Sentencia Definitiva N° 891/2014

Montevideo, veintinueve de octubre de dos mil catorce VISTOS: Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “DIAGEO URUGUAY S.A. C/ INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE PAYSANDU - ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD - ARTS. 102 Y 104 DEL DECRETO DEPTAL. DE PAYSANDU No. 4019/2001, ARTS. 58 Y 60 DEL DECRETO DEPTAL. NRO. 5231/2006 Y ARTS. 84 A 98 DEL DECRETO DEPARTAMENTAL DE PAYSANDU No. 6444”, IUE: 1-170/2013. RESULTANDO: I) A fs. 8-14 vto., la compareciente promovió la presente acción de declaración de inconstitucionalidad contra los arts. 108 y 104 del Decreto Departamental de Paysandú No. 4019/2001, los arts. 58 y 60 del Decreto Departamental No. 5231/2006 y los arts. 84 a 98 del Decreto Departamental de Paysandú No. 6444/2011 (presupuesto quinquenal 2011-2015). Fundando tal pretensión, expresó, en síntesis, lo siguiente: a) La tasa bromatológica no es una tasa propiamente dicha, sino que es un impuesto. Se observa la ausencia de una efectiva prestación del servicio por parte de la entidad encargada de realizar el control bromatológico. Además, el destino de lo recaudado por concepto de este tributo no guarda relación con la naturaleza del servicio. Tampoco existe una razonable equivalencia entre lo recaudado en carácter de tasa bromatológica y el costo del servicio. b) El presupuesto o hecho generador resulta de la comercialización de los productos en cuestión, y no de la prestación de un servicio. c) La base de cálculo utilizada por la Administración Departamental demandada está vinculada a la capacidad contributiva del obligado, extremo que denota independencia entre la base y el servicio o actividad estatal que sirve de fundamento a la creación del tributo. II) Por auto No. 2.192 del 18 de noviembre de 2013, la Suprema Corte de Justicia les confirió traslado a la parte demandada y al Sr. Fiscal de Corte por el plazo común de veinte días (fs. 16). III) A fs. 117-122 vto., la Intendencia de Paysandú evacuó el traslado de la demanda, abogando por el rechazo de la acción promovida. IV) Luego de diligenciada la prueba ofrecida, el Sr. Fiscal de Corte también evacuó el traslado que se le otorgó, expresando que, en su opinión, correspondería amparar el accionamiento respecto de las disposiciones que afectan el interés de la compareciente y que no están derogadas (fs. 137-138 vto.). V) Por decreto No. 1.294 del 16 de julio de 2014, se dispuso el pasaje de los autos a estudio para sentencia (fs. 144), al término del cual se acordó el presente pronunciamiento en forma legal y oportuna. CONSIDERANDO: I) La Suprema Corte de Justicia declarará inconstitucionales e inaplicables para el caso concreto los arts. 84 a 98 del Decreto Departamental de Paysandú No. 6444/2011, por vulnerar el art. 297 de la Constitución y en virtud de los fundamentos que expresará a continuación. II) Los Sres. Ministros Dres. Ruibal, Larrieux y Pérez Manrique ponen de relieve que, por tratarse de una situación similar a la analizada en las sentencias Nos. 79/2008, 384/2009 y 4.495/2011 de la Corporación, resultan aplicables al sub examine las consideraciones allí formuladas, por lo que se reiterarán en esta oportunidad. De tal forma, este Colegiado expresó: “Respecto a la conceptua-lización de impuesto y tasa, en posición que ya ha sostenido esta Corporación en pronunciamiento No. 252/97, resultan ‘... de aplicación -aun cuando no constituyan derecho departamental— las definiciones dadas en los arts. 11 y 12 del Código Tributario, pues como lo tiene dicho esta Corporación (Sents. Nos. 266/86 y 110/96, entre otras) y el T.C.A. (Sents. Nos. 219/93, 216/94) dichas disposiciones son aplicables por constituir la doctrina más recibida en la materia’”. “Tal tipo de tributo es definido por el Código Tributario en su art. 12 que expresa: ‘Tasa es el tributo cuyo presupuesto de hecho se caracteriza por una actividad jurídica específica del Estado hacia el contribuyente; su producto no debe tener un destino ajeno al servicio público correspondiente y guardará una razonable equivalencia con las necesidades del mismo’”. “En la especie, conforme la norma que crea el tributo no se advierte que se relacione directamente con la actividad jurídica requerida legalmente del Estado hacia el contribuyente por lo que al no existir la necesaria correlación entre el servicio estatal prestado y la imposición de tal especie tributaria se entiende que no se cumple con los demás requerimientos exigidos por la norma para su configuración esto es, la afectación de su producido, ni tampoco con la razonable equivalencia que exige la disposición citada”. “(...) Como se señalara en Sent. No. 79/08: ‘Al expresarse en el art. 102 del Decreto cuestionado, el porcentaje que corresponde aplicar por tal concepto, teniendo en cuenta las clases de productos gravados, que tributarán según los montos que indica, y en el art. 104 que establece un régimen de multas en los casos de omisión en la presentación de la declaración jurada, se comprende que el hecho generador de este tributo lo constituye la comercialización de mercaderías (típico de un impuesto) y no el servicio estatal efectivamente prestado como de rigor, debe ser en las tasas. Ello lleva, asimismo, a que exista una desvinculación entre el hecho generador del tributo y su base de cálculo. “La forma típica de establecer la cuantía de las obligaciones, es relacionarla con los caracteres de la actividad desarrollada, en función de la importancia del servicio prestado, apreciada a través de la cantidad y complejidad de las prestaciones efectuadas. Sin embargo, no acontece de tal forma en la especie, donde, por el contrario, se toman características de otro tipo tributario, estableciendo la base de cálculo del gravamen en el precio de venta al minorista de los productos, en lugar de establecerlo en relación con el servicio que se presta. “De los términos del texto impugnado, surge con claridad que, la base de cálculo utilizada por la Administración Departamental demandada, está vinculada a la capacidad contributiva del obligado, extremo que denota independencia entre la base y el servicio o actividad estatal que sirve de fundamento a la creación del tributo. De ninguna forma puede establecerse una tasa en función del precio de venta minorista de los productos, porque tal circunstancia, no guarda relación alguna con el costo del servicio de control bromatológico que la Intendencia debe prestar. “El Código Tributario establece, asimismo, en el concepto de tasa y como una de sus características, que el importe a abonar debe guardar una razonable equivalencia con el costo del servicio. Atendiendo a la base de cálculo determinada en el Decreto Departamental impugnado, tampoco se cumple con tal extremo”. “Por consiguiente, en tanto el tributo creado no guarda relación entre su base de cálculo y el servicio gubernamental brindado, el gravamen que se crea con el nombre de ‘tasa’, tiene, en realidad, naturaleza de ‘impuesto’. En efecto, el artículo 11 del Código Tributario establece, que impuesto es ‘... el tributo cuyo presupuesto de hecho es independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente’, lo que -efectivamente- caracteriza a la figura impositiva creada por la norma impugnada, la que, no sólo resulta independiente de actividad estatal alguna, sino que, además, se basa para su determinación en elementos ajenos a la misma, como lo es la capacidad contributiva de los obligados, manifestada a través de su nivel de ventas...’”. En función de las consideraciones transcriptas, los Sres. Ministros Dres. Ruibal, Larrieux y Pérez Manrique entienden que el acogimiento de la acción debe referirse, exclusivamente, a los arts. 84 a 98 del Decreto Departamental No. 6444/2011, en la medida en que éste derogó -tácitamente- las disposiciones de los decretos anteriores que regulaban la tasa bromatológica para los correspondientes períodos quinquenales (arts. 102 y 104 del Decreto No. 4019/2001 y arts. 58 y 60 del Decreto No. 5231/2006). Efectivamente, a juicio de los mencionados Sres. Ministros, el Decreto No. 6444/2011 del legislativo departamental de Paysandú, al regular sobre la misma materia que los anteriores decretos, provocó la derogación tácita de ellos, al no ser compatibles las disposiciones del más reciente con los anteriores dictados en el tiempo. Véase que en el caso del Decreto No. 4019/2001, en su art. 102, reguló la denominada “tasa por servicio de contralor bromatológico”, estableciendo alícuotas determinadas por cada unidad de alimento gravado, y nada más. La misma técnica legislativa es seguida por el Decreto No. 5231/2006, que en su art. 58 reproduce el texto del art. 102 del Decreto No. 4019/2001, pero variando las alícuotas, por lo que debe entenderse que derogó a la disposición anterior. Por último, en el Decreto No. 6444/2011, la comuna sanducera intentó darle cierta forma al tributo en cuestión, aunque sin éxito, oportunidad en la que, con un articulado más extenso, terminó por regular el mismo impuesto encubierto, y en el art. 86 se reproduce la redacción de los arts. 102 del Decreto No. 4019/2001 y 58 del Decreto No. 5231/2006, aumentando nuevamente las alícuotas, por lo que debe entenderse también derogado el Decreto No. 5231/2006. III) Por su parte, los Sres. Ministros Dres. Chediak y Chalar opinan que, como expresó el primero de los nombrados en la sentencia No. 4.495/2011 de la Corporación, mediante la base de cálculo establecida, no se grava, en rigor, la capacidad contributiva. En realidad, resulta razonable que se tenga en consideración los litros de bebidas que se producen para fijar el monto del gravamen. En este sentido, parece lógico que a mayor producción, mayores sean los trabajos que se deban realizar para controlar su calidad. En otro orden de ideas, está fuera de controversia que la razonable equivalencia entre lo recaudado en virtud del tributo y el costo del servicio constituye un elemento indispensable para que aquél pueda ser considerado una tasa (art. 12 del C. Tributario). En tal marco, entienden que la declaración de inconstitucionalidad del art. 84 del Decreto No. 6444/2011 de la Junta Departamental de Paysandú se impone como consecuencia de que el Gobierno Departamental no satisfizo su carga de probar la razonable equivalencia entre el producido y las necesidades del servicio (art. 139 del C.G.P.), por lo que corresponde hacer lugar a la pretensión de declaración de inconstitucionalidad movilizada (cf. fundamentos expresados por el entonces Sr. Ministro Dr. Gutiérrez y por el Sr. Ministro Dr. Chediak en las sentencias Nos. 56/2010 y 3.281/2011). Sobre este punto, cobra particular relevancia el hecho de que la Intendencia Departamental de Paysandú no respondiera el oficio que se le libró oportunamente (fs. 123, 128 y 129) para que diera cuenta de los costos y de la recaudación por concepto de contralor bromatológico. Por consiguiente, cabe concluir que el tributo atacado es un impuesto y que, por lo tanto, su creación y recaudación excede la potestad tributaria departamental atribuida en virtud del art. 297 de la Carta. A juicio de los Sres. Ministros Dres. Chediak y Chalar, solo corresponde declarar inconstitucional el art. 84 del Decreto No. 6444/2011 (que es el que, actualmente, define el hecho generador del tributo), ya que las demás normas impugnadas han sido derogadas tácitamente (a pesar de las dudas interpretativas que planteó el Sr. Fiscal de Corte a fs. 135-135 vto.) y la sola declaración de inaplicabilidad de esta norma agota el interés de la peticionante. IV) Con relación al momento a partir del cual surtirá efectos la declaración de inconstitucionalidad, no corresponde que la Corporación se pronuncie sobre el punto, ya que la parte actora no lo solicitó y porque una manifestación sobre esa cuestión sería contraria a los principios dispositivo y de congruencia (arts. 1o. y 198 del C.G.P.). Por los fundamentos expuestos y las normas citadas, la Suprema Corte de Justicia FALLA: DECLARANSE INCONSTITUCIONALES E INAPLICABLES PARA EL CASO CONCRETO LOS ARTS. 84 A 98 DEL DECRETO No. 6444/2011 DEL GOBIERNO DEPARTAMENTAL DE PAYSANDU Y DESESTIMASE EL ACCIONAMIENTO EN LO DEMAS, SIN ESPECIAL CONDENACION PROCESAL. NOTIFIQUESE A DOMICILIO, COMUNIQUESE AL GOBIERNO DEPARTAMENTAL DE PAYSANDU Y, OPORTUNAMENTE, ARCHIVESE.