Sentencia Definitiva N° 622/2015

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 20 de agosto de 2015. No. 622 VISTOS : Para resolución de la cuestión formal planteada , estos autos caratulados: “ MANTIBA S.A. con AGENCIA NACIONAL DE VIVIENDA. Acción de Nulidad” (Ficha Nº 258/2014). RESULTANDO : I) Que compareció el doctor Miguel CASTELLÁN en representación de MANTIBA S.A., a demandar la declaración de nulidad de la Resolución Nº 358/2013 del Directorio de la Agencia Nacional de Vivienda, fechada el 4 de julio de 2013 (fs. 24 de los A.A.). Por dicha volición se resolvió: “1º) Aprobar el informe del Departamento de Control y Seguimiento de Programas de la División de Obra Nueva del Área Programas Habitacionales en relación con el reclamo de MANTIBA S.A. por la liquidación y pag o de trabajos adicionales en el Edificio Torre Molinos de San Carlos (CH B-47). 2º) Remitir las actuaciones al Área referida para que proceda en consecuencia. 3º) Notificar a la empresa MANTIBA S.A.” II) Corrido el correspondiente traslado de la demanda, la representante de la Agencia Nacional de Vivienda planteó, como cuestión formal, la falta de jurisdicción de este Tribunal. Hizo caudal de lo previsto en el art. 27, numeral 1º, del Decreto -ley Nº 15.524. Argumentó que la interesada pretende, en fo rma oblicua, el pago de sumas dinerarias que corresponderían a trabajos que, erróneamente, califica como adicionales de obra (aunque en puridad no tienen esa naturaleza). En la propia petición presentada -que generó el dictado del acto impugnado- solicitó que “se abone” lo adeudado por concepto de adicionales. En definitiva, concluyó que el acto impugnado no es procesable ante esta jurisdicción contencioso-anulatoria. III) De la cuestión formal planteada se confirió traslado a la actora. En resumidos términos, la actora denunció un obstáculo de orden adjetivo o procesal; puesto que puso de manifiesto que la defensa de falta de jurisdicción se planteó fuera del término de nueve días hábiles perentorios previstos para hacerlo (arts. 46 y 68 del Decreto-ley Nº 15.524). En cuanto a la procesabilidad del acto, adujo que éste resulta procesable y no encuadra en ninguno de los supuestos del art. 27 del Decreto-ley Nº 15.524. IV) Se ordenó girar los autos a consideración de la Procuraduría del Estado en l o Contencioso Administrativo, que luego del estudio del expediente, emitió el Dictamen Nº 763/2014 q ue corre a fs. 177 y 177 vuelto, por el que aconsejó amparar la exc epción de falta de jurisdicción, por entender que resulta de aplicación lo prevenido en e l art. 27 numeral 4º del Decreto -ley Nº 15.524. El dictaminante concluyó que el acto impugnado se halla regido por el Derecho Privado. V) Por Decreto Nº 379/2015 (fs. 179), pasaron los autos para resolución, la que previo estudio de los Sres. Ministr os fue acordada en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Que el Tribunal, sin compartir los fundamentos de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, hará lugar a la cuestión formal planteada y declarará que el acto encausado no resulta procesable ante esta jurisdicción contencioso-anulatoria (art. 27 del Decreto-ley Nº 15.524). II) En lo inicial, corresponde examinar el aspecto procesal concerniente a las consecuencias del planteo de la cuestión formal fuera de los nueve días hábiles perentorios previstos a tal efecto (arts. 46 y 68 del Decreto-ley Nº 15.524). El Tribunal , pese a que la defensa de falta de jurisdicción fue planteada conjuntamente con la contestación de la demanda -ya vencido el plazo para oponer excepciones- decidió igualmente sustanciarla y ordenó dar traslado de la cuestión formal (Decreto Nº 5232/2014 de fs. 158). Nada cabe objetar a este proceder, y la defensa de falta de jurisdicción articulada, debe considerarse válidamente introducida. Resulta un valor entendido que este tipo de cuestiones, como la falta de jurisdicción o los presupuestos procesales de admisibilidad de la demanda anulatoria, sobre los que existe un contralor oficioso del Tribunal, pueden resolverse a ntes de la sentencia de finitiva; aun cuando hayan sido planteadas como defensa fuera del plazo legal para deducir el excepcionamiento (art. 68 del Decreto-ley Nº 15.524). Vale recordar, por todas, la Sentencia Nº 1012/1995 en la que se afirmó: “…en cuanto a la “cuestión formal” planteada, el Tribunal tiene dicho “que en el proceso contencioso administrativo, el régimen legal (arts. 66, 67 y 73 del Decreto Ley Nº 15.524) prevé la previa resolución, en una también previa etapa del trámite, de un cierto tipo de cuestiones que refier en, ya a presupuestos relativos a la válida y regular constitución del proceso, ya a requisitos de admisibilidad de la pretensión anulatoria, ya por fin, a ciertos tipos de defensa que, aunque de naturaleza perentoria, es permitida su alegación y resolució n in limine litis por razones de economía procesal (Cfe. Devis Echandía: “Nociones Generales de Derecho Procesal Civil”, Nos. 141, 244 y conc.) como, por ejemplo, el de la cosa juzgada”.- “Es también una particularidad del régimen procesal contencioso administrativo -aunque sin que exista similar texto expreso, también lo admite la doctrina en el proceso común - la posibilidad de relevar de oficio este tipo de cuestiones (art. 67 y 73 del D. Ley Nº 15.524)”.- “Y es igualmente admitido por este Tribunal, la r esolución previa de esas cuestiones aunque no se planteen en el período específicamente señalado (art. 68 ejusdem 9 al efecto, en atención a la naturaleza y a la expresa asignación de la facultad de tratarlas aún oficiosamente) (Cfe. sent. Nº 259/86)”. “…En el caso, el pronunciamiento previo deriva de un planteo de la parte que, aunque efectuado ya vencido el período apropiado para insertar el excepcionamiento dilatorio, es igualmente procedente – por las razones apuntadas - resolver antes de continuar con la normal sustanciación del proceso” (S. Nº 419/86)”. Cfe. Sent. 90/87). -” (en idéntico sentido, más recientemente, véanse las Sentencias 526/2011, 302/2014 y 720/2014). En definitiva, por las razones señaladas en el precedente transcripto, no existen obs táculos desde el punto de vista adjetivo para examinar, en esta estación procesal, la defensa de falta de jurisdicción planteada por la accionada en su escrito de contestación de demanda. Y en ello, además, militan razones de economía procesal, pues ante l a objeción de un contendiente respecto de la ajenidad competencial del Cuerpo, ese contralor oficioso puede formalizarse con anterioridad al dictado de la sentencia definitiva, a efectos de despejar sobre la inclusión o exclusión del conocimiento del Tribu nal en relación a la pretensión anulatoria. Particularmente, porque con el tracto procesal impulsado, el órgano jurisdiccional logra evitar el tránsito y sustanciación estéril de un proceso si el objeto de la pretensión (el acto administrativo o aún un segmento de él), no puede ser analizable en su regularidad jurídica por el Cuerpo. La secuencia procedimental implementada logra frustrar el dispendio de recursos humanos y materiales en supuestos que no habilitan total o parcialmente el dictado de una sentencia de mérito. III) Dicho esto, a efectos de elucidar la cuestión formal planteada, corresponde comenzar por recordar el procedimiento que precedió el dictado del acto impugnado, así como su contenido preciso. Como no ha resultado controvertido, MANTI BA S.A. resultó adjudicataria de la compra directa realizada por el Área de Programas Habitacionales de la ANV, para las obras de terminación del Edificio “Torre Molinos” ubicado en San Carlos Maldonado (obras de terminación del CH B -47, Edificio “Torre M olinos”). Esas obras estaban en un estado avanzado de ejecución (aproximadamente en un 70%), pero aún sin terminar, por lo que la empresa MANTIBA S.A. fue contratada para culminar esas obras. Así surge de la cláusula segunda del contrato de arrendamiento de obra oportunamente otorgado entre la empresa y la ANV (ver copia a fs. 27 a 32 infolios). El acto que se enjuicia en obrados, es corolario de la petición presentada por MANTIBA S.A. el día 11 de abril de 2013 (fs. 5 a 8 de los A.A.). En su presentación, la empresa narró que para concluir la obra que debía ejecutar (Edificio “Torre Molinos” – CH – B 47), se vio obligada a realizar diversos trabajos adicionales. Narró que esos trabajos adicionales responden, en primer lugar, a tareas adicionales pedidas por la propia ANV. En segundo término, detalló la ejecución de trabajos adicionales que necesariamente debieron ser ejecutados para poder realizar correctamente las tareas encomendadas; se trató -según detalló la empresa - de obras de ineludible realización para poder cumplir con sus obligaciones contractuales. Agregó una detallada liquidación de los trabajos adicionales y su costo (ver planilla de fs. 9-10 de los A.A.) y, expresamente, pidió que: “…se apruebe dicha liquidación y se abone a MANTIBA S.A. por los trabajos que allí figura debieron realizarse.” (fs. 8 de los A.A.). Como se advierte fácilmente, la e mpresa en su petitorio pidió a la Administración: i) Que reconociera un crédito que ostenta por la realización de diversos trabajos adicionales, re alizados en el marco de la ejecución del contrato de obra en el Edificio “Torre Molinos” de la ciudad de San Carlos. ii) Que, como corolario de lo anterior, le pagara el monto de ese crédito; que cuantificó en la suma de $ 6.399.831 (pesos uruguayos seis millones trescientos noventa y nueve mil ochocientos treinta y uno). La petición fue debidamente instruida. Inicialmente, el petitorio fue examinado por el Área de Programas Habitacionales – División Obra Nueva (Departamento de Control y Seguimiento de Programas), que emitió un detallado informe en el que examinó cada uno de los trabajos adicionales que la actora dijo haber realizado. Se pronunció sobre si estos debían ser considerados como verdaderos trabajos adicionales y, en consecuencia, si correspon día el pago reclamado (ver el detallado informe a fs. 12 a 21 de los A.A.). La Administración reconoció como trabajos adicionales únicamente los de “Pintura Perimetral”; “Pintado de Pilares” y “Trabajos varios de electricidad”, que con los elementos de cu antificación disponibles ascendían a un costo de $ 60.228 (pesos uruguayos sesenta mil doscientos veintiocho) (ver en especial el cuadro de fs. 20 de los A.A.). De ese informe se confirió vista a la interesada, que no fue evacuada (fs. 22 de los A.A.). Seguidamente, el expediente pasó a consideración de la Asesoría Letrada de la ANV, que proyectó la resolución impugnada. Finalmente, se dictó la Resolución dictada por el Directorio de la Agencia Nacional de Vivienda (Nº 358/2013 fechada el 4 de julio de 20 13), por la que se resolvió: “1º) Aprobar el informe del Departamento de Control y Seguimiento de Programas de la División de Obra Nueva del Área Programas Habitacionales en relación con el reclamo de MANTIBA S.A. por la liquidación y pago de trabajos adi cionales en el Edificio Torre Molinos de San Carlos (CH B-47). 2º) Remitir las actuaciones al Área referida para que proceda en consecuencia. Contra esta volición contiende la pretensora en este juicio. IV) Como se detalló en el considerando precedent e, especialmente al repasar el contenido del acto encausado, resulta algo bastante evidente que en su parte dispositiva deniega el pago solicitado por MATIBA S.A. de los trabajos adicionales (en las condiciones pretendidas por la empresa). En su lugar, apr ueba una liquidación realizada durante la instrucción del petitorio por los servicios técnicos de la ANV (Área de Programas Habitacionales – División Obra Nueva (Departamento de Control y Seguimiento de Programas); que reconoce un crédito significativamente inferior al pretendido por la empresa. El acto encausado, encuadra claramente en el supuesto previsto en el art. 27, numeral 1º, del Decreto-ley Nº 15.524; dicho precepto excluye del parquet competencial del TCA aquellos actos que: “Se emitan denegando los reclamos de cobro de pesos, indemnización de daños y perjuicios que tienen su causa en un hecho procedente de la Administración, del que se la responsabiliza.”. En buen romance, la decisión administrativa resistida, rechaza un reclamo de cobro de pesos y, como es de toda evidencia, está excluida de la jurisdicción de este Tribunal (art. 27 , numeral 1º, del Decreto -ley Nº 15.524). Sobre este tópico, con su habitual precisión, expresa en doctrina el Profesor CAJARVILLE: “Recogiendo algunas soluciones consagradas por la jurisprudencia del Tribunal, el art. 27 del Decreto -Ley 15.524 agrega otros actos que también están exceptuados de la jurisdicción anulatoria: los que denieguen reclamos de cobro de pesos, indemnización por daños y perjuicios causados por h echos de la Administración, devolución de pagos indebidos, o reconocimiento de compensaciones de adeudos, imputación de créditos a pagos futuros o reclamos similares. Son hipótesis en que, en realidad, la acción de nulidad no está excluida por la naturaleza de los actos, sino por el contenido del fallo con que culmina la acción anulatoria, puesto que la anulación de la decisión administrativa denegatoria o desestimatoria, en estos casos, no proporciona satisfacción a la pretensión; son hipótesis de inadecu ación del fallo anulatorio a la pretensión del interesado, quien tiene abiertas para su satisfacción las acciones declarativas o de condena fundadas en su derecho subjetivo.” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Recursos Administrativos” FCU, 4ª Edición, Montevideo, 2008, pág. 145 y 146). Además, como enseña nuestra mejor doctrina, se trata de un supuesto en el que una eventual sentencia estimatoria de la pretensión no proporciona satisfacción al impugnante. La sentencia de este Colegiado no puede sustituir el acto dene gatorio procesado por uno con el contenido favorable a la petición de la actora; por ello en definitiva, la exclusión de su insatisfacción jurídica, resulta imposible por la vía contencioso -anulatoria. Dicho en otras palabras, el proceso contenci oso-anulatorio se revela como una vía inidónea para excluir la insatisfacción jurídica de la pretensora (para el concepto de satisfacción jurídica como finalidad del proceso es obligada la remisión a BARRIOS DE ANGELIS, Dante: “Teoría del Proceso”; B de F, Buenos Aires, 2002, pág. 64-65). V) Finalmente, corresponde consignar que no se comparte el enfoque sustentado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en su dictamen, que ampara la cuestión formal de falta de jurisdicción, partiendo de la premisa que el acto impugnado está regido por el Derecho Privado (art. 27 , numeral 4º , del Decreto -ley Nº 15.524). Los trabajos adicionales cuyo pago reclamó la empresa ; el que -en las condiciones solicitadas - le fue denegado implícitament e por el acto residenciado, fueron realizados en el marco de la ejecución de un contrato administrativo (regido indudablemente por el Derecho Público). El Pliego único de bases y condiciones para los contratos de obras, prevé la realización de estos traba jos adicionales no previstos en el contrato. Y establece que la Administración estará obligada a abonarlos. Desde luego, siempre que se hayan ejecutado con su consentimiento, como lo prevé el art. 39.1 (ver fs. 79 infolios); cosa que en este caso así ocurr ió (al menos con buena parte de esos trabajos, como está probado). En la emergencia, ha quedado fehacientemente probado -es más, ni siquiera fue controvertido - que la Administración convino con la empresa contratista la realización de obras que no estaban estrictamente previstas en el contrato (hay discrepancias en cuanto a la identidad de esas obras y a su valuación, pero no a su existencia). En tal sentido, es ilustrativo el informe técnico de fs. 12 a 21 de los A.A. (el multicitado informe del Área de Programas Habitacionales – División Obra Nueva - Departamento de Control y Seguimiento de Programas); que reconoce expresamente que se le pidieron a la empresa contratista prestaciones adicionales (que son algunas de las que MANTIBA S.A. pretende cobrar). Por ejemplo , en el pasaje que se lee a fs. 14 de los A.A. en el informe, se reconoce expresamente el Pintado con pintura tipo “incamur” del muro perimetral (medianero). Allí se consigna que: “Según informe de la Arq. Residente de la ANV, efectivamente fue algo solicitado [a la empresa] en una de las visitas del Directorio para mejorar el aspecto de entrega de los muros perimetrales….”. En el mismo informe también se reconoce que se solicitó el : “cierre de los vanos en planta baja hacia los locales comerci ales” (fs. 15 de los A.A.); el Pintado de pilares bandera y cielorraso de galería de acceso a la Torre 2 (fs. 17 de los A.A.) y “Trabajos varios de electricidad” (fs. 18 -19 de los A.A.). El acuerdo para la realización de esas obras adicionales, cuyo pago reclamó la interesada, configura un supuesto de ejecución de lo previsto en el referido artículo del pliego. Y, desde otra perspectiva complementaria, puede sin violencia concluirse que son la consecuencia de una novación objetiva del contrato de obra que se estaba ejecutando, operado por el consentimiento de ambas partes (arts. 1525, 1526 y concordantes del Código Civil). Ambas partes estuvieron de acuerdo en introducir ajustes en las prestaciones que involucraba el contrato de arrendamiento de obra. Lo que resulta evidente, es que no hubo un nuevo contrato de Derecho Privado, si no q ue esas obras se hicieron en el marco de la ejecución del contrato de Derecho Público (Arrendamiento de Obra) que se estaba llevando adelante. Con tales entendimientos, deb e razonablemente convenirse que el impugnado, se trata de un acto administrativo regido por el Derecho Público. El acto que se resiste, se dictó -como se señaló- a consecuencia de un petitorio de la empr esa actora por el que solicitó la aprobación de una liquidación y, de resultas, el pago de una suma de dinero. El acto que no hizo lugar a lo solicitado, en las condiciones reclamadas y, por ello, agravia a la pretensora, encuadra en el supuesto del art. 27, numeral 1º: se trata de un acto que se emitió denegando un reclamo de cobro de pesos. En consecuencia, es por esa razón que no resulta procesable ante esta jurisdicción. Por estos fundamentos, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo RESUELVE : Declárase que el acto impugnado no es procesable ante esta jurisdicción. Las costas y costos deberán ser soportados por el orden causado. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $22.000 (pesos uruguayos veintidós mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Sassón (r), Dr. Harriague, Dr. Gómez Tedeschi , Dr. Tobía, Dr. Echeveste. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).