 21/6/2006, lo que vicia el procedimiento desde su inicio. Expresó que el proceder de los instructores ha vulnerado el der echo al debido proceso, dado que no se le han brindado las garantías básicas que constituyen el mismo. Por un lado, no se le notificó en tiempo y forma que estaba siendo sujeto a investigación administrativa, ni tuvo conocimiento fehaciente de la existenci a y contenido de la denuncia realizada contra él que dio lugar a la investigación, hasta finalizada la misma y tras haber ejercido acción judicial de habeas data. Por otra parte, la investigación culminó con un informe en el que se le imputa la comisión de falta administrativa grave, pero no se le confirió vista de las actuaciones -en el marco de esa investigación - impidiendo que ejerciera su derecho a la defensa. Aseveró que se ha visto severamente afectado en su honor, puesto que no se ha cumplido con e l principio básico de presunción de inocencia, que debe imperar en cualquier procedimiento de investigación, desde que ninguno de los hechos denunciados fueron probados por los instructores de la investigación, pese a lo cual, los mismos se presentaron ant e personas conocidas, exhibiendo una fotografía del compareciente, cual si fuera un delincuente requerido. Añadió que existieron otras irregularidades formales en la investigación, como ser que no existe fecha de recepción de la denuncia ni constancia del funcionario que la recibe y que no existe constancia de la designación de la Auditoría Intern a a los Sres. SAN MARTÍN y RODRÍGUEZ como instructores de la investigación. En cuanto al fondo, sostuvo que las conclusiones de la investigación, de la cual se derivó el sumario administrativo, establecieron que se habían constatado y probado fehacientemente la realización de una serie de actos y omisiones, que configurarían una falta administrativa grave, pasible de la sanción de destitución, lo que pasó a analizar. Señaló así, en relación con la imputada vinculación entre el compareciente y la contribuyente Silvia AIRES por haber retirado una constancia de impresión para la misma, que el hecho concreto en que se basa la afirmación no ha sido cabalmente probad o por la Administración, a lo que se suma que los funcionarios instructores realizaron una errónea valoración de la prueba, en tanto las declaraciones testimoniales recabadas no corroboran el efectivo acaecimiento del hecho imputado. Estimó que la prueba que debió haber producido la Administración era la agregación de la fórmula firmada por el actor, de forma de poder atribuirle la autoría de dicho trámite y, eventualmente, permitirle producir prueba en contrario mediante la pericia de la referida firma; no existiendo dicha prueba, no existe forma de producir contraprueba fehaciente a la ligera imputación que realiza la instructora en este aspecto. Añadió que, sin perjuicio de lo mencionado, aun en que el caso de los hechos hubieran podido ser corroborad os fehacientemente, tampoco constituyen una falta administrativa, en tanto no lesionan la obligación de exclusividad. Luego, se refirió a la imputación de realización de tareas de intermediación de gestoría entre la contribuyente AIRES y la gestora María ROMERO, de conocimiento del actor; en cuanto a ello, afirmó que la verdad de los hechos es que la Sra. AIRES, quien realiza para su propia empresa trámites ante organismos públicos varios, se encontraba enferma, y su gestor que habitualmente le hacía los trámites no podía hacerle la gestión, que culminó realizando la Sra. ROMERO, quien se dedica a dichas tareas. Sostuvo que la calificación de falta administrativa a su conducta, consistente en entregar un sobre proveniente de una persona conocida a otra p ara que esta última le realizara un trámite ante el BPS, porque la primera se encontraba enferma y no podía hacerla por sí, no constituye una falta administrativa respecto a su desempeño como funcionario de la DGI. Señaló a su vez, que se le reprocha hab er entregado una tarjeta de “New Personal Service”, una empresa que le pertenecía, al Cr. Gerardo AZAMBUYA, en oportunidad de haber acompañado a la Sra. María ROMERO a una reunión en el domicilio del mencionado contador, que a su vez estaba en negociación con la Sra. ROMERO para conseguir financiadores de un proyecto que ellos tenían en conjunto. Dando por cierto el hecho de que haya llegado a las manos de AZAMBUYA una tarjeta personal de “New Personal Service”, no resulta que el actor haya ofrecido servicios de ningún tipo, y ello surge de las declaraciones del propio AZAMBUYA, ni que haya participado del proyecto que él y la Sra. ROMERO llevaban adelante. Agregó al respecto que la empresa está en los hechos sin actividad desde 2004, y que en ningún momen to el Cr. AZAMBUYA se contactó al número de teléfono que figuraba en la tarjeta, tal como lo reconoció expresamente. Por su parte, en relación a la imputada omisión de declarar vinculaciones en cumplimiento de lo dispuesto por el art. 19 del Decreto N° 166/005, con la redacción dada por el Decreto N° 229/2010 de fecha 30/7/2010, dijo que en la redacción original del citado decreto del año 2005 no se estipulaba la obligación de actualizar las declaraciones juradas de vinculaciones, obligación que emerge a partir de la vigencia del Decreto N° 229/010, el cual no resulta aplicable a la investigación de marras, pues los presuntos hechos irregulares fueron cometidos con anterioridad a la vigencia de la norma -e incluso también la investigación fue decretada antes de dicha vigencia-. Añadió que, realizando una interpretación lógica y sistemática del art. 19 del Decreto N° 166/005 en su redacción original, no es posible concluir cosa diferente a que la misma se refiere a relaciones preponderantemente de carácter familiar, comercial, profesional o laboral; por consiguiente, las relaciones que a criterio de la instructora fueron omitidas de la declaración no fueron dos, sino a lo sumo una, pues la vinculación con la Sra. AIRES es posterior a su Declaración Jurada d e Vinculaciones, y no existía obligación de declararla hasta tanto no fue dictada la norma modificativa del citado art. 19, la que además no es aplicable al caso. Adujo luego, en cuanto a la vinculación con el Sr. BERRONDO, que data de aproximadamente do ce años atrás, se trata de vínculos de amistad, que no menoscaban en absoluto la independencia del funcionario sumariado, el que la habría declarado si la misma hubiera significado un menoscabo de su independencia. Adicionó que no se le ha comprobado la comisión de acto alguno reprochable que hubiera beneficiado o perjudicado a las referidas personas. Afirmó que resulta poco probable, y contrario a la razonabilidad, que todos los funcionarios de la DGI declaren absolutamente todos los vínculos que tengan con cualquier persona. Indicó que, sustanciado el sumario, la instructora sumariante mantuvo en todos sus términos las conclusiones arribadas en la investigación administrativa, pero sin embargo los asesores PRESNO y GARCÍA excluyeron varias conductas como verificadoras de faltas administrativas (como ser la entrega de tarjeta personal a AZAMBUYA), así como relativizaron la gravedad que les fuera asignada a su accionar (señalando por ejemplo que no le atribuyeron la violación del régimen de exclusividad dispuesto por el art. 12 del Decreto N° 166/005). Empero, al momento de dictar resolución, todas las conclusiones de la sumariante fueron recogidas en la fundamentación, por lo cual el acto atacado se apartó de los dictámenes técnicos, sin que obre fundam entación alguna al respecto. Expresó que, aun considerando valedera la imputación que se le efectúa, en el sentido de haber retirado la constancia para impresión de documentación, de conformidad con la normativa citada por la asesora para fundamentar la falta administrativa que tipifica (arts. 20, 21 y 22 , núm. 4°, de la Ley 17.060, arts. 17 y 38 del Decreto N° 30/003, art. 9 del Decreto N° 166/005, y arts. 4 y 11 del Código de Conducta de la DGI), aquel hecho no configuraría falta administrativa, puesto que no integra el presupuesto de hecho de las normas referidas. Manifestó, por otra parte , que no se ha respetado su dignidad humana, en tanto ha sido tratado como un delincuente por parte de los funcionarios instructores de la DGI. Aseveró que no se h a comprobado la existencia de falta laboral, por lo que la aplicación de una sanción sin falta administrativa comprobada acarrea la vulneración de los principios del poder disciplinario. Agregó que, sin perjuicio de lo anterior y, aunque se entendiera qu e los hechos imputados pudieran constituir una falta, la sanción aplicada es completamente desproporcionada a la entidad de la misma y al perjuicio que, con su accionar, pudo haber irrogado a la Administración. Se ha violentado además el principio de gradu alidad, dado que además el compareciente solo contaba con una leve sanción de suspensión de dos días en su legajo, la cual era anterior a su ingreso a la DGI. Apuntó que menos aún se dio cumplimiento al principio de razonabilidad, que implica que la lici tud de una sanción adoptada dependa de los motivos y las causas que dieron lugar a la misma. Sostuvo que, en el caso, parecería que existían móviles aviesos para sancionarlo, que debían ser solapados tras una violación del régimen de exclusividad inventa da, debiendo tenerse presente que al momento de la resolución del sumario hacía más de un año que se encontraba con baja médica, y se le instruía un sumario por dicha razón, lo cual resulta un aspecto que genera mucha resistencia entre los propios compañer os, jefes, etc. Afirmó por último, que la investigación y el sumario se enmarcan dentro de un conjunto de actos que ha realizado la DGI, los que constituyen una situación de acoso laboral, que le ha ocasionado una serie de perjuicios de toda índole, en b ase a lo cual formuló la denuncia correspondiente ante la Inspección General del Trabajo. En suma, solicitó el acogimiento de la demanda incoada. II) Corrido el correspondiente traslado, compareció la DIRECCIÓN GENERAL IMPOSITIV A debidamente represe ntada, a contestar la demanda incoada. La parte accionada señaló, en primer lugar, que la finalidad de la Ley 17.706 fue la de establecer un régimen de exclusividad e incompatibilidad que abarcara a la totalidad de funcionarios de la DGI; en cumplimiento del mandato legal, el Poder Ejecutivo reglamentó el referido régimen a través del Decreto N° 166/005; por medio de la norma reglamentaria, se le otorgó a la Auditoría Interna de la DGI la competencia exclusiva y excluyente en materia de control del cumpli miento al régimen de exclusividad e incompatibilidad al que se encuentran sometidos los funcionarios del organismo. Sostuvo que, para llevar adelante las actuaciones tendientes al control del régimen de exclusividad e incompatibilidad, el órgano Auditoría Interna no requiere para dar inicio a sus actuaciones la previa resolución del Director General de Rentas. En cuanto a la alegada violación al derecho de defensa, expresó que emerge de los antecedentes la sinrazón de tal argumentación, en mérito a que en la instancia procedimental pertinente, esto es, antes de que el jerarca tome decisión, el actor tuvo la oportunidad de solicitar el diligenciamiento de medios de prueba y, con total desidia, no lo hizo. Manifestó que el procedimiento llevado a cabo po r la Auditoría Interna se diligenció al amparo de lo previsto en el Decreto N° 166/005, y no como equivocadamente pretendió el accionante a la luz de lo dispuesto en el Decreto N° 500/991; por tal motivo, el continuo control sistemático, monitoreo y escrut inio de la actividad de los funcionarios de la DGI, no requiere por parte de la jerarquía acto cabeza de procedimiento alguno. Agregó que la alegada indefensión del actor, relacionada con la falta de vista cuando concluyó la investigación interna, carece de todo sustento, en la medida que el acto inmediato posterior a la misma fue el dictado de una investigación administrativa, la que lógicamente no recae sobre personas sino sobre hechos presuntamente irregulares. Adujo luego que el promotor, con total desacierto y un apego piedeletrista exacerbado, pretende que no surge de la Resolución N° 1264/2010 que se nom bre a los instructores SAN MARTÍN y RODRÍGUEZ en la investigación administrativa dispuesta; sin embargo, surge acreditado que se encomendó en el ó rgano Auditoría Interna su instrucción y diligenciamiento, y que este órgano ordenó dicha tarea en los referidos instructores. Rechazó también el agravio del actor referido a que no se le dio vista previa a la adopción de la resolución que dispuso el sumario, señalando que dicha volición no causa agravio ni lesión al funcionario. En relación al invocado perjuicio por haberse recepcionado una denuncia anónima, contestó que la Administración tiene el deber de diligenciar las denuncias recibidas siempre qu e las mismas tengan cierto grado de sustentabilidad. En cuanto al fondo, sostuvo en primer término que ha que dado probado que el Sr. Jorge MÉNDEZ retiró la constancia de autorización para impresión de documentación de la contribuyente Silvia AIRES. Ello surge: de la constancia que obra en el SIC a nombre de AIRES, Silvia en la que se identifica a MÉ NDEZ, Jorge como “Gestor”; de la declaración de la funcionaria del Departamento de RUC, Sector Ventanilla Única, que según informe de la División Informática, fue quien emitió la referida constancia; de la declaración de la contribuyente involucrada, que expresó “Supongo que yo le solicité a Jorge Méndez que me retirara la constancia”; de la primera declaración del funcionario sumariado, quien declaró “No recuerdo, puede ser que se la haya retirado”. Afirmó luego que surge probado que el funcionario intermedió en tareas de gestoría entre la contribuyente AIRES y la gestora ROMERO, recibiendo documentación de la primera y entregándosela a la segunda para su tram itación, y volviendo a recibir la misma de la gestora para devolvérsela a AIRES, teniendo cabal conocimiento del contenido y fin de la misma. Señaló a continuación, en relación a la omisión del funcionario de declarar vinculaciones en cumplimiento de lo dispuesto por el art. 19 del Decreto N° 166/005, que la obligación de actualización de la información ya existía a la hora de disponerse el sumario en curso y expresamente se incluyó como objeto del mismo. Las obligaciones consagradas en dicha norma se aplican a personas y no a hechos, por lo que recién se pueden hacer exigibles una vez que se individualiza a un posible responsable. Recalcó que las mencionadas obligaciones son enteramente aplicables al funcionario Jorge MÉNDEZ en su calidad de funcionario de la DGI, el que, a la fecha, aún se encuentra omiso en la obligación de actualizar los vínculos oportunamente declarados en cumplimiento del art. 19 del Decreto N° 166/005. Sostuvo que no tiene sustento la afirmación del actor en cuanto a que no declaró la vinculación con Diego BERRONDO y Silvia AIRES porque no menoscaban ni menoscabaron su independencia, ya que la obligación subsistía y subsiste cuando las vinculaciones tienen la potencialidad de hacerlo; el vínculo que el accionante mantenía con A IRES en tanto pareja que fueron, tenía la aptitud de significar un menoscabo en su independencia, la que en definitiva se vio afectada en los hechos, cuando el funcionario tuvo participación directa e indirecta en tareas de gestoría para dicha contribuyente, en mérito a lo cual, resulta clara la obligación del funcionario de declarar dicha vinculación; y en cuanto a BERRONDO, el actor declaró que tenía relación de amistad con él desde el año 1999, razón por la cual debió considerar dicha relación c on la aptitud de significar un menoscabo a su independencia. Concluyó al respecto que surge probada la responsabili dad del funcionario Sr. Jorge MÉ NDEZ, siendo el acto atacado claramente motivado, hecho que surge del mismo y de los antecedentes, no surgi endo violación alguna al principio de inocencia, ya que no existió imputación concreta de hechos hasta la resolución que dispuso la sanción. En cuanto al supuesto ataque al honor del funcionario, expresó que no surge de obrados tal situación, pues la suc esión de procedimientos se hizo en forma ajustada a Derecho, desde que los interrogatorios que aduce el actor se hicieron a sus conocidos, eran indispensables a efectos de arribar a la verdad material, y el supuesto acoso laboral esgrimido no tiene el más mínimo fundamento. Sostuvo que el accionante violó en forma ostensible el régimen de incompatibilidad que rige la actividad de los funcionarios de la DGI, habiéndose comprobado que realizó tareas de intermediación con personas sujetas al contralor de imp uestos, violentando el riguroso régimen de incompatibilidad, e incumplió su obligación de declarar vinculaciones. Manifestó que la Administración ponderó la situación sujeta a su potestad disciplinaria, y con la probatoria allegada, dispuso una sanción que surge a todas luces razonable. Por último, rechazó lo afirmado por el actor en el sentido de que el acto atacado se apartó de lo que sugirieron los Asesores, pues el jerarca recibió el quantum de la sanción de tres meses con pérdida total de haberes que había sugerido la asesora letrada. En suma, solicitó el rechazo de la demanda incoada. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que se encuentra certificada a fs. 83; correspondiendo a la actora la de fs. 44 a 78 más documentación en 711 fojas y testimonio de expediente en 110 fojas y a la demandada la de fs. 79 a 82. A los autos se agregaron antecedentes administrativos presentados por la demandada en dos piezas que totalizan 742 fojas. IV) Alegaron las partes por su orden (la actora lo hizo de fs. 85 a 92 vto. y la demandada a fs. 95 a 101). V) Pasados los autos a consideración del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, recayó el Dictamen Nº 692/2014 que obra a fs. 104 -105, por el que aconsejó el rechazo de la demanda incoada. VI) Se citó a las partes para sentencia por Decreto No. 10130/2014 (fs. 107); la que previo estudio de los Sres. Ministros , se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) Que la pretensión anulatoria se dirige co ntra la Resolución Nº 4791/2012, dictada por el Sr. Ministro de Economía y Finanzas el 9 de febrero de 2012 (fs. 669 de los A.A. - Pieza II). Por la volición impugnada, se decidió sancionar al actor con 90 días de suspensión con pérdida de total de haber es, por violación de deberes funcionales II) Desde el punto de vista formal no existen observaciones que formular, pues se agotó correctamente la vía administrativa y la acción de nulidad se entabló útilmente (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República arts. 4º y 9º de la Ley Nº 15.869). En efecto, el acto impugnado le fue notificado al interesado el día 15 de marzo de 2012 (fs. 679 de los A.A. -Pieza II). Los correspondientes recursos de revocación y jerárquico en subsidio fueron interpuestos, en tiempo útil, el día 26 de marzo de 2012 (escrito de fs. 680 de los A.A. y nota de cargo de esta misma foja). La Administración incumplió con su deber de instruir y resolver los recursos administrativos, por lo que el 19 de octubre de 2012, se configuro la denegatoria ficta de los recursos interpuestos por el transcurso del plazo de doscientos días sin resolución expresa del último de los medios impugnativos movilizados (art. 5 de la Ley No. 15.869 en la redacción dada por el art. 40 de la Ley No. 17.292). La demanda conteniendo la pretensión anulatoria, fue presentada en plazo el día 10 de diciembre de 2012 (nota de cargo de fs. 21). III) El Tribunal, apartándose de lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, habrá de amparar la demanda incoada por considerar que el acto sancionatorio atacado es contrario a la Re gla de Derecho. En tal sentido, por las razones q ue seguidamente se explicitarán, la solución anulatoria se impone puesto que le asiste razón al preten sor tanto en la denuncia de las irregularidades formales que viciaron el procedimiento administrativo, como en algunos aspectos de fondo. IV) Antecedentes. Es imprescindible iniciar el análisis del caso partiendo del detalle del procedimiento que culminó con la imposición de la sanción resistida. IV .I) La denuncia y la investigación administrativa que le sucedió. El inicio procedimiento que culminó con el dictado del acto sancionatorio impugnado, se remonta a una denuncia anónima, presentada ante la Auditoría Interna de DGI. El denunciante puso en conocimiento de la Administración lo que, a su entender, eran diversas violaciones al régimen de exclusividad e incompatibilidad a que están sujetos los funcionarios de esa Administración Tributaria (ve r denuncia a fs. 29 -30 de los A.A. - Pieza I). Cabe señalar que la denuncia no tiene fecha de presentación (esto aisladamente podría considerarse un hecho menor; sin embargo, como se verá, es la primera cuenta de un largo rosario de irregularidades). A raíz de la denuncia recayó un detallado informe, que fue elevado a la Auditora Interna de la DGI, suscrito por el “Auditor” Pedro SAN MARTÍN y fechado el 11 de junio de 2010 , en el que se informa de una investigación llevada a cabo por el referido funcionar io. En ese informe, puede leerse que el funcionario indagó la situación de las personas y empresas denunciadas. Puntualmente investigó si las personas denunciadas tenían la condición de contribuyentes (ver fs. 40 de los A.A. - Pieza I); revisó los ingresos del funcionario denunciado al sistema informático del organismo, entre otras pesquisas. Concluyó, atento a lo constatado, que correspondía disponer una investigación al amparo de los literales c) y d) del art. 3º del Decreto 166/2005. Puesto el expe diente a su consideración, el Sr. Director General de Rentas, éste ordenó iniciar una investigación recién por Resolución Nº 1264/2010 del 5 de julio de 2010 (fs. 56 de los A.A. - Pieza I). La primer acta de la investigación ordenada el 5 de julio de 201 0, recién se labró el día 11 de marzo de 2011; más de ocho meses después del dictado del acto que ordenó investigar, sin que conste en el expediente el detalle alguno de las razones que expliquen esa demora en el actuar. El informe final de la investigac ión administrativa fue realizado el 7 de julio de 2011, y puso al descubierto lo que, a juicio de los instructores, constituían una serie de irregularidades que ameritaban la iniciación de un sumario administrativo (ver informe de fs. 189 a 219 de los A.A. - Pieza I). Las conclusiones de los instructores fueron parcialmente compartidas por la Auditora Interna, que descartó que algunos de los hechos que los instructores de la investigación interpretaron como constitutivos de faltas administrativas, efectiv amente lo fueran (ver fs. 220 a 223 de los A.A. - Pieza I). De todos modos, la Auditora Interna igualmente -en consonancia con el temperamento de los funcionarios a cargo de la investigación - juzgó que existía mérito para iniciar un sumario administrativo al funcionario Jorge Alfredo MÉNDEZ OLIVERA. De acuerdo con lo dictaminado por la Auditora Interna, el Sr. Director General de Rentas ordenó instruir un sumario administrativo al funcionario Jorge Alfredo MÉNDEZ OLIVERA. Cabe recordar que se estableció ex presamente en el acto cabeza del sumario, que el mismo tendría por objeto los siguientes hechos: a) La vinculación con la contribuyente Silvia Gianella AIRES ALMEIDA, al haber retirado una constancia de impresión para dicha contribuyente; b) La realiza ción de tareas de intermediación de gestoría entre la contribuyente AIRES ALMEIDA y la gestora de conocimiento del Sr. Jorge MÉNDEZ, Sra. María ROMERO; c) La entrega de una tarjeta personal de “New Personal Service” al Cr. Gerardo AZAMBUYA. d) Omisión del funcionario de declarar vinculaciones en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 19 del Decreto Nº 166/005, con la redacción dada por el Decreto Nº 229/2010 de 30 de julio de 2010. IVI.I) El sumario y sus conclusiones. La instrucción del sumar io le fue encargada a una profesional abogada de la Auditoría Interna de la DGI, que se notificó del acto el día 2 de setiembre de 2011 (fs. 229 de los A.A. - Pieza II) y comenzó con su labor inmediatamente. Luego de una profunda y minuciosa instrucción, la sumariante llegó a la conclusión que todas las presuntas faltas que desencadenaron la iniciación del procedimiento disciplinario, resultaron probadas. Como se lee en las conclusiones del prolijo y detallado informe de la sumariante, se entendió que resultaban probadas las siguientes faltas: i) El retiro de constancia para impresión de documentación de la contribuyente Silvia AIRES ALMEIDA por parte del sumariado. ii) Actividad de intermediación en tareas de gestoría del sumariado entre las partes AIRES (contribuyente) y ROMERO (gestora). iii) Entrega de una tarjeta personal de “New Personal Service” al Cr. Gerardo AZAMBUYA. iv) Omisión del funcionario de declarar vinculaciones en cumplimiento de lo dispuesto por el art. 19 del Decreto 166/005, co n la redacción dada por el Decreto 229/010 de 30.7.2010 (ver especialmente fs. 619 a 624 de los A.A. -Pieza II). En ese estado del procedimiento, se confirió vista al funcionario sumariado, que la evacuó en los términos que surgen del escrito que corre a fs. 628 a 644 de los A.A. - Pieza II. Las alegaciones de descargo fueron examinadas por la instructora sumariante, que mantuvo enhiestas sus conclusiones; sin perjuicio de realizar algunas precisiones que entendió del caso. Seguidamente, se produjo el i nforme letrado de precepto, realizado por otra Asesora Letrada de la Auditoria Interna de la DGI. Ese informe letrado, tiene algunas diferencias con el de la sumariante, especialmente en cuanto a la identidad de los hechos que la primera consideró que eran constitutivos de faltas administrativas. Puntualmente, Asesoría Letrada descartó que, la entrega de la tarjeta al Cr. AZAMBUYA por parte del actor haya constituido una falta administrativa. En concreto, adujo que: “ …se concluye que el funcionario cometió falta administrativa de grave entidad al realizar tareas de gestoría para la contribuyente Silvia Gianella Aries Almeida, consistentes en el retiro de una constancia de impresión para la misma y en tareas de intermediación respecto de ella y la gestora M aría Romero, así como también en la omisión de declarar la vinculación del mismo en relación a dicha contribuyente, tal como lo dispone el artículo 19 del Decreto 166/005.”. Las faltas constatadas constituían -a juicio de la asesora - un incumplimiento con el régimen de incompatibilidad establecido por el Decreto 166/2005; puesto que el funcionario ejecutó actos y conductas prohibidas para los funcionarios de la DGI, por ser incompatibles con el régimen de desempeño al que se encuentran sujetos. La asesora letrada calificó a las inconductas constatadas como una falta grave y aconsejó imponerle una sanción de tres meses de suspensión en sus funciones, con la consiguiente privación del salario (ver especialmente fs. 662 vto . y 663 de los A.A. - Pieza II). El Sr. Director General de Rentas ordenó elevar las actuaciones a consideración del Ministerio de Economía y Finanzas a su consideración y resolución. En el Ministerio de Economía y Finanzas, se produjo el dictamen letrado de su Asesoría Jurídica elaborado po r el Dr. Mario GARCÍA HUTTON, que compartió totalmente el dictamen de la Asesoría Letrada de la Auditoría Interna de la DGI. Acto seguido se dictó el acto sancionatorio impugnado, por el que se le impuso al funcionario la sanción oportunamente aconsejada por la Asesoría Letrada de la Auditoría Interna de la DGI, consistente en una suspensión por noventa días con pérdida total de haberes. V) Análisis sustancial. Corresponde en lo sucesivo detallar las razones por las que el Tribunal adoptará la decisión anulatoria ya anunciada. En efecto, se asiste a un caso en el que se llegó al dictado del acto residenciado en el marco de un procedimiento en el que existieron importantes apartamientos de las ritualidades procedimentales, que son influyentes y relevan tes, porque menguaron las garantías del funcionario imputado. Sin perjuicio de anotarse que, al margen de esas razones, que por sí solas dan mérito a la anulación, también se advierte que le asiste razón al actor en algunos agravios sobre el fondo de la cuestión, lo que también reafirma la decisión anulatoria que se adoptará, por ser la que corresponde a Derecho. V .I) El inicio de la investigación administrativa sobre el funcionario sin orden previa del Sr. Director General de Rentas (como lo reclama el art. 3º literal c) del Decreto 166/2005). El actor denunció que, luego de la denuncia en su contra que fue presentada, se inició una investigación administrativa que no fue precedida, como lo ordena la normativa (art. 3º literal c) , del Decreto 166/200 5), de una orden del Sr. Director General de Rentas. El agravio es de total recibo. Consta con toda claridad en los antecedentes que, luego de la presentación de la denuncia anónima, la Auditoría Interna de la DGI comenzó a investigar al funcionario MÉ NDEZ OLIVERA por medio de la actuación del “Auditor” Pedro SAN MARTÍN. El “Auditor” indagó diversos aspectos de la actividad del actor, tales como su vinculación con diversas empresas; sus ingresos al sistema informático , etc. (ver informe conclusivo de esa actuación a fs. 34 a 50 de los A.A.). La investigación estuvo centrada en el funcionario denunciado desde el inicio, sin embargo, no fue precedida de la orden correspondiente del Sr. Director General de Rentas. El Tribunal juzgó un caso que, en este aspecto, resulta idéntico al de obrados, que culminó con la Sentencia Nº 265/2013, en la que -en términos enteramente trasladables al ocurrente- se sostuvo: “…se estima que el agravio enderezado contra la resolución que dispuso el inicio del sumario administrativo resulta plenamente de recibo. El art. 3 del Decreto No. 166/005 previó: Créase la Auditoría Interna que dependerá de la Dirección General. La Auditoría Interna, sin perjuicio de las competencias otorgadas por las normas legales y decretos reglamentarios a la Auditoría Interna de la Nación y al Tribunal de Cuentas de la República, tendrá los siguientes cometidos: (...) b) Controlar de forma sistemática y permanente el cumplimiento del régimen de incompatibilidades y dedicación exclusiva por parte de los funcionarios de la Dirección General Impositiva. c) Investigar previa resolución del Director General de Rentas , las presuntas implicancias y violaciones al régimen de exclusividad e incompatibilidades en las que incurran los funcionarios, y si correspondiere, aconsejar la aplicación de sanciones una vez sustanciadas las actuaciones con las garantías del debido proceso (…)” El actor entendió que la actuación de la Auditoría, al estar regida por el literal c) del art. 3º, fue ilegítima en tanto n o se obtuvo la resolución del Director de Rentas, en tanto la Administración demandada señaló que la actuación estaba regida por el literal b) de la norma, y, por ende, no resultaba necesario obtener la resolución precitada. Cierto es, que ambos literales regulan los cometidos de la Auditoría con respecto al régimen de incompatibilidades y dedicación exclusiva al que están sujetos los funcionarios de la DGI, pero no regulan la misma situación, en tanto el literal b) determina que la Auditoría es competent e para Controlar de forma sistemática y permanente el cumplimiento del régimen; y el literal c) define la potestad de Investigar las presuntas implicancias y violaciones al régimen. De acuerdo con el diccionario de la Real Academia Española controlar significa “ejercer el control”, mientras que investigar es definido como “1. Hacer diligencias para descubrir algo; 2. Realizar actividades intelectuales y experimentales de modo sistemático con el propósito de aumentar los conocimientos sobre una determinada materia; 3. Aclarar la conducta de ciertas personas sospechosas de actuar ilegalmente”. De la simple lectura del literal b) surge que se otorga una competencia permanente, lo que posibilita establecer ciertos procedimientos sistemáticos para el control “en bloque” de todos los funcionarios al cumplimiento del régimen; por lo que, razonablemente, no se establece como requisito para el ejercicio de aquélla solicitar al Director de Rentas que emita una resolución de autorización, en solución físicamente imposible y determinante de que el procedimiento de control deviniera virtualmente inoperante. El literal c) comprende situaciones diferenciales a las reguladas por el anterior, porque de lo contrario no hubiese sido incluido en la nómina de poderes jurídic os asignados, en tanto el vocablo utilizado, investigar, apunta a distinta función; no es la de contralor en forma permanente, sino la de investigar a los funcionarios, para comprobar el cumplimiento de éstos del régimen de incompatibilidades y exclusivida d al que están sujetos; por lo que se estableció una suerte de requisito de procedibilidad (autorización del Director de Rentas) para que la Auditoría pudiera regularmente actuar en función de sus cometidos. El objeto de la investigación administrativa e s, como indica CAJARVILLE, comprobar la existencia de hechos o actos irregulares e individualizar a los responsables. Si de la misma surgieran motivos suficientes para imputar razonablemente a un funcionario la comisión de una falta administrativa se dispo ndrá de un sumario administrativo, que es el procedimiento tendiente a comprobar la comisión de la falta y determinar la responsabilidad del imputado. Y afirma “ Ambos tipos de procedimiento se inician con resolución fundada del jerarca de la respectiva Unidad Ejecutora o del Ministerio respectivo, que al disponer la instrucción designará al funcionario encargado de la investigación (art. 185)” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Procedimiento Administrativo”, Idea, Montevideo, 1997, pág. 66). En nuestro caso, faltó dicha autorización y, por ende, la actuación de la Auditoría Interna debe calificarse como ilegítima; cuando la primera resolución del Director de Rentas en el expediente administrativo que dispuso el inicio del sumario se concretó cuando la actu ación del equipo de auditores ya estaba concluida. Razón por la cual, no puede compartirse la postulación de la accionada a que la situación se regulaba por el ex art. 3 literal b) multicitado, destacando que: “ Y ello por cuanto el mencionado literal c) abarca las hipótesis en las cuales el Director General de Rentas dispone la instrucción de una investigación administrativa o de un sumario administrativo, según las circunstancias, al amparo del Decreto 500/991, cuando las causas u origen sea de la invest igación, sea del sumario, radiquen en la violación (o presunta violación o implicancia) al régimen de incompatibilidad y exclusividad (…)” (fs. 23 ppal.); cuando en el caso, como viniera particularizadamente de relevarse, se comprueba palmariamente la actividad de investigación desarrollada por la Auditoría Interna participante. Como se ha dicho: “ Los actos administrativos de procedimiento pueden cumplirse con vicios de forma. El art. 7º del Dec. 500/991 regula la sanción de esa ilegitimidad, estableciend o en qué casos se afecta la validez del acto acarreando su nulidad: el vicio de forma produce ese efecto si ha impedido que el acto cumpla con el fin que lo determina o si hubiera disminuido las garantías de proceso provocando indefensión ” (CAJARVILLE PELU FFO, Juan Pablo: “Procedimiento administrativo”, Idea, Montevideo, 1997, pág. 57). Por ello, aplicaría en el caso lo establecido por el citado Profesor en cuanto a que “(…) el fundamento de la economía de trámites que suele invocarse, según e l cual de nada vale anular el acto cuando de observarse el procedimiento debido se habría llegado a idéntica solución, si bien puede valer en los contados casos en que la actividad administrativa es totalmente reglada (…) De lo que viene de exponerse resulta la necesidad de deslindar los efectos del vicio de forma de un acto de procedimiento sobre la validez del propio acto vicioso, y sobre la del acto final al que aquél tiende instrumentalmente (…) El acto final será nulo si el acto de procedimiento inválido era debido, de tal manera que el acto final no pudiera dictarse legítimamente sin ese antecedente (…) ” (ob. cit., pág. 58 y 59). Razón por la cual, no resultaba innecesaria, tal como afirma la demandada, la existencia de una resolución previa del Dire ctor de Rentas, para que se pudiera investigar a uno de sus funcionarios, en tanto forma parte de las garantías que tienen éstos de que sólo serán investigados cuando el jerarca máximo entienda exista mérito suficiente para así disponerlo. De lo contrari o, los subordinados estarían expuestos a que cualquier integrante de la Auditoría Interna comenzara investigaciones cuando estimara pertinente, que fue lo que sucedió en el caso de autos, cuando quien decidió la investigación sobre la conducta del actor fu e el Director de la Auditoría (fs. 260/265 A.A.), careciendo de potestad para ello, por lo que, toda la actuación desplegada por los funcionarios actuantes en ese marco resulta ilegítima y, claro está, insubsanable. Faltó, como se adelantara, el dictado del acto de autorización impuesto por la regla de Derecho Objetivo que regulaba la actuación del órgano Auditoría Interna de la DGI. Como enseña SAYAGUÉS LASO, los actos de autorización son aquéllos que deben mediar para habilitar el ejercicio de un poder o un derecho preexistente, el acto administrativo de autorización remueve el obstáculo jurídico establecido por el derecho objetivo. Y como enseña el Maestro: “…si se prescinde de obtener la autorización requerida, el acto o hecho realizado es ilícito y pu ede dar motivo a la aplicación de las sanciones pertinentes, sin perjuicio de la invalidez del acto.” (SAYAGUÉS LASO, Enrique: “Tratado de Derecho Administrativo”, T. I, FCU, Montevideo, 1998, págs. 345/346).” Es poco lo que puede agregarse a lo dicho en ese caso que -cabe insistir- en este aspecto es idéntico al que nos ocupa. En esta oportunidad la Administración ha ensayado idéntica defensa, argumentando que la actuación del “Auditor” Pedro SAN MARTÍN de la Auditoría Interna de la DGI, que precedió a l a orden del Sr. Director General de Rentas de iniciar la investigación, se inscribió en el supuesto del art. 3º literal b), del Decreto 166/2005. Sin embargo, si se repara en su contenido y, especialmente en el detalle de las actividades cumplidas, se advi erte que el funcionario encaró una investigación, centrada en diversas actividades del funcionario denunciado, por lo que cabe rechazar la defensa. Se trató de una verdadera pesquisa que tuvo como centro al funcionario denunciado y su actividad, esa labor cumplida por el funcionario de la Auditoría Interna, debe necesariamente considerarse una investigación y, como no fue precedida de la orden del Sr. Director General de Rentas, no puede sino advertirse allí un vicio relevante. No fue cualquier actividad l a cumplida por este funcionario, puesto que esa investigación fue la que acopió los primeros elementos para disparar luego -ahora sí formalmente- una investigación administrativa y, a la postre, el sumario que culminara en la imposición de la sanción resistida. La irregularidad en el obrar administrativo, en el plano procedimental es clara y, reiterando las consideraciones del precedente ya citado, basta inficionar de nulidad todo lo actuado a partir de ese momento. V .II) El incumplimiento con el plazo para culminar la investigación administrativa. Aplicabilidad del límite temporal establecido por el art. 212 del Decreto 500/991 a las investigaciones administrativas realizadas al amparo del Decreto 166/2005. También se agravió el actor en su fundamenta da demanda, de la violación del plazo para instruir la investigación administrativa. El agravio también es de recibo. Una vez que se ordenó por el Sr. Director General de Rentas el inicio formal de la investigación administrativa, ésta se extendió por más de un año, cuando debió haberse culminado en el plazo de 60 días (art. 212 del Decreto 500/991). Dicho precepto -en lo que aquí interesa- establece que: “Todo sumario e investigación administrativa deberá terminarse en el plazo de sesenta días corrid os, contados desde aquél en que el funcionario instructor haya sido notificado de la resolución que lo ordena. En casos extraordinarios o circunstancias imprevistas, previa solicitud del funcionario instructor, el jerarca respectivo podrá prorrogar prudencialmente dicho plazo.”. En este caso, la investigación duró más de un año y no se pidió ninguna prórroga. En cualquier caso, las prórrogas a las que habilita la normativa son por un plazo prudencial (un año resulta demasiado para una investigación administrativa). Y máxime cuando no se invocaron razones que justificaran esa demora tan inusual. La defensa de la Administración se fundamenta en que la investigación en cuestión se rige por el Decreto 166/2005, por lo que el plazo consagrado por el art. 212 del Decreto 500/991 no resultaría aplicable Empero, a juicio del Colegiado, este argumento no puede compartirse. Si se repara en el propio Decreto 166/2005, se advertirá que el art. 3º , literal d), establece, dentro del elenco de atribuciones de la Auditoría Interna la de: “Instruir los sumarios e investigaciones administrativas de acuerdo a lo dispuesto por la Sección III del Decreto No. 500/991, de 27 de setiembre de 1991, cuando el Director General de Rentas así lo resuelva.” Es indudable que el Dec reto 166/2005 consagra algunas particularidades, propias del peculiar régimen al que están sujetos los funcionarios de la DGI. Ahora bien, en lo no previsto por dicho decreto (y el plazo de instrucción no fue previsto en dicho cuerpo normativo), rige el Decreto 500/991, por la remisión contenida en el art. 3º , literal d). De ninguna parte del Decreto 166/2005, es posible inferir que la intención del Poder Ejecutivo al dictarlo haya sido derogar el plazo de instrucción consagrado en el art. 212 del Decreto 5 00/991 para los sumarios e investigaciones administrativas llevadas adelante por la Auditoría Interna de la DGI. Ciertamente, cabe reconocer que resulta controversial la consecuencia que tiene la inobservancia del plazo de 60 días para instruir los sumarios o las investigaciones administrativas. Puntualmente, el punto pasa por elucidar si el sobrepujamiento de ese plazo, tiene consecuencias invalidantes sobre el procedimiento. En algunos casos, el Tribunal ha descartado que la vulneración del plazo de s esenta días para instruir un sumario o una investigación administrativa constituya una irregularidad invalidante (a vía de ejemplo véanse las Sentencias Nos. 779/1996; 269/2003; 419/2007 y 191/2008; con algunos matices en relación a la fundamentación dada en estos precedentes también se descartó que este vicio fuera influyente en la Sentencia 126/2014). Ahora bien, en el antecedente más reciente del Tribunal sobre el punto (la Sentencia Nº 126/2014) se descartó la trascendencia de la irregularidad, fundam entalmente, porque la prueba de cargo incorporada durante la instrucción, lo fue dentro del plazo reglamentariamente establecido. Por ende, si bien la culminación de la instrucción se efectuó más allá de ese término (no mucho más allá en ese caso), la prue ba de cargo se había obtenido en la oportunidad señalada por la normativa procedimental. ¿Qué sucede en este caso? Cabe convenir que, en este caso, estamos ante un supuesto radicalmente distinto, lo que ambienta una solución diferencial. En primer lugar, la Administración se tomó más de ocho meses para labrar la primera acta de la investigación administrativa. En efecto, la Resolución del Sr. Director General de Rentas que ordenó iniciar la investigación fue dictada el día 5 de marzo de 2010 (fs. 56 d e los A.A. - Pieza I) y, la primera actuación de la investigación administrativa, se hizo recién el 11 de marzo de 2011 (fs. 60 de los A.A. - Pieza I). Segundo: no se pidió ninguna prórroga al jerarca, ni tampoco se justificaron las razones de esa inusitada demora. Tercero, que la instrucción de la investigación haya insumido más de un año es un plazo que cabe calificar como contrario al principio de razonabilidad. La Administración debe realizar su labor en un plazo razonable, porque existe el derecho del interesado a que el procedimiento administrativo tenga una duración de esas características (art. 5º del Decreto 500/991). Ese mismo derecho está consagrado también en el art. 8º del Pacto de San José de Costa Rica (ver in extenso Sentencia Nº 507/2014). En la emergencia, el haberse tomado más de un año para culminar la investigación administrativa, sin que existan razones valederas que expliquen esa inusual demora, excede con holgura los parámetros de razonabilidad. La dilación en impulsar el proced imiento determinó el funcionario investigado debiera promover una acción de habeas data, para poder acceder al expediente en que se sustanciaba la investigación administrativa desde hacía meses, sin novedad alguna (ver carpeta rosada de antecedentes en 110 fojas; en especial, fs. 94 y ss.). Con tales entendimientos, debe convenirse que en este caso la grosera violación a las reglas de procedimiento y, en especial, a los plazos que estas establecen, hacen que su inobservancia no pueda considerarse intrascendente o ininfluyente. V .III) Las razones de fondo que también ameritan el amparo de la pretensión anulatoria. Sin perjuicio de que, las razones formales o procedimentales examinadas en los puntos precedentes (CONSIDERANDOS V .I y V .II), ameritan el amparo de la pretensión anulatoria, también al menos dos de los vicios de fondo denunciados, son de recibo. Asiste sobrada razón al actor en que una de las conductas que le fue reprochada no constituye una irregularidad administrativa y, también le asiste ra zón, en que el acto impugnado adolece de un vicio en su motivación (motivación incongruente). V .III.I) Sobre la falta imputada por haber realizado: “Actividad de intermediación en tareas de gestoría”. Al actor se le reprocha, el haber entregado un so bre conteniendo documentación para confeccionar unas nóminas para BPS de la contribuyente AIRES ALMEIDA (con quien tenía una relación afectiva) a una gestora conocida suya: la Sra. María ROMERO. Como no ha sido controvertido, una vez que el trámite fue rea lizado, la gestora le entregó a MÉNDEZ el sobre con la documentación y éste se lo entregó a la interesada, que era su pareja de ese momento. Está absolutamente probado que el actor no participó en la realización de ese trámite ni cobró suma alguna por “la gestión”. Esa es la supuesta inconducta, violatoria de diversas normas a juicio de la Administración. Tal conducta, a juicio del Colegiado, no pasa de ser un acto de la vida privada, que en nada roza su situación como funcionario de la DGI y, menos aún, supone un quebrantamiento del régimen de incompatibilidad al que está sujeto. Si se repasa el texto de las distintas normas que la sumariante reputa quebrantadas por la conducta del actor (ver en especial fs. 619 y 620 de los A.A. - Pieza II); se adverti rá fácilmente que la conducta reprochada, no encuadra en ninguno de los supuestos normativos; a saber: arts. 20, 21 y 22 , núm. 4°, de la Ley 17.060, arts. 17 y 38 del Decreto N° 30/003, art. 9 del Decreto N° 166/005, y arts. 4 y 11 del Código de Conducta de la DGI. Y ello porque, vistos los hechos con racionalidad y sentido común, que el actor le haya alcanzado un sobre con documentación de la empresa de su pareja a una gestora conocida, para hacer un trámite ante el BPS, no implica la violación de ningun a disposición normativa, ni de ninguna regla ética. Acierta el actor en el cuestionamiento que hace en su demanda, donde consigna que: “ …la calificación de falta administrativa de mi conducta consistente en entregar un sobre proveniente de una persona conocida a otra para que esta última le realizara un trámite ante el BPS porque la primera se encontraba enferma y no podía hacerlo por sí sola, no constituye una falta administrativa respecto a mi desempeño como funcionario de DGI, pero sí una intromisión d e mi empleador en mi vida privada que violenta groseramente mi derecho humano a mi intimidad. ” (fs. 11 infolios). La construcción de la presunta inconducta por parte de la Administración raya con lo irracional. No es posible compartir el temperamento que lee en esa conducta -bien propia de la vida privada del funcionario- una inconducta susceptible de constituir una falta administrativa. Para demostrar esta afirmación, cabe recurrir a algunos ejemplos hipotéticos. Supongamos que hay una abogada funcionaria de la DGI, cuyo esposo o pareja sea también abogado. Supongamos también, que el día anterior a que el abogado tiene que presentar un escrito en un proceso jurisdiccional enferma y, por esa razón, contacta a un Procurador para que presente el escrito antes del vencimiento. Si se siguiera el razonamiento de la Administración, el abogado que se encuentra en su lecho de enfermo no podría enviarle el escrito desde su casa al Procurador en un sobre por medio de su esposa o pareja, porque esta estaría violan do la exclusividad o incompatibilidad. Estaría -siguiendo el temperamento de la Administración en este caso - “intermediando en tareas de procuración”. La solución, obviamente, no luce como racional. Peor aún, idéntica falta cometería -de seguirse el mism o razonamiento - la funcionaria que llevara a una gestora la documentación para inscribir en el Banco de Previsión Social a su empleada doméstica; o a la empleada doméstica contratada por su esposo o pareja, puesto que también estaría “intermediando en tar eas de gestoría” y quebrantando la incompatibilidad. Otra vez, no solamente la normativa, sino también el sentido común -fundamental para aplicar el Derecho - nos indica que esa solución no resulta aceptable. Desde luego que está perfectamente justificad o que la DGI controle que sus funcionarios se ciñan a las reglas de incompatibilidad y exclusividad a las que están sujetos; pero no por ello se les puede pedir que se evadan hasta de la vida social más elemental, como puede ser -ocasionalmente- llevar un sobre con documentación de una persona a otra, sin cobrar por ello. Máxime cuando, en el caso, el trámite ni siquiera involucraba a la Dirección General Impositiva sino al Banco de Previsión Social. En definitiva, el reproche de esta presunta falta es no solamente contrario a Derecho sino irracional y, por ende, no puede ser el utilitario soporte de una reprimenda administrativa. V .III.II. Incongruencia en los motivos. Finalmente, debe estimarse también el agravio que invoca una incongruencia en los motivos, denunciad a con toda claridad en el pasaje 2.2.2.2 de la demanda (ver fs. 18 infolios). El acto -como bien afirma el pretensor- adolece de un evidente vicio en sus motivos (motivación incongruente). En efecto, si bien la sumariante entendió que la entrega de una tarjeta con el número telefónico del actor al Cr. AZAMBUYA constituyó una falta, este temperamento no fue compartido por la Asesoría Letrada de la Auditoría Interna de la DGI Dra. Mariana PRESNO; que con buen tino, descartó que este hecho (que obviamente no constituía una falta), pudiera serle reprochado al funcionario. Dijo la abogada asesora Dra. PRESNO en su dictamen: “Dando por cierto el hecho material de la entrega de la tarjeta por parte del funcionario al Cr. AZAMBUYA, coincidimos con él -y en este punto nos permitimos disentir con la instructora - en que dicho acto en s í mismo no constituye falta disciplinaria porque no resulta probado que la entrega de la misma haya traído aparejado el ofrecimiento o la concreción de algún tipo de servicio del funcionario respecto al Contador, o que la misma se haya entregado con fines distintos a la mera comunicación entre las partes (…) a juicio de esta asesora letrada, el acto en sí mismo no llega a constituir una conducta pasible de sanción disciplinaria…” (fs. 660 v to. y 661 de los A.A. - Pieza II; el subrayado pertenece a la redacción). El temperamento de la Dra. PRESNO, de descartar la imputación de esa presunta inconducta, fue compartido por la Asesoría Letrada del Ministerio de Economía y Finanzas en el dictamen del Dr. Mario GARCÍA. Sin embargo, el Sr. Ministro de Economía y Finanzas, al dictar el acto impugnado -sin fundamentar en lo más mínimo porqué se apartaba de lo aconsejado por sus servicios - reprochó al actor la comi sión de esta presunta falta administrativa. Adviértase que, en el considerando del acto impugnado se consigna -en contradicción con los dos últimos dictámenes letrados que recayeron en el procedimiento - que el actor: “ ….entregó una tarjeta personal al Sr. Washington Azambuya donde se consigna su nombre, número de celular y correo electrónico con el logo de una empresa (New Personal Service)….” (ver fs. 669 vto. de los A.A. - Pieza II). Esa falta, que los dos últimos informes letrados habían descart ado, igualmente se le reprochó para imponerle la reprimenda resistida. Como enseña SAYAGUÉS LASO, cuando la Administración se aparta de los dictámenes técnicos es necesario que lo haga en función de fundamentos razonables (Cf. SAYAGUÉS LASO, Enrique: “Tr atado de Derecho Administrativo”, FCU, Montevideo, 1998, pág. 358; en jurisprudencia véanse las sentencias 156/2004; 657/2010; 400/2013 y 472/2014). Sin embargo, en la emergencia, nada dijo ni justificó el Sr. Ministro de Economía y Finanzas para apartarse de lo aconsejado por sus servicios jurídicos, lo que determina que el acto adolezca de una incongruencia en sus motivos. Como enseña REAL, la fundamentación del acto debe ser congruente, es decir, los motivos normas y razones invocados deben aparecer co mo premisas de donde se extraiga lógicamente la conclusión, que es la decisión; si hay contradicción entre la fundamentación y la decisión, esa incongruencia afecta la validez del acto. A su vez la fundamentación del acto debe ser exacta; las razones de De recho deben corresponder a los textos invocados, los hechos deben ser verdaderos (REAL, Alberto Ramón: “La fundamentación del acto administrativo”, en L.J.U. Tomo LXXX. págs. 10 y 11). En el mismo sentido, apunta MARIENHOFF que habrá falta de causa o motivo en el acto administrativo, que tendrá como consecuencia su nulidad, en aquellos casos en que los hechos invocados como antecedentes, que justificarían la emisión del acto, no existieren o fueren falsos (MARIENHOFF, Miguel: “Tratado de Derecho Administr ativo”. Tomo II. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1966. Pág. 526). Al decir de DURÁN MARTÍNEZ, la motivación debe ser suficiente, congruente y exacta. Con este autor, podemos afirmar que la motivación es congruente cuando existe una coherencia entre la parte expositiva y la parte dispositiva del acto. Dicho en otros términos, cuando existe razonable adecuación entre los motivos y la finalidad enunciados y el contenido del acto consignado en la parte dispositiva. La congruencia es una exigencia de razonabilidad. El acto administrativo es una declaración de voluntad razonable, puesto que la voluntad presupone la inteligencia. (DURÁN MARTÍNEZ, Augusto: “Motivación del acto administrativo y buena administración”, AA. VV: “Ética; Estado de derecho; Buena administración (Augusto Durán Martínez - Marta Hanna de Rosa: Coordinadores”, Universidad Católica del Uruguay, Montevideo, 2013, pág. 137). En la emergencia, asistimos a un supuesto de incongruencia en la motivación del acto, que suma una razón más para anular el acto hostilizado. Por estos fundamentos , y en atención a lo dispuesto por los arts. 8, 309 y 310 de la Constitución de la República, el Tribunal FALLA : Ampárase la demanda incoada y, en su mérito, declárase la nulidad del acto impugnado; sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $22.000 (pesos uruguayos veintidós mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, y archívese. Dra. Sassón (r.), Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Tobía, Dr. Echeveste, Dra. Torres Collazo. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).