Sentencia Definitiva N° 540/2015

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 28 de julio de 2015. No. 540 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "SILVA GUERRERO, MARÍA ALEJANDRA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de nulidad" (Ficha No. 147/13). RESULTANDO : I) Que se procesa de nulidad la Resolución Nº 20 del Acta ext. 26 del Consejo de Educación Inicial y Primaria, de fecha 27 de abril del 2011 , por la que se resolvió no hacer lugar a la solicitud de la accionante de ob tener el reconocimiento del cargo como Maestra Efectiva de Educación Inicial en su foja de servicios por su actuación docente en el Jardín Maternal del Ministerio de Transporte y Obras Públicas (fojas 38 de los Antecedentes Administrativos). Relató la a ccionante, que en julio del año 2007 y en setiembre del año 2009, en oportunidad de solicitar copias de las fojas de servicios, en las mismas co nstaba el cargo que desempeñó como Maestra de Educación Inicial en el Jardín Maternal del Ministerio de Transporte y Obras Públicas, entre el 9 de abril del 2002 y el 28 de febrero del 2005. Sin embargo, expresó, que el 22 de marzo del 2010 solicitó nuevamente copia de su foja de servicios, en la que no figuraba su actuación en el mencionado Jardín Maternal. Que no es cierto, como afirma la Administración, que conociera la existencia de un régimen especial que preveía expresamente que la actuación de los funcionarios docentes en el Ministerio de Transporte y Obras Públicas no generaría ningún derecho ante el Consejo de Educación Primaria, lo que derivara de un contrato que aún no existía. Agregó que no optó por el sistema establecido en el contrato interinstitucional, el que además, se suscribió con posterioridad a la elección de cargos, por lo cual no le es oponi ble y sostener lo contrario implicaría una violación al principio de la relatividad de los contratos. En definitiva, sostuvo que en el momento de optar por los cargos no se le informó la condición en que se ejercerían los mismos, lo que ni siquiera era p osible pues el acuerdo interinstitucional se suscribió tres meses después. En consecuencia, los cargos por lo que optó fueron puestos a elección en el mismo carácter y con las mismas formalidades que se cumple para cualquier cargo de primaria, y por lo tanto las disposiciones del Convenio Interinstitucional que se pretenden aplicar para modificar el legajo, no le son aplicables por extemporaneidad, en tanto el mismo es posterior a la elección de cargos. El efecto retroactivo que se le pretende dar solamente obliga a las partes y no puede obligar a terceros, y menos aún si implica, como en este caso, afectar derechos adquiridos previstos estatutariamente. En definitiva solicitó la nulidad del acto impugnado. II) Que contestó la Administración demand ada a fojas 19 y 20, y sostuvo que la peticionante conocía las normas a las que se ajustaba su actuación, en especial el no reconocimiento de los años para el CEIP, por lo que luego de 9 años, no puede aducir en vía administrativa que no correspondía que se le aplicara una cláusula de convenio, cuando esa misma optó por este sistema en forma enteramente libre. Agregó que la promotora no puede basarse en un error de la Administración de registra r sus años en su foja de servicios, cuando una vez detectado el mismo sea subsanado, procediendo a realizarse la rectificación correspondiente. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. III) Abierto el juicio a prueba la parte demandada ofreció la que obra certificada a fs. 26 de autos, no pr oduciendo prueba la parte actora. Alegaron las partes por su orden, de fojas 31 a 36 la actora y a fojas 39 y 40 la demandada. IV) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen N° 559/2014 de fs. 43 de autos) aconsejó el rechazo de la demanda incoada y la consiguiente confirmación del acto administrativo procesado. Se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO: I) Que en l a especie se verifica el correcto agotamiento de la vía administrativa, así como la oportuna introducción de esta pretensión anulatoria. Por consiguiente, el Tribunal se encuentra en condiciones de ingresar al aspecto sustancial del caso planteado. II) Que en autos se procesa la Resolución No. 20 dictada por el Consejo de Educación Inicial y Primaria el 27 de abril de 2011 por la que se desestima la petición formulada por la actora a efectos del reconocimiento del cargo en su f oja de servicios, dado que no figura su actuación en el Jardín Maternal del Ministerio de Transporte y Obras Públicas. III) Que el Tribunal , en mayoría , y sin compartir el dictamen del Procurador del Estado, estima corresponde amparar la demanda y disponer la anulación del acto resistido. IV) Como antecedentes relevantes vinculados a la cuestión de autos se releva que la a ctora formuló petición ante el C onsejo de Educación Inicial y Primaria el 16 de abril de 2010 en la que expresó que con fecha 2 de julio de 2007 y 14 de setiembre de 2009 obtuvo copias de su foja de servicios en la que figuran los cargos que desempeñó como Maestra de Educación Inicial desde el 14 de marzo de 2002 a la fecha. Que en dicha s fojas figura un pe ríodo en el que se desempeñó en el Jardín Maternal del MTOP desde el 9 de abril de 2002 al 28 de febrero de 2005. Que el 22 de marzo de 2010 obtuvo una copia de su foja de Servicios en la que no figura su actuación en el Jardín Maternal del MTOP. Solici ta en consecuencia se le reconozca como su foja de servicios la que le fue otorgada el 14 de setiembre de 2009 debidamente actualizada. Consta a fs. 10 de los AA informe de la Abogada Asesora del 12 de mayo de 2010 en el que se consigna el pase a informe urgente del Departamento de Personal Docente para que explique y justifique la existencia de dos fojas de servicios diferentes. En respuesta, la Directora de Recursos Humanos el 21 de junio de 2010 señaló: “Tomado conocimiento del Acuerdo Interinstitucion al de fecha 26/06/02, entre el CEP y el Ministerio de Transporte y Obras Públicas, se procede a elaborar nueva foja de Servicio, que refleja únicamente los períodos dependientes del CEIP” (AA fs. 16). Conferida vista a la actora, fue evacuada conforme se consigna en el escrito agregado a fs. 22. El 18 de noviembre de 2010 produjo un informe la Inspectora Nacional de Educación Inicial, donde se aclaró la situación presupuestal de la actora indicando: “Acuerdo Institucional Acta No. 24 del 7/5/02, Acta No. 36 del 25/6/02 y toma de posesión del 9/4/02 donde se aclara que presupuestalmente estaba a cargo del Ministerio de Transporte y Obras Públicas. Se informa que los docentes acceden a los cargos por ordenamiento y elección de cargo, pero no se cuenta con la documentación del año 2002” (AA fs. 31). A fs. 36 se expidió la Asesoría Letrada haciendo referencia al convenio suscrito entre el MTOP y el CEIP y señala: “Existió un convenio entre el CEIP y el MTOP que era ley entre las partes y ese convenio no se puede desconocer por más que el intérprete considere que es injusto. La peticionante conocía las normas a las que se ajustaba su actuación, en especial el no reconocimiento de esos años para el CEIP”. En tal sentido se dictó el acto impugnado, desestimand o la solicitud formulada por la actora. V) Ahora bien, de acuerdo a la documentación agregada en los antecedentes administrativos, el Acuerdo Interinstitucional celebrado entre el Consejo de E ducación Primaria (actual CEIP) y el Ministerio de Transporte y Obras Públicas el 10 de mayo de 2002, fue objeto de sucesivas prórrogas. En el acuerdo Inter -Institucional inicial, se dispuso en la cláusula segunda, numeral I) que el Jardín Maternal, que atiende a hijos de funcionarios del Ministerio de Transporte y Obras Públicas proporcionará el local, mobiliario y demás elementos materiales necesarios (inclusive didácticos); así como el personal auxiliar. Serán también de su cargo los haberes que se generen por las funciones que desempeñen los funcionarios docentes. B) El Consejo de E ducación Primaria designará el personal técnico-docente que se requiera, de acuerdo al alumnado que efectivamente asista a dicho centro. C) La actuación de los funcionarios docentes en el Ministerio de Transporte y Obras Públicas po r aplicación del presente acuerdo, no generará ningún derecho de los mismos en el Consejo de Educación Primaria. En el nal. VII de este instrumento se dispuso: “El presente acuerdo retrotrae sus efectos al 7 de abril de 2002 y regirá hasta tanto una de l as Instituciones manifieste por escrito a la otra, su intención de poner fin a su aplicación, con una anticipación no menor a diez días hábiles a la fecha prevista para su finalización…”. De manera que cuando la actora había tomado posesión del cargo en el Jardín Maternal del MTOP, no estaba vigente el Acuerdo Interinstitucional, razón por la cual no podía saber que la actividad prestada en el jardín no sería considerada en su foja de servicio. Debe tenerse especialmente presente que por más que en el A cuerdo Interinstitucional se disponga que “retrotrae sus efectos al 7 de abril de 2002”, tal aplicación retroactiva no puede vulnerar los derechos de los funcionarios docentes que habían realizado la opción por prestar sus funciones en el Jardín Maternal del MTOP sin saber, que tal actividad no le generaría derecho alguno en el marco de la ANEP. Por su parte, este temperamento fue invocado por la Administración en oportunidad de tener a estudio los recursos movilizados por la actora sugiriendo la revocación del acto impugnado. Así en uno de los informes producidos, luego de relevar la obvia cu estión cronológica, se indicó: “en relación a la foja de servicio corresponderá realizar una corrección y es que se deberá registrar el período comprendido entre la T oma de Posesión -9 de abril de 2002- y la fecha de suscripción del Convenio, 10 de mayo de 2002”, por lo que en relación a dicho lapso, aconsejó el acogimiento parcial del reclamo. Como bien consigna la Sra. Ministra Dra. Mariela Sassón en su voto: “Relevado que en los informes a los cuales se remite el acto de marras, se invocó una normativa inexistente al momento de la elección del cargo por parte de la actora, por lo cual mal podía esta conocerla, considero que nos encontramos ante un supuesto de motivación inexacta. Para concluir recordemos que DURAN MARTINEZ explica que la motivación, es pues la justificación del acto administrativo efectuada con la expresión de los motivos determinantes y la finalidad perseguida, de manera que se pueda entender la decisión como correcta o aceptable (DURAN MARTINEZ, Augusto: “Motivación el acto administrativo y buena administración” en AA.VV. “Etica; Estado de Derecho; Buena Administración”, Universidad Católica del Uruguay, 2013, pág. 136)”. La Administración no puede por tanto, invocando la aplicación de un Acuerdo que se celebró con posterioridad a la puesta del cargo a elección, y también con posterioridad a la elección y a la toma de posesión por parte de la compareciente, desestimar la petición planteada por la actora. La motivación en que se basa la resolución, es errónea, lo que acarrea inexorablemente la il egitimidad del acto, lo que con lleva a su anulación (Sentencia No. 482/06, 353/08, 634/08, entre muchas otras). Ello determina que, por el período ante rior a la aprobación del Acuerdo Interinstitucional, corresponde la inclusión de la actividad prestada por la actora en el Jardín Maternal del MTOP en su foja de servicios; y aún más, se estima que tal inclusión debe abarcar todo el ejercicio 2002, puesto que una vez hecha la opción para prestar actividad en dicho Jardín durante dicho ejercicio, no se podía pretender que la actora abandonara el cargo intempestivamente en el mes de mayo por el solo hecho de la aprobación del Acuerdo, cuyo contenido posibleme nte no pudo conocer en dicho momento; por ende, debe ser incluida en su foja de servicios la actividad prestada por todo el ejercicio 2002. En función de lo expuesto, la petición incoada por la actora, para la inclusión en su foja de servicios de aquell os prestados por los períodos abril del 2002 al 28 de febrero de 2005, debería ser acogida en lo atinente al ejercicio 2002, por lo cual, la denegatoria integral emitida por la Administración resulta parcialmente ilegítima. VI) Por último debe consignarse que conforme señalara el Tribunal en un reciente pronunciamiento que dirimiera una temática muy similar a la de autos: “.. no resulta posible, en la emergencia, disponer la anulación parcial del acto denegatorio expreso cuestionado, habida cuenta que los términos empleados por la peticionante que determinan la proyección y alcance de la denegación cuestionada, no habitan fraccionar y/o escindir la voluntad administrativa. (…) En la especialidad del caso, con la anulación parcial, la Sede desbordaría su parquet competencial en función de las limitaciones constitucionales que definen la Jurisdicción del Tribunal. Particularmente, porque con la anulación parcial se desnaturaliza el acto administrativo con contenido denegatorio expreso, ya que la volunt ad administrativa aparece como reflejo correlativo del objeto de lo solicitado. Con tales entendimientos, se estima que de anularse parcialmente el acto administrativo cuestionado, por vía oblicu a e indeseada, el Tribunal estaría reformando y desvirtuando el contenido denegatorio del enjuiciado. Con ello, claro está, no se patrocina necesariamente la solución opuesta, esto es, disponer la confirmación del acto resistido. Por el contrario, como se verá, si el órgano jurisdiccional entiende que la denegatoria de reconocimiento de la antigüedad funcional fracción de parte de los períodos de servicios denunciados resulta puntualmente acreditada, ello aparejará la anulación integral de la volición administrativa. En tal hipótesis, en la eventual recomposici ón del procedimiento, la demandada podrá dictar un nuevo acto denegatorio respecto del período cuya actuación resultó alcanzada en el ámbito de aplicación del mentado Acuerdo Inter-institucional entre el MTOP y ANEP”. Por tales fundamentos, el Tribunal, en mayoría, FALLA: Ampárase parcialmente la demanda incoada y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte act ora, en la suma de $ 22.000 (pesos uruguayos veintidós mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese.- Dra. Sassón, Dr. Harriague, Dr. Gómez Tedeschi (r.), Dr. Tobía (d.), Dr. Echeveste. Dr. Marquisio (Sec. Letrado). Discordia del Dr. Tobía. DISCORDE. Por los mismos fundamentos expuestos en discordia realizada en sentencia No. 180/2015, a los que me remito evitando inútiles reiteraciones.