Sentencia Sentencia N° 742/2015

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 15 de octubre de 2015. No. 742 VISTOS : Para resolución, este incidente de suspensión de ejecución del acto administrativo impugnado, caratulado: “SAN ROQUE S.A. con PODER EJECUTIVO. Suspensión de ejecución” (Ficha No. 839/2014), pieza separada de los autos “SAN ROQUE S.A. con PODER EJECUTIVO. Acción de nulidad” (Ficha Nº 483/2014). RESULTANDO : I) Que compareció el doctor Diego GAMARRA ANTES a demandar la declaración de nulidad de los artículo s 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 7 del Decreto del Poder Ejecutivo Nº 369/2013 de fecha 18 de noviembre de 2013 que fuera publicado en el Diario Oficial del día 25 de noviembre de 2013. Conjuntamente con la demanda, solicitó la suspensión de la ejecución del acto impugnado. Manifestó que el Decreto enj uiciado es manifiestamente ilegí timo tanto por razones de forma como de competencia, pues se regula mediante acto administrativo una materia irrebatiblemente legislativa; la irregularidad es de fácil y sencilla detección en la emergencia puesto que se desprende del propio acto. Se establece por vía reglamentaria una restricción a la libertad de comercio y basta con verificar la ausencia de ley para regular esa materia para concluir que el acto hostilizado resulta manifiestamente ilegal. La restricción en materia de titularidad de establecimientos tiene la nota de ser una ilegalidad protuberante, al punto que fue reconocida por el propio Presidente de la República. También es patente el quebrantamiento del principio de igualdad perpetrado por el art. 3º del decreto impugnado. Por otra parte, alegó que el daño ocasionado por la ejecución a la compareciente es grave y supera el que la suspensión podría irrogarle al funcionamiento de la Administración. Indicó que el con tenido del decreto le genera dificultades para concretar operaciones contractuales en curso para la adquisición de nuevas farmacias, para la operativa de un centro de distribución interno que compromete la viabilidad del negocio, así como genera ventajas ilegítimas a sus competidores, al prohibirles comercializar determinados productos a través de internet o de un call center. Insistió en que la suspensión no producirá efectos relevantes para la autoridad. II) Conferido traslado correspondiente, comp areció el doctor Feliciano MAUVEZIN , en representación de la demandada , a contestar la demanda incoada. Adujo que no se cumplen los extremos legales para acceder al beneficio. Recordó que la actora, previamente a promover acciones ante este estrado, promo vió ante el poder judicial una acción de amparo, en la que solicitó la suspensión de la ejecución del Decreto impugnado. Las sentencias en los amparos, en primera y segunda instancia, fueron enteramente favorables al Estado, puesto que se desestimó la pretensión del amparista. Subrayó que los presupuestos para acceder al amparo -manifiesta ilegitimidad y existencia de un perjuicio inminente - son “de naturaleza jurídica idéntica” a las exigidas por el Decreto 500/991 (SIC) para habilitar a la Administración a disponer la suspensión transitoria total o parcial de la ejecución del acto impugnado. En efecto, se exige que dicha ejecución sea susceptible de irrogar a la parte recurrente daños graves y que de la mencionada suspensión no se siga una perturbación gr ave a los intereses generales. Finalmente concluyó que, dadas las sentencias de amparo referidas el Tribunal de lo Contencioso se encuentra habilitado para no acceder a la suspensión de la ejecución del acto impugnado solicitada por la actora (SIC). III) Girados los autos a consideración del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, recayó el Dictamen No. 245/2015 (fs. 166), por el que aconsejó acceder a la suspensión solicitada por reunirse los requisitos exigidos en el art. 2º de la Ley Nº 15.869. CONSIDERANDO : I) Que la parte actora demandó la declaración de nulidad de los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 7 del Decreto del Poder Ejecutivo Nº 369/2013 de fecha 18 de noviembre de 2013, que fuera publicado en el Diario Oficial del día 25 de noviembre de 2013. II) En lo inicial, corresponde señalar que los presupuestos requeridos para la admisibilidad del presente accionamiento han sido debidamente cumplimentados (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley Nº 15.869). Como no ha resultado controvertido, el acto impugnado -que fue publicado en el Diario Oficial el día 25 de noviembre de 2013 - fue impugnado administrativamente por la actora el día 5 de diciembre de 2013, mediante la interposición del correspondiente recurso de revocación. La Administración incumplió con su deber de instruir y resolver el recurso movilizado, por lo que el día 11 de mayo de 2014 quedó configurada la denegatoria ficta (art. 5 de la Ley No. 15.869 en la redacción dada por el art. 40 de la Ley No. 17.292). La demanda conteniendo la pretensión anulatoria fue interpuesta, en tiempo útil, el día 23 de junio de 2014 (nota de cargo de fs. 133 de esta pieza y 132 del principal). III) El objeto de este incident e se circunscribe a decidir sobre la procedencia de la suspensión de ejecución de los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 7 del Decreto del Poder Ejecutivo Nº 369/2013 de fecha 18 de noviembre de 2013. Sobre el punto, el Tribunal ha tomado posición en una caus a idéntica en la Sentencia Nº 570/2015, por lo que en la emergencia, no variará su postura en relación al posicionamiento ya asumido. IV) En cuanto a la manifiesta ilegitimidad alegada, corresponde recordar que para acceder a una medida suspensiva como la impetrada, no ha de requerirse una labor profunda del juzgador a los efectos de verificar la ocurrencia de una contrariedad normativa (pero sí debe existir un razonable contraste entre la volición cuestionada y el orden jurídico apreciado en su globalidad). Al decir de BIASCO, la ilegitimidad manifiesta: “ …alude a lo indudable, a lo que todos pueden advertir; un resultado de conocimiento al que se llega espontáneamente, sin requerir cargos y específicos razonamientos; que aparece sin tropiezos, sin al ternativas, para todo el que conoce el orden jurídico, evidencia que cuando la ilegalidad invocada no aflora a la superficie del conflicto, ni se exterioriza con claridad y contundencia, no corresponde escudriñarla de la forma que debe hacerse regularmente , sino por el contario, concluir que no se configura sin duda esta nota de “manifiesta” ”. (BIASCO MARINO, Emilio: “La suspensión jurisdiccional de la ejecución del acto administrativo y otras medidas cautelares”, Asociación de Escribanos del Uruguay, Montevideo, 1997. págs. 112 y 113). Para acreditarse los extremos legales exigidos, el acto debe revelarse palmaria e irrefutablemente en abierta contradicción con la Regla de Derecho y que disipe cualquier margen de duda razonable acerca de su ilegitimidad. Sobre esta premisa, el Tribunal ha precisado desde antaño que para acreditar el supuesto legal debe asistirse a una hipótesis: “... de ostensible, patente, evidente, incuestionable ilegalidad del acto administrativo, por cuanto es éste el exacto significa do que el legislador quiso atribuir a la oración de referencia (“manifiestamente ilegal”) en consonancia con lo que, ya antes, establece el Código General del Proceso a través de múltiples normas donde se utiliza la misma expresión (“manifiestamente ...”) (v. gr.: arts. 24, núms. 1 y 6; 119.2, 144.1, etc.)” (Cfe. Sentencia 620/1999, vide también Sentencia 1098/1994).- (…) Pues bien; sobre este marco de calificación, estima la Corporación que el acto administrativo impugnado no se divisa en franca y notor ia contradicción con normas de superior rango normativo , que meritase el acogimiento de la medida incidental suspensiva por la causal invocada. (…) El estudio sumario y conciso sobre la regularidad jurídica del acto no constituye -naturalmente- prejuzgamiento alguno sobre la cuestión de fondo sometida a decisión de la Sede (art. 2 inciso final eiusdem). Y ello porque, en esta estación procesal el análisis no se efectúa con la profundidad y rigor sustancial propio de otra etapa del procedimiento. La c ausal suspensiva no debe suponer la exploración exhaustiva del obrar administrativo para determinar su concordancia con la norma de mayor valía jurídica con la que se quiere correlacionársele .” (Sentencia 791/2011; en idéntico sentido las sentencias Nos. 516/2013, 91/2014, entre otras). En la especialidad del caso, liminarmente corresponde descartar la argumentación ensayada por la accionada, en el entendido de que los artículos del Decreto no aparecen como manifiestamente ilegales, ya que en diversas acc iones de amparo promovidas el Ministerio de Salud Pública obtuvo sentencias favorables de los órganos del Poder Judicial. Ahora bien, el análisis efectuado por órganos jurisdiccionales integrantes del Poder Judicial, muy respetable por cierto, no resulta en absoluto vinculante en la apreciación que cabe formular en esta jurisdicción contencioso-anulatoria. El examen incidenter tantum de ajuste entre lo consignado en el Decreto cuestionado y disposiciones normativas de superior valor y fuerza, no resulta o bstaculizado por soluciones adoptadas por órganos jurisdiccionales en el ejercicio de su parquet competencial. De lo contrario, y de seguirse la tesis de la Administración, los procesos de amparo promovidos (por la actora u otros interesados) constituirían procesos prejudiciales que condicionarían el análisis de la regularidad jurídica de un acto con carácter provisional en otro orden orgánico (para estas cuestiones véase, como referencia obligada: BARRIOS DE ANGELIS, Dante: “Introducción al proceso”, Id ea, Montevideo, 1980, pág. 187; en nuestra jurisprudencia ver la Sentencia Nº 377/2015, en especial el CONSIDERANDO IX). La labor de otros órganos jurisdiccionales carece de operatividad e incidencia en el juicio que cabe realizar de parte del Tribunal de lo Contencioso Administrativo actuando en el terreno de su competencia originaria, constitucional y legalmente atribuida. Sobre este punto, en relación con la ausencia de manifiesta ilegitimidad del acto regla impugnado, en la Sentencia No. 570/2015, e l Tribunal sostuvo en términos revalidables que: “En cuanto a esta segunda hipótesis, el Tribunal ha expresado en sentencia 791/2011 que: “…..el acto debe revelarse palmaria e irrefutablemente en abierta contradicción con la regla de derecho y que disipe cualquier margen de duda razonable acerca de su ilegitimidad. Ha señalado el Tribunal que para acreditar el supuesto legal debe asistirse a una hipótesis:....de ostensible, patente, evidente, incuestionable ilegalidad del acto administrativo, por cuanto es éste el exacto significado que el legislador quiso atribuir a la oración de referencia (manifiestamente ilegal) en consonancia con lo que, ya antes, establece el CGP a través de múltiples normas donde se utiliza la misma expresión (Cfe. Sentencia 620/1999, vide también Sentencia 1098/1994)…..” Igualmente, en sentencia Nº 744/2013, se dijo que. “….el Tribunal entiende que la accionante no logra acreditar la "ilegitimidad manifiesta" del acto impugnado, es decir, que dicha ilegitimidad surja con un grado tal de ostensibilidad o evidencia que no deje lugar a ningún margen de duda razonable al respecto…..”. En este orden de ideas, y sin que implique prejuzgamiento alguno sobre la cuestión de fondo sometida a decisión de la Corporación, se estima que el acto administrativo impugnado no se divisa en franca y notoria contradicción con normas de superior rango normativo, que meritase el acogimiento de la medida incidental suspensiva, por la causal en estudio. En esta estación procesal el análisis no se efe ctúa con la profundidad y rigor sustancial propio de otra etapa del procedimiento. La causal suspensiva no debe suponer la exploración exhaustiva del obrar administrativo para determinar su concordancia con la norma de mayor valía jurídica con la que se quiere correlacionársele (Cfm. 791/2011). Por tanto, un análisis preliminar de la cuestión -propio de esta instancia incidental - arroja que, las normas legales a que refiere el decreto, no determina que la solución propiciada por éste, aparezca como manifiestamente ilegítima, por violación del principio de reserva legal.” Complementariamente, debe de verse que los arts. 1 y 2 del Decreto No. 369/013 en cuanto establecen restricciones o limitaciones en la titularidad de establecimientos de farmacias de pr imera categoría y su ubicación y de los comprendidos en las categorías de los arts. 6 a 10 del Decreto-Ley 15.703. El ejercicio de la libertad de la libertad de empresa de industria y comercio de la materia regulada por la Ley, queda sujeto a las limitaciones y prohibiciones de interés general resultantes de ella. Véase que el art. 24 , lit. a) , del Decreto -Ley 15.703 asigna como poder jurídico al MSP: “ Ejercer la policía y determinar el régimen de instalación y funcionamiento de cualesquiera de los estable cimientos regulados por esta ley , disponiendo especialmente de las facultades de registro, coordinación, control y reglamentación .”, y el lit. b) prevé la posibilidad de “ Autorizar el funcionamiento o disponer la suspensión de los establecimientos comprend idos en la presente ley y proceder a su registro. Fijar las exigencias técnicas, sanitarias, de ubicación y locativas y ambientales o de cualquier otro orden necesarias a los fines de esta ley. Todo traslado de establecimiento cualquiera sea su categoría , supone nueva solicitud de autorización.” CADE 5082. Es así que, en base a este esquema normativo, puede entenderse liminarmente, que los arts. 1 y 2 del Decreto cuestionado encuentra apoyatura legal en las disposiciones premencionadas, ya que dentro de los poderes de contralor se prevé resultaría posible fijar condiciones de ubicación y necesarias a los fines de la Ley. Por otra parte, el órgano público puede determinar el régimen de funcionamiento de los establecimientos, disponiéndose de facultades de contralor y reglamentación. En cuanto al art. 3 del Decreto impugnado, éste prevé que: “ Los establecimientos comprendidos en cualquiera de las categorías previstas en los Artículos 6 a 10 de la Ley No. 15.703 de 11 de enero de 1985 no podrán ofrecer, comercializar, distribuir o dispensar medicamentos, cosméticos y dispositivos terapéuticos a través de Internet y otros procedimientos informáticos de similar naturaleza, o a través de call centers.”. Nótese que, el art. 1 del Decreto -Ley 15.703, comet e al Poder Ejecutivo -por intermedio del M.S.P. - regular la distribución, comercialización y dispensación de los medicamentos, cosméticos, dispositivos terapéuticos de uso humano por medio de los establecimientos farmacéuticos por medios de los poderes jur ídicos y las normas que determina dicha Ley. Quiere decir que, el ámbito objetivo de la regulación ha de ser la distribución, comercialización y dispensación, éstas, a poco que se contrasta con el art. 3 del Decreto No. 369/013 parecieran integrar el elenco de actividades objeto del ejercicio de la potestad reglamentaria. Sin perjuicio de ello, el examen de si las limitaciones contenidas en la disposición infravalente ostentan o no cobertura legal, exigen una exploración exhaustiva y contrastación entre niveles normativos que excede el juicio valorativo que ha de formalizarse en esta estación procesal, en que se juzga si es posible acceder a una medida de tipo cautelar. Y ello, porque habrá de determinarse en otra etapa, si las limitaciones a determina dos canales de consumo (utilización de procedimientos informáticos o análogos) integran o no el objeto de regulación de la comercialización de los productos a los que alude la disposición legal. Por otra parte, el art. 24 , lit. c), del Decreto-Ley 15.703, si bien es claro en cuanto a la individualización de los medicamentos, cosméticos y dispositivos terapéuticos que cada establecimiento pueda elaborar, comercializar o distribuir (lo que pareciera enfocar la restricción al producto en sí y no a la modalidad de “llegada” al consumidor), lo cierto es que a continuación el literal c) prevé: “… así como disponer las prohibiciones o incompatibilidades pertinentes, por razones de interés general”. La proyección del alcance de este tipo de conceptos indeterminados, echa por tierra el eventual desajuste evidente con normativa superior, sin perjuicio claro está de lo que se resuelva en cuanto al fondo del asunto. De igual forma, tampoco en este análisis periférico -de regularidad jurídica del acto - puede obviarse q ue, entre las actividades que se limitan por el art. 3 del Decreto No. 389/013 está la de “ofrecer” los productos a través de Internet u otros procedimientos informáticos. La limitación del ofrecimiento o “invitación a adquirir un producto” podría discutir se si ingresa o no dentro del concepto de reglamentación y control de la propaganda que pueda realizar cada categoría de establecimiento respecto de su actividad y por “ cualquier medio” (ex art. 24. lit. I), del Decreto-Ley 15.524). Los arts. 4 y 5 del a cto-regla impugnado, prima facie , encuentran aparente sustento legal en los lits. a) y b) del Decreto -Ley 15.703, en ejercicio de poderes de contralor en cuanto al funcionamiento de los establecimientos. Los arts. 6 y 7 del Decreto parecieran encontrar s ustento jurídico en lo dispuesto en el art. 24 , lit. c) , del Decreto -Ley 15.703, a través de la posibilidad de disponer prohibiciones e incompatibilidades, por razones de interés general. IV) En cuanto al balance de daños, la actora afirmó que el perju icio ocasionado resulta “de la mayor gravedad posible” pues se avasallan derechos fundamentales como la libertad de comercio, el principios de igualdad y seguridad jurídica. Agregó a ese genérico enunciado, que existen a partir de la existencia jurídica del acto, dificultades para la concreción de operaciones contractuales en curso para la adquisición de nuevas farmacias. Estas serían las que no han caído y, aunque enlentecidas, se encuentran todavía en proceso”. Desde ya corresponde notar que ninguna prueba aportó sobre negocios que no hayan fructificado cuya causa fuese la sanción del Decreto en cuestión. Sí se explayó sobre los negocios en curso en el punto 3.1 de su escrito, expresando textualmente que: “… se encuentran en proceso de adquisición, habiéndose suscrito contratos preliminares con anterioridad a la sanción del Decreto, algunos otros establecimientos farmacéuticos de primera categoría” (fs. 113 infolios). En efecto a fs. 83, 87 vuelto y 92 de los AA, obran tres boletos de reserva de fecha 9.10.2013 (este documento se denominó “carta de reserva” y no previó multa alguna), 15.11.2103 y 24.10.2013, en estos, si bien establecen las multas de estilo, se acordó como condición esencial: “… la verificación por parte del interesado a la fecha de la toma de posesión de que: (i) la Farmacia se encuentra al día en el cumplimiento de las obligaciones fiscales, laborales, de seguridad social, legales y reglamentarias en particular, del cumplimiento de las normas sustanciales y formales que regulan el rég imen de farmacias ” (ver idénticas cláusulas 2.4. b) fs. 88 y 92 vuelto de los AA.; el subrayado pertenece a la redacción). Es decir, que ante la violación de una condición esencial como lo es que la farmacia se encuentre en “ cumplimiento de las normas su stanciales y formales que regulan el régimen de farmacias ”, cuyo cumplimiento debe ser observado por parte del eventual enajenante, difícilmente pueda pensarse que tal circunstancia eventual haría operar el supuesto de multa atribuible al interesado en la adquisición de los establecimientos. Tanto es así, que la propia actora afirma seguidamente en su escrito que: “ Actualmente, quienes bajo esos contratos se comprometieron a prometer enajenar sus establecimientos han formulado peticiones al Ministerio de Salud Pública, a efectos de que se pronuncie en el sentido de la adecuación de dichas situaciones al Decreto, para proceder con cierta certeza al otorgamiento de la promesa y posterior compraventa de los establecimientos farmacéuticos, pero lo cierto es qu e los trámites aún se encuentran en curso, sin resolución” (fs. 113 infolios). Tal cuestión imposibilita la formulación del balance que la actora reclama y, en lo medular, conduce a desechar el argumento relativo a los daños, que ante los propios dichos de la actora, aparecen como eventuales y sin duda futuros. Corresponde señalar que en cuanto al presunto “ entorpecimiento en la operativa a través de un centro de distribución interno que puede comprometer seriamente la eficiencia e incluso la viabilid ad del negocio ” (fs. 128 vto. infolios), tampoco la actora aportó prueba alguna, de manera que se impone idéntica conclusión. Finalmente, hizo hincapié sobre la prohibición arbitraria para comercializar cosméticos vía Internet y “call centers”, cuestión sobre la que, si bien agregó folletería y publicidad que acredita su comercialización por tales medios, no prueba daños concretos (más allá de los que lógicamente pueden presumirse) y menos de la entidad que justifique acceder a lo peticionado. Refuerza lo anterior el hecho dado porque en oportunidad de examinar la ilegitimidad manifiesta alegada, el citado fallo antecedente de este Colegiado desechó tal hipótesis, de modo que -como se sostuvo ya- se adoptara idéntica solución en el presente. Ahora bi en, en un punto en concreto sí se advierte que la ponderación del balance de daños, resulta favorable de la tesis de la actora. Puntualmente, en lo referido al plazo de 180 días para adaptarse a las disposiciones reglamentarias que consagra el art. 2º , inciso 2º, del Decreto, se revela como una norma pasible de generar mayores perjuicios a la interesada que a la Administración, por lo que se accederá a la suspensión de ejecución reclamada. La descripción legal requiere la ponderación entre el daño grave susceptible de ser sufrido por el administrado y el que habría de sufrir la organización y funcionamiento del órgano público involucrado. Este criterio comparativo ha sido, por ejemplo, empleado por el Derecho Norteamericano, a través de las injuctions, ocasiones en las que el Tribunal debe balancear las privaciones ( balance of hardships ) que el otorgamiento o la denegación provocan en el actor o en el demandado (Cfe. VALLEFÍN, Carlos A.: “Protección Cautelar Frente al Estado”, Abeledo -Perrot, Buenos Aires, 2009, págs. 40 y 41). Como apunta el Dr. TOBÍA en su excelente voto: “ La medida suspensiva permite mantener las cosas en el estado anterior hasta el dictado de la sentencia definitiva, con lo cual, la postergación de adecuación para cumplir con la limi tación de titulación, en forma simultánea, de establecimientos no genera menoscabo en los valores en juego gestionados por el órgano público involucrado.”. Como enseña CAJARVILLE PELUFFO: “ El balance requiere una valoración comparativa de los daños que l os efectos del acto podrían ocasionar al demandante, con los que los intereses que la Administración debió tener en cuenta al dictarlo sufrirían con la suspensión” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Sobre Derecho Administrativo”, FCU, 3ª Edición, Montevideo, 2012, pág. 751). Cabe revalidar, nuevamente, lo que expresa el doctor TOBÍA en su sufragio, en términos que el Tribunal hace suyos cuando consigna: “ No se aprecia, seriamente, que la política sanitaria del Estado se vea menoscabada por la suspensión transitoria parcial (inciso 2° del art. 2 del Decreto No. 369/013) y, en consecuencia, que el interés prevalente sea la salud de la población, desde que la concentración empresarial de establecimientos comprendidos en las categorías previstas en los arts. 6 a 10 del Decreto -Ley 15.703, que se pretende restringir por la decisión adoptada, atañe a factores de mercado.”. Por lo demás, como señala GARBERÍ LLOBREGAT en consonancia con doctrina especializada: “ No puede admitirse un mero interés genérico por la ej ecutividad de la actividad administrativa. Ha de tratarse, en cambio, de un interés específico, cualificado, prevalente, que esté exigiendo precisamente el cumplimiento inmediato de aquel acto concreto cuyos efectos se pretende dejar en suspenso temporalme nte” (GARBERÍ LLOBREGAT, José: “ Las medidas cautelares ” en AA. VV.: “Derecho Procesal Administrativo”, Tirant lo blanch, Valencia, 1993, pág. 687). En el caso, no median razones perentorias para sensatamente admitir que existe un calificado interés en q ue -en esta fase de cuestionamiento - el acto se ejecute, modificando el estado de situación hasta ese momento existente (Cfe. Sentencia No. 570/2015). En efecto, el daño grave resulta acreditado in re ipsa, la sola exigencia de readecuación en un plazo de 180 días para ceñirse a la limitación consignada en el Decreto, va de suyo que acarrea una imposición que altera la estructura organizativa empresarial. No cabe, pues, confundir el daño material eventual que pueda llegar a verificarse con la afectación concreta inmediata que el acto con la carga establecida de por sí origina. En definitiva, por los fundamentos expuestos, el Tribunal accederá a suspender transitoria y parcialmente la ejecución del acto impugnado (solamente en la fase dispuesta en el art. 2, inciso 2°), desestimándola en lo restante, de acuerdo al criterio recientemente sostenido por el Cuerpo (Sentencia No. 570/2015). Por los fundamentos expuestos y los concordantes del dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Adminis trativo, el Tribunal , en mayoría, RESUELVE : Hacer lugar parcialmente a la solicitud de suspensión de ejecución del acto administrativo impugnado y, en su mérito, suspender la ejecución del art. 2 inciso 2º del Decreto 369/2013; desestimando la pretensión suspensiva en lo restante. Dra. Sassón (r.), Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Tobía, Dr. Echeveste (d.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado). Discordia del Dr. Echeveste. DISCORDE PARCIALMENTE, únicamente en cuanto considero que también corresponde deses timar la solicitud de suspensión de ejecución del art. 2°, inc. 2°, del Decreto N° 369/013. Es reiterada la posición del Cuerpo en el sentido de que la suspensión de ejecución del acto administrativo es un instituto de amparo de carácter preventivo, contra la actuación arbitraria o antijurídica de la Administración, y que resulta una excepción al principio según el cual los recursos y acciones no suspenden la eficacia de tales actos. Esta medida especial puede ser decretada cuando la ejecución del acto impugnado sea susceptible de irrogar a la parte actora daños graves o de difícil reparación, cuyo alcance y entidad superen los que la suspensión pudiere ocasionar a la organización y funcionamiento del órgano involucrado, o cuando el acto enc ausado aparezc a inicialmente como manifiestamente ilegal. Y bien, a mi juicio, no se aprecia prima facie que el acto enjuiciado sea manifiestamente ilegal, sin perjuicio del análisis que oportunamente se realizará al expedirme en la sentencia definitiva sobre la acción de nulidad. Y por otro lado, no se ha realizado el balance de daños por parte de la actora que permita analizar y cuantificar los daños alegados, por lo cual, es imposible compararlos con los daños que eventualmente la suspensión ocasionaría a la Administ ración. Nótese que el promotor simplemente solicitó la suspensión de ejecución del acto encausado, citando el art. 2° de la Ley 15.869, sin mayor argumentación, soslayando presentar estados contables de la empresa u otros elementos que pudieran acreditar la existencia de los graves daños invocados. En conclusión, me inclino por no acceder a la solicitud de suspensión de ejecución respecto de ninguna de las disposiciones impugnadas.