Sentencia Definitiva N° 538/2015

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 28 de julio de 2015. No.538 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "AGENCIA MARÍTIMA PEDRO SANTANA S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Acción de nulidad" (Ficha No. 532/2013). RESULTANDO : I) Que el 16 de agosto de 2013 (fs. 4 -29), comparece el Dr. Pablo Labandera, en representación de la actora, interponiendo demanda de nulidad contra la Resolución emitida por la Dirección Nacional de Aduanas con fecha 24 de octubre de 2012 , por la cual se dispone sancionar con apercibimiento a la Agencia Marítima “ Pedro Santana S.A.”, con la correspondiente anotación en el legajo respectivo. Relata que los hechos que llevaron al dictado del acto cuestionado se han ver ificado en razón de un error involuntario, nimio, sin intención alguna (así considerado por el instructor informante); sin trascendencia ni perjuicio para la Administración, ni respecto de ningún bien jurídico tutelado susceptible de recibir sanción alguna por dicho concepto. Refiere a que ha quedado demostrado que la actora procedió de manera debida, pues cuando tuvo conocimiento cierto del error involuntario existente en el trámite, esto es, en la omisión de presentación de la documentación en el Mód ulo Florida para dar cumplimiento al cierre de la operación aduanera de Tránsito amparada en el DUA Nº 007/2010 - 814261, presentó la correspondiente solicitud de autorización de alta del manifiesto de carga - 350501 (salida). Indica que la conducta ocu rrida, pese a su eventual reproche, no encuentra significado infractor, al no encuadrar en ninguna norma legal, como conducta sancionable administrativamente. Añade en este aspecto, que las normas citadas como fundamento de la volición cuestionada, no alca nzan -reitera- el rango legal necesario para ser aplicables en la especie como fuente de sanción. De ese modo, se violenta flagrantemente principios jurídicos de raigambre constitucional, como lo son los de legalidad y tipicidad. Concluye que el acto impugnado resulta anulable en tanto la Dirección Nacional de Aduanas lo dictó en violación de una regla de derecho, lo que le condujo a incurrir en error al motivar el acto. En definitiva, solicita el amparo de la demanda. II) Conferido traslado de la demanda por auto Nº 7020/2013, de 27/08/2013 (fs. 31), comparece el representante del Ministerio de Economía y Finanzas el 04/10/2013, a contestarla (fs. 35-44). Puntualiza en primer término que toda la controversia relativa a los hechos radi ca, no en la ocurrencia de los mismos, sino en la modalidad o en los supuestos jurídicos en que aquellos se inscriben. Recalca que pese a lo manifestado por la contraria acerca de la “supuesta inconsistencia operativa nimia”, la relación fáctica es la salida sin contralor aduanero, de una mercadería (10.000 unidades de cajas para contener pescado, con un valor declarado de $ 329.664.oo (pesos uruguayos). Esto es, se trata de una habitual operación aduanera de tránsito de mercadería extranjera, que por lo tanto está sujeta a cualquiera de los contralores que la aduana decida realizar aún dentro del recinto del Puerto Libre de Montevideo. Describe que con su actividad profesional (pero antijurídica), la Agencia Marítima Pedro Santana S.A. impidió qu e la Aduana pudiere ejercer sus cometidos, en tanto nunca llegó a trasmitir el reporte correspondiente a la “operación aduanera”, no dando cumplimiento a las disposiciones legales y reglamentarias al respecto (art. 66 Código Aduanero). Afirma que el p rocedimiento administrativo se ajustó a Derecho, otorgándose las vistas respectivas previas a tomar resolución. Alude a que la actividad de las Agencias Marítimas es una actividad reglada, para lo cual cita el Código Aduanero, el art. 1º de la Ley de 04/01/1883, la Ley Nº 9.940, de 09/11/1934 y la Orden del Día Nº 16/2008, específicamente lo previsto en su art. 1º, literal C). Concluye que actuó legítimamente, en el marco de su competencia específica, siendo la sanción aplicada, ajustada a Derecho. En definitiva, solicita la desestimación de la demanda y la confirmación del acto enjuiciado. III) Se abrió el juicio a prueba por auto Nº 8881/2013, de 10/10/2013 (fs. 46), habiéndose diligenciado la que luce certificada a fs. 64. IV) Alegó la parte actora a fs. 66 -73, haciéndolo la demandada a fs. 79-81. V) Se oyó al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien se expidió por Dictamen Nº 677/2014 (fs. 84-85), aconsejando la confirmación del acto procesado. VI) Por auto N° 9649/2014, de 16/10/2014 (fs. 87) se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Que desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con la normativa vigente, para que pueda ingresarse al análisis del fondo del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). II) La Corporación, por unanimidad de sus Ministros integrantes y, apartándose en esta oport unidad de lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el acogimiento de la pretensión anulatoria movilizada y, en consecuencia, anulará el acto impugnado. II.1.- Se procesa en autos la Resolución dictada por la Dirección Nacional de Aduanas (en adelante: DNA), el 24 de octubre de 2012, mediante la cual, se dispuso -en lo que interesa a los efectos de este proceso-: “Sancionar con un apercibimiento a la agencia marítima ‘Pedro Santana S.A.’ con la c orrespondiente anotación en el legajo”. (A.A., fs. 148/150). II.2.- Dicha volición fue útilmente recurrida por AGENCIA MARÍTIMA PEDRO SANTANA S.A. mediante la interposición de los recursos de Revocación y Jerárquico, en subsidio (A.A., fs. 169). Y, no habiéndose pronunciado la Administración demandada a su respecto, operó la denegatoria ficta con fecha 4 de junio de 2013 (arts. 5 y 6 de la Ley. No. 15.869, en la redacción dada por el art. 41 de la Ley No. 17.292). La demanda anulatoria fue deducida el 16 de agosto de 2013 (nota de cargo, fs. 30 infolios). III) Los argumentos sustentados por las partes litigantes, se encuentran explicitados en el capítulo de RESULTANDOS de este pronunciamiento definitivo, al cual corresponde remitirse brevitatis causae. Sin perjuicio de ello, cabe señalar, en necesaria síntesis, que los agravios esgrimidos por la parte actora se centran esencialmente en la ausencia de normativa para aplicar la sanción resistida y en el cuestionamiento de la potestad disciplinaria de la DNA. Respecto a la falta de normativa, considera la accionante que la conducta incurrida, pese a su eventual reproche, no encuentra significado infractor, al no encuadrar en ninguna norma legal, como conducta sancionable administrativamente. En e ste sentido, afirma que las normas citadas como fundamento de la volición cuestionada, no alcanzan el rango legal necesario para ser aplicables en la especie como fuente de sanción. Sostiene que, esa inexistencia de norma legal habilitante, implica un a vulneración de los principios de legalidad y tipicidad que rigen en materia sancionatoria, lo que conlleva -a su entender- a la existencia de un error en la motivación del acto resistido. IV) Conforme emerge de los antecedentes administrativos agrega dos por cuerda separada, la parte actora -Agencia Marítima PEDRO SANTANA S.A. - es la representante del Buque Pesquero ARMASTUS de bandera de Estonia. Se desprende de los recaudos adjuntos que, las presentes actuaciones se originaron el 6.12.2010, cuand o el personal del Centro de Apoyo, Control e Inteligencia de la Operativa Aduanera (en adelante: CACIO), detectó la existencia de un tránsito al Puerto de Montevideo, para consumo del Buque Pesquero ARMASTUS de bandera de extranjera, sin cerrar. (A.A., fs. 9/10). En dicha oportunidad, se confeccionó un memorándum, dirigido al Sr. Adscripto a la Dirección Nacional de Aduanas, donde se consignó que se trató de mercadería en régimen de tránsito “canal naranja”, DUA 814261 -2010, consistente en cajas de car tón (10.000 unidades de tapas y 10.000 unidades de fondos), en el que figuraba como remitente y declarante el Despachante de Aduana Pedro CASTRO GARINO. Ante la irregularidad constatada, se dio pase a la Dirección de Inspección de Aduanas, a efectos d e que ésta analizara “si corresponde observar a la Empresa Transportista o Despachante de Aduana, por la omisión de cierre del tránsito en cuestión”. (A.A., fs. 15). Y, así lo hizo la mencionada dependencia, mediante informe signado por Norma LOCATELLI, donde se estableció lo siguiente: “Así en la Orden del Día número 16/2008 se establece que: “El Agente Marítimo representante del Barco será responsable de la transmisión del manifiesto de carga. Identificará electrónicamente el conocimiento de embarque como “Mercadería en Factoría”. Este conocimiento electrónico será numerado por Aduana como cualquier otro conocimiento. El Despachante de Aduana procederá a realizar la asociación del DUA de tránsito en el manifiesto de salida…”. Según lo informa do por las dependencias de la Administración de Aduana de Montevideo y de C.A.C.I.O. ni la Agencia Marítima Pedro Santana S.A., ni el Despachante de Aduana declarante Pedro Castro Garino habrían dado cumplimiento a lo establecido por la normativa antes men cionada; teniendo como consecuencia que la operación de tránsito no se cerró constituyendo prima facie un incumplimiento de lo establecido”. Como consecuencia de lo informado, se entendió pertinente iniciar una investigación administrativa a los efect os del esclarecimiento de los hechos y el desglose de las implicancias de los diversos actores de la operación. (A.A., fs. 17/21). Las actuaciones practicadas en cumplimiento de la instrucción encomendada, lucen agregadas de fs. 22 a 110 de los A.A. La referida instrucción, concluyó con un informe elaborado por el Instructor Sumariante, quien señaló que: “(…) ni la Agencia Marítima ni el despachante de aduana intervinientes presentaron la documentación que acreditara la salida del buque”, y que “al no haberse dado cumplimiento al cierre de la operación aduanera, a juicio del suscrito tanto la firma despachante de aduana Pedro Castro Garino como la Agencia Marítima Pedro Santana S.A. han transgredido lo previsto en las Órdenes del Día 7/2008 y 16/200 8” estimando que “cometieron una falta administrativa de leve entidad susceptible de sanción por parte de la Dirección Nacional de Aduanas”. (A.A., fs. 114). Se confirió vista de las actuaciones a las partes interesadas, habiendo sido la misma evacuad a por la Agencia Marítima PEDRO SANTANA S.A., en los términos lucientes a fs. 124 y ss. En dicha ocasión, la parte actora admitió que los hechos que llevaron al procedimiento instaurado, efectivamente se habían verificado, aunque advirtió que ello aconteci ó en razón de un error involuntario, sin trascendencia, ni perjuicio para la Administración, ni respecto de ningún bien jurídico tutelado susceptible de recibir sanción alguna por dicho concepto. Asimismo, en términos similares a los utilizados en su deman da anulatoria, expresó que pese a su eventual reproche, el mismo no reviste significado infractor, al no encuadrar en ninguna norma legal, como conducta sancionable administrativamente. Por su parte, Pedro CASTRO, Despachante de Aduana, evacuó la vista conferida a fs. 134 y ss. de los A.A. Atento a los descargos efectuados y a lo señalado oportunamente por el instructor sumariante, se remitieron las actuaciones al área Asuntos Jurídicos, a efectos de recabar su pronunciamiento. (A.A., fs. 138). Así las cosas, la Dirección de Asuntos Jurídicos y Notariales - Área Asuntos Jurídicos se expidió mediante el informe luciente a fs. 142//144 vto. En el mismo, se ratificó lo sostenido luego de la instrucción, en cuanto a que existió un incumplimiento por parte de la agencia marítima de lo establecido en las Órdenes del Día 7/2008 y 16/2008, produciéndose una falta administrativa leve dada su entidad. Asimismo, aconsejó la aplicación de una sanción de apercibimiento con la correspondiente anotación en el legajo. Finalmente, la Dirección Nacional de Aduanas, haciendo suyo el informe que precede, dictó la resolución que se impugna en estos obrados. (A.A., fs. 148/150). V) Tras el análisis detenido del subcausa y, como se anunciara, el Tribunal se pro nunciará por el acogimiento de la pretensión anulatoria incoada, por los fundamentos que se explicitarán a continuación. VI) Sobre la motivación del acto impugnado. Dando inicio al análisis de los agravios articulados por la parte actora, cabe cons iderar, en primer término , el vicio de motivación que afectaría el acto enjuiciado, por carecer el mismo de normativa de jerarquía suficiente capaz de fundamentarlo. Esto es: como se mencionó anteriormente, la accionante afirma que no existe una norma legal que tipifique la omisión que se le atribuye, como falta pasible de ser sancionada. A juicio del Tribunal, asiste plena razón a la parte actora, siendo de recibo el agravio esgrimido. Veamos. VI.1.- De la reseña de los antecedentes adminis trativos realizada en el Considerando IV) del presente pronunciamiento, emerge que el buque pesquero “Armastus” arribó al Puerto de Montevideo el 4.11. 2010 y partió del mismo, tres días más tarde, esto es: el 7.11. 2010. A su vez, es posible señalar que no existe controversia en cuanto a que en dicha ocasión, se omitió -por un error involuntario - enviar al Módulo Florida el registro informático del manifiesto de salida, a efectos de dar cumplimiento al cierre de la operación aduanera de Tránsito, amparada en el DUA No. 007/2010-814261. Conforme se desprende del acto enjuiciado (A.A., fs. 149), la inconducta asumida por la actora, se aparta de lo establecido en las Órdenes del Día 7/2008 y 16/2008 (Considerando II). En ese mismo Considerando, el ac to hace suyo lo dictaminado por el área Asuntos Jurídicos, haciendo especial hincapié en que es la Agencia Marítima a la que le compete la transmisión de la información, y no al Despachante de Aduanas. Por su parte, en el atento de la volición resistida se alude a las siguientes normas: Decretos 459/1997, 281/2002 y a las facultades conferidas por el Decreto No. 282/002. Todos ellos refieren a los cometidos asignados a la DNA, más todas estas normas son de carácter reglamentario y no legal. VI.2.- Ahora bien; el dictamen del área Asuntos Jurídicos al que se remite la Administración en el acto resistido como fundamento, alude a que tanto el agente marítimo como el despachante de aduanas, son agentes privados de interés público; es decir que son person as particulares que por autorización de la Administración ejercen una función de interés para el Estado. Asimismo, establece que la Administración, tiene consagrada su responsabilidad en sentido amplio y sin restricciones por vía legal en virtud de lo esta blecido por el art. 80 del Código Aduanero Uruguayo (CAU), derivando ello también de la coordinación de los arts. 78 a 80 del CAU. A juicio de la Sala, si bien en el dictamen letrado, así como en el texto de la volición resistida, se invocan una se rie de normas, -algunas de ellas, incluso, de rango legal (disposiciones del Código Aduanero)-, cabe destacar que ninguna de ellas tipifica , ni siquiera de modo genérico, la infracción y correlativa sanción a imponer a los Agentes Marítimos. Así, el ar tículo 78 del mencionado cuerpo normativo dispone: “Revisión posterior de la declaración de mercadería: La Dirección Nacional de Aduanas podrá, después del libramiento de la mercadería, efectuar el análisis de los documentos, datos e informes presentados relativos al régimen aduanero solicitado, así como realizar la verificación de la mercadería y revisar su clasificación arancelaria, origen y valoración aduanera, con el objeto de comprobar la exactitud de la declaración, la procedencia del régimen auto rizado, el tributo percibido o el beneficio otorgado.” Por su parte, los artículos 79 y 80 del CAU, refieren al procedimiento de importación de mercadería, pero no hacen mención alguna a la facultad sancionatoria que revestiría la Administración en cas o de que tal proceder no sea seguido por los operadores involucrados. VII) De modo que no emerge ni del acto atacado, ni de los informes previos a su dict ado, norma de rango legal alguna que contemple o establezca -de manera concreta - sanciones admin istrativas para la situación de marras. Solamente se alude, de manera lateral, a normas legales genéricas (disposiciones del CAU, arts. 78 a 80), que de su lectura no puede inferirse contemplen o tipifiquen infracciones o sanciones administrativas para el caso de autos. VII.1.- Dicho esto, viene al caso citar a Susana LORENZO y el concepto que esta autora maneja sobre la sanción administrativa. Así, la destacada jurista define a la sanción administrativa como “el evento dañoso (menoscabo), imp uesto por un órgano estatal, actuando en función administrativa, como consecuencia de la violación de un deber impuesto por una norma”. Y, entiende que: “al esclarecer la vinculación de la potestad sancionatoria con la legalidad, strictu sensu, carece de s entido la afirmación de que la potestad sancionatoria de la Administración es de principio. Es la ley quien le otorga a la Administración la potestad de imponer sanciones y también es ella quien le fija los límites de este poder que le atribuye”. (LORENZO DE VIEGA JAIME, Susana . “Sanciones Administrativas”, Editorial B de F, 1996, p. 8 y 14). Más adelante, LORENZO continúa diciendo que: “La definición que hemos adoptado impone necesarias alusiones a los conceptos de potestad sancionatoria de la Adminis tración, principio de legalidad y discrecionalidad. Potestad sancionatoria, principio de legalidad y discrecionalidad son, en efecto, conceptos que, en interconexión real y lógico jurídica constituyen los hilos con los que se teje la trama de la imposición sancionatoria por la Administración Pública. Entre potestad sancionatoria de la Administración y legalidad entendida en sentido estricto, hay una relación no contingente y flexible, sino necesaria y recta, diferente a lo que se entiende para la actividad administrativa en general. Si no hay norma habilitante la Administración no podrá sancionar, y tal norma debe establecer la sanción o, en su defecto, un repertorio de sanciones, dentro del cual la Administración podrá elegir la que fuere adecuada, en aquel los casos en que además se determine esa posibilidad de elección”. (Ob. Cit. p. 9) (El subrayado no se encuentra en el texto original). Por su parte, en lo que atañe al principio de tipicidad, RUOCCO expresa que: “Tampoco en el ejercicio del poder sancionatorio que hemos denominado correctivo, el principio de tipicidad se satisface con la simple conexión material entre la conducta de los administrados y la conducta sancionada. Como regla no basta que la norma reglamentaria sancione con carácter general el incumplimiento de las obligaciones en ella establecidas. La tipicidad exige una descripción legal de la conducta, que puede ser completada por el reglamento a la que se conectará una sanción específica”. (RUOCCO, Graciela. “Principios de Legalidad, Tipi cidad y de Prescripción en materia de actividad sancionatoria de la Administración”, en Estudios de Derecho Administrativo, 2010, No. 1, La Ley, 1ª Edición, 2011, p. 144-145.). En la especie, la Sala considera que, la ausencia de una norma de rango legal que tipifique el proceder de la parte actora como una falta administrativa, conlleva a que la Administración se vea impedida de ejercer su facultad sancionatoria. VII.2.- A su vez, cabe señalar que la Sala no comparte la conclusión a la que arriba el letrado informante de la DNA (A.A., fs.142/144), acerca de la inaplicación al caso, de los principios supra - aludidos. Sabido es que se trata de principios de raigambre constitucional, que son inherentes a todo procedimiento sancionador, más allá de la posición doctrinaria a la que se afilie. Y, además, como bien señala la impugnante, las citas que realiza el asesor letrado como fundament o de sus dichos al Prof. SAYAGUÉS LASO, son desacertadas por cuanto aluden a los funcionarios públicos y no corre sponden al caso de marras, que trata de Agentes Privados de Interés Público. VII.3.- Por otra parte, en cuanto a las Órdenes del día 7 y 16/2008, corresponde señalar lo siguiente: aun cuando la Orden No. 16/2008, declare al Agente Marítimo representan te del Barco, como responsable de la transmisión del manifiesto de carga e imponga a su cargo el deber de identificar electrónicamente el conocimiento de embarque como “Mercadería en Factoría”; la misma, carece de valor jurídico para prever una situación infraccional y eventual sanción. Como acertadamente expresa la actora, se trata de órdenes de servicio que resultan obligatorias únicamente para los funcionarios aduaneros. Y, si bien debe reconocérsele a la demandada la facultad de sancionar en f unción del incumplimiento de las operaciones aduaneras, no obstante, esta facultad presupone y condiciona la imposición de la sanción concreta, no solo a la especificación previa y detallada de la conducta punible -eventualmente infractora-, sino también a la naturaleza de la sanción a recaer y de su medida. Tales extremos no surgen que se hubieran previsto y, menos aún, que lo sean con anterioridad, situación omisa que no se puede suplir por el marco normativo genérico, impreciso y laxo, invocado como fundamento de la recurrida, cuando se impone como limitación de la potestad sancionatoria de la Administración, lo que surge de la Constitución y de la Ley. Ello implica reconocer la aplicación del principio legal que establece: "nulla pena sine legg e", que excluye en forma terminante y definitoria la potestad sancionatoria de principio, sin texto expreso. VIII) El Tribunal se ha pronunciado en varias oportunidades acerca de la necesidad de una norma de rango legal para aplicar una sanción. En es te sentido, véase, por todas, la Sentencia No. 931/2011, donde sostuvo el Colegiado: “Finalmente, cabe hacer referencia al principio de tipicidad, según el cual para que una conducta pueda ser identificada como una infracción administrativa y, por tan to, castigada con una sanción, es preciso que la misma haya sido prevista como tal por el legislador, y que el mismo, haya determinado también, la sanción con la cual merece ser castigada la misma. (...) Es totalmente entendible y loable el recelo de la Ad ministración en atemperar conductas desaprensivas u omisivas (…). Sin embargo, cierto es también que tal preocupación no puede vulnerar elementales principios de Derecho como el de reserva legal o tipicidad de las sanciones administrativas. Tal temperament o es imprescindible, necesario para dotar de seguridad jurídica a los particulares, en resguardo del derecho que tienen los mismos de conocer qué conductas son punibles y cuáles no, así como el contenido específico de las mismas”. IX) En conclusión, s e impone la anulación del acto resistido, como aduce la recurrente, en virtud de un error en la motivación, derivado de que la Administración fundó una sanción invocando una normativa que no se compadece con la realidad de los hechos; y, además, porque no se acreditó la norma violada, concreta y específica, que haya previsto con anterioridad, el encuadre fáctico de la conducta infraccional y la sanción aplicable al caso. Por los fundamentos expuestos, lo establecido en el artículo 309 de la Constituci ón de la República, y los artículos 22 a 25 del Decreto Ley 15.524, el Tribunal, por unanimidad de sus miembros, FALLA : Ampárase la demanda incoada; y en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $22.000 (pesos uruguayos veintidós mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Sas són, Dr. Harriague (r.), Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Tobía, Dr. Echeveste. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).