Sentencia Definitiva N° 386/2015

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 26 de mayo de 2015. No. 386 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "GHELFI DI RUSSO, GONZALO con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO. Acción de nulidad" (Ficha No. 199/2012). RESULTANDO : I) Que, con fecha 30 de marzo de 2012 , comparece GONZALO GHELFI DI RUSSO entablando demanda de nulidad contra la Resolución 640/11/2000 de fecha 5 de julio de 2011, dictada por la Dirección General del Departamento de Recursos Financie ros de la IMM, en ejercicio de atribuciones delegadas por la Intendenta de Montevideo, en virtud de la cual se modifican las resoluciones 1821/3/2000; 3807/03/2000, y 73/04/2000 solo en lo atinente al titular de la multa de 34 UR, por infringir el Art. D . 2397 del Digesto Municipal (colocar propaganda EN SEDE sin el permiso respectivo) (fs. 35 y 50 de A.A). Dicha resolución fue modificada por Resolución Nº1525/2012 de fecha 16/4/2012 en cuanto revoca la multa impuesta por Resolución Nº 73/04/2000, en mérito a que la empresa había clausurado a la fecha de la imposición de la multa (fs. 59 de A.A. en carpeta verde de 61 fojas). Expresa que el acto que impugna refiere a multas por cartelería en infracción que nunca le fueron notificadas; que padeció indefensión en tanto desde el 2003 hasta el 2011 corrieron multas y recargos. Agrega que, la propia resolución que se procesa reconoce expresamente que la Intendencia padeció error. Destaca que se ha cercenado el derecho a la debida información, tal como consta en expediente Nº 8969-003925-07. Asimismo, expresa que al no poder acceder al expediente original no se puede saber la eventual existencia y responsabilidad de colocación de cartelería (expediente 2240-047826-01). En definitiva, solicita el amparo de la demanda. II) A fs.11 comparece la representante de la Intendencia de Montevideo contestando la demanda. Expresa que surge de los antecedentes administrativos que el Sr. Gonzalo Ghelfi Di Russo -titular de la empresa que lleva e l mismo nombre - tenía en su comercio cartelería de publicidad sin contar con el permiso respectivo otorgado por la Administración. Ante dichas infracciones, se le aplicaron tres multas durante los años 2003 y 2004, las cuales fueron debidamente notificadas y consentidas. Advertido que el nombre del titular de la empresa no se encontraba correctamente escrito (Gonzalo Ghelli Di Russo, en lugar de Gonzalo Ghelfi Di Russo), se dicta la resolución que se procesa en autos. Afirma que el acto en causa resulta ilesivo, en tanto no genera nuevo agravio, sino que simplemente corrige un error padecido exclusivamente en una letra del nombre del titular. Agrega que, no es cierto que las multas no fueron notificadas, si bien se procedió a la des trucción del expediente original, conforme a lo dispuesto por el artículo 104.2 del Volumen III del Digesto Departamental, en mérito a los años transcurridos. Sin perjuicio de lo cual, tal como se acredita en los antecedentes administrativos agregados, ob ra el testimonio de las multas, debidamente notificadas en el expediente confeccionado por el Servicio Gestión de Contribuyentes , a efectos de realizar las gestiones administrativas y judiciales tendientes a obtener el cobro. Controvierte que se haya v ulnerado su derecho de defensa; que las multas no fueron impugnadas oportunamente y tampoco fueron impugnadas cuando fue notificado de la Resolución 640/11/2000 y se dio por enterado de las resoluciones anteriores. En definitiva, solicita el amparo de la demanda. III) Abierto el juicio a prueba por el término legal a fs. 54, se produjo la que obra certificada a fs. 75. IV) Alegaron las partes por su orden a fs. 78 y 84, respectivamente. V) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen Nº 454/14), se llamó para sentencia, pasando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en forma legal. CONSIDERANDO : I) Que en la especie, conforme a lo estableci do en la normativa vigente (Ley 15.869), se han satisfecho debidamente los presupuestos esenciales habilitantes para el accionamiento en sede de nulidad. II) Que el Tribunal , sin compartir el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Adm inistrativo, se pronunciará por el acogimiento de la pretensión anulatoria actuada en mérito a los fundamentos que se explicitarán. III) Emerge de infolios a juicio de la Corporación, que la pretensión anulatoria deducida por Gonzalo Ghelfi Di Russo, c ontenida en el libelo de fs. 2/4, estuvo dirigida contra las Resoluciones 640/11/2000 de fecha 5 de julio de 2011; 1821/03/2000 de fecha 10 de marzo de 2003; 3807/03/2000 de fecha 16 de setiembre de 2003; y 73/04/2000 de fecha 4 de febrero de 2004. Esta conclusión -más allá de una redacción de la demanda que se reconoce con pasajes poco precisos -, fluye inequívocamente de la concreta expresión de agravios contenida en su Capítulo III de dicha requisitoria, invocándose la imposibilidad de ejercicio de su derecho de defensa ante las multas impuestas en los años 2003 y 2004; así como la expresa pretensión del accionante en punto a la anulación no sólo de la Resolución 640/11/2000, sino también de las Resoluciones 1821/03/2000, 3807/03/2000 y 73/04/2000, for mulada en el PETITORIO de la misma. Circunstancias éstas, plenamente coincidentes con aquellas explicitadas en vía administrativa al tiempo de la interposición del Recurso de Reposición por parte Ghelfi Di Russo (AA. fs. 2/3) en pos de un correcto agot amiento de aquélla, previo al ejercicio de la correspondiente acción de nulidad al amparo de lo dispuesto por el art. 4º de la Ley Nº 15.869. IV) Concretamente, de los antecedentes administrativos agregados por cuerda separada, se desprende que: A) la Resolución Nº 1821/03/2000, de 10 de marzo de 2003, fue dictada (en ejercicio de facultades delegadas) por el Director General del Departamento de Recursos Financieros, disponiéndose la aplicación a la firma GONZALO GHELLI DI RUSSO ubicada en la calle Paysandú 1163 Of. 2, de una multa de 15 Unidades Reajustables, por contravenir lo establecido en el art. D. 2397 del Digesto Municipal al colocar propaganda en sede sin contar con el permiso respectivo (AA, fs. 15); B) la Resolución Nº 3807/03/2000, de 16 de setiembre de 2003, fue dictada (en ejercicio de facultades delegadas) por el Director General del Departamento Financiero, disponiéndose la aplicación a la firma GONZALO GHELLI DI RUSSO ubicada en la calle Paysandú 1163 Of. 2, de una multa de 22,50 Unidades Reajustables, por contravenir lo establecido en el art. D. 2397 del Digesto Municipal al colocar propaganda en sede sin el permiso respectivo (AA, fs. 16); C) la Resolución Nº 73/04/2000, de 4 de febrero de 2004, fue dictada (en ejercicio de f acultades delegadas) por el Director General del Departamento de Recursos Financieros, disponiéndose la aplicación a la firma GONZALO GHELLI DI RUSSO, ubicada en calle Paysandú 1163 Of. 2, de una multa de 34 Unidades Reajustables, por contravenir lo establ ecido en el art. D. 2397 del Digesto Municipal al colocar propaganda en sede sin el permiso respectivo (AA. fs. 17); D) la Resolución Nº 640/11/2000, de 5 de julio de 2011, fue dictada (en ejercicio de facultades delegadas) por el Director General del Departamento de Recursos Financieros, disponiéndose la modificación de las Resoluciones Nos. 1821/03/2000, 3807/03/2000 y 73/04/2000, sólo en lo atinente al titular, estableciendo que la firma es GONZALO GHELFI DI RUSSO (AA, fs. 18). V) El recurso de R eposición fue interpuesto con fecha 10 de agosto de 2011, en tiempo y forma (así fue dictaminado, incluso, por las propias oficinas técnicas de la Intendencia Departamental de Montevideo: AA, fs. 56/56 vto. y 57); y, no habiéndose pronunciado a su respecto la Administración en el plazo legalmente previsto (art. 41 de la Ley Nº 17.292), sobrevino su denegatoria ficta con fecha 7 de enero de 2012. Sin perjuicio de lo cual, a posteriori, con fecha 16 de abril de 2012, por Resolución Nº 1525/12, dictada po r la Intendenta de Montevideo, se dispuso hacer lugar parcialmente al recurso de reposición incoado oportunamente por Gonzalo Ghelfi Di Russo, revocándose la multa que le fuera impuesta por Resolución Nº 73/04/2004, de 4 de febrero de 2004, por la instalac ión de cartelería en sede sin el permiso respectivo; en mérito a que se comprobó que la citada empresa estaba clausurada a la fecha en que la multa fue impuesta (AA, fs. 59/59 vto.). Finalmente, la demanda anulatoria fue deducida útilmente con fecha 30 de marzo de 2012 (fs. 3). VI) Los argumentos sustentados por las partes litigantes, se encuentran convenientemente explicitados en el capítulo de RESULTANDOS de este pronunciamiento definitivo, al cual se impone remitirse brevitatis causae. VII) Tras el análisis detenido del subcausa, el Tribunal, por estrictas razones formales o adjetivas, procederá a declarar la nulidad de los actos resistidos en atención a los fundamentos que se expondrán seguidamente, los cuales conforman una corriente jurispru dencial totalmente consolidada con su actual integración. Decisiones todas, fundadas en la vulneración, no sólo de normas jurídicas constitucionales, legales y reglamentarias, sino en principios generales de derecho que deben reputarse ínsitos en la previs ión del art. 72 de la “Lex Fundamentalis”, como señala el Prof. Alberto R. REAL en su célebre obra “principios Generales en la Constitución Uruguaya”. VII.1.- En efecto, el agravio único en el cual la parte actora sustentó su pretensión anulatoria refirió a la imposibilidad de ejercer su derecho de defensa frente a las decisiones adoptadas por la Intendencia Departamental de Montevideo de aplicarle multas por presuntas violaciones a lo establecido por el art. D. 2397 del Digesto Municipal, materializadas en las Resoluciones Nos. 1821/03/2000, 3807/03/2000 y 73/04/2000, impugnadas. Manifestó, que nunca fue notificado de las referidas resoluciones y, que fue después de operado el cierre de su empresa en el año 2003 (AA, fs. 28), que fue avisado telefón icamente por un vecino el día 22 de abril de 2004, que le habían impuesto una multa. Por ello fue que presentó una nota ante la Intendencia Departamental de Montevideo (3 de mayo de 2004) a fin de que se le proporcionara la debida información (AA. fs. 27); extremo que nunca tuvo lugar. Por su parte, la Administración accionada afirmó que el demandante fue debidamente notificado en su oportunidad de cada una de las resoluciones por las que se le impusieron las referidas multas; las que no fueron objeto de impugnación alguna en tiempo y forma, quedando firmes, lo cual impide el progreso de la pretensión anulatoria presentada por la contraria. VII.2.- Pues bien, ha quedado debidamente acreditado en autos que la Intendencia Departamental de Montevideo no cumplió con el deber que le imponía el art. 63 del D.L. Nº 15.524, de presentar los antecedentes administrativos completos relativos a los actos administrativos cuestionados. Reconociendo lo anterior, adujo esta Administración que el expediente Nº 2240 -047826-01, referido a las citadas multas, no se encontraba en su poder debido a que el mismo había sido ya destruido, conforme al procedimiento dispuesto en el art. 104.2 del Volumen II del Digesto Municipal. VII.3.- Siendo por demás evidente que, contrariamente a lo sostenido por la demandada, resulta insostenible afirmar que de la nota presentada por Gonzalo Ghelfi Di Russo en el año 2004 surge, fehacientemente, el pleno conocimiento de éste acerca de las resoluciones administrativas por las cuales se le impusieron sendas multas. En puridad, el texto de dicha nota únicamente revela que de manera absolutamente informal, mediante un llamado telefónico de un vecino, fue avisado de que se le había puesto una multa por la Intendencia; circunstancia que dio motivo pocos días después, a presentarse ante la Comuna capitalina a requerir la debida información al respecto; no pudiendo tampoco acreditar esa Administración, que la misma fuera satisfecha por su parte. Consecuentemente, imposible resulta aceptar el po sicionamiento de la demandada, en el sentido de que Ghelfi Di Russo tuvo acabado conocimiento del contenido de los actos sancionatorios y, por ende, reputarle debidamente notificado. Considera el Tribunal, que es una obligación de la Administración tener una política y protocolos de mantenimiento y archivo de la documentación que evite que ocurran situaciones como la acontecida en autos. Y, cuando suceden, la consecuencia no puede ser otra que aplicarle la carga de la prueba que pesaba sobre la Intenden cia en el casus, por directo imperio legal. Estamos hablando de un expediente que no se encontraba terminado y por el cual la Administración había decidido ejercer las correspondientes acciones de cobro ante el Poder Judicial (AA, fs. 21). Por ende, no se puede afirmar que para su destrucción se hubieran seguido pulcramente las pautas exigidas por la reglamentación existente al respecto (art. R. 113.28 del Digesto Municipal, Vol. II, Libro II, Parte Reglamentaria, Título I.III, Cap. I, Sección IV; y Cir cular Nº 12/11/2012 - Fuente Res. 1234/2012: Instructivo Sobre Transferencia Documental al Archivo Central), agregada en autos a fs. 37/38 por la propia demandada. En definitiva, se considera que la Intendencia Departamental de Montevideo no logró acred itar que cumplió con su obligación de notificar adecuadamente al demandante respecto de los actos administrativos sancionatorios impugnados, otorgando la posibilidad a éste de efectuar los descargos que estimara del caso, es decir, ejercer efectivamente su derecho de defensa frente a los mismos. VIII) Es innegable, a partir de la constatación que viene de reseñarse, que en el ocurrente, la Administración violentó la garantía del “debido proceso administrativo ” que asistía a Gonzalo Ghelfi Di Russo; principio en el cual se inscribe el DERECHO DE DEFENSA, que en estos casos, implica la concesión al administrado de la debida oportunidad no sólo para articular sus descargos, sino incluso para ofrecer los medios de prueba que estimara pertinentes; garantía qu e en modo alguno puede estimarse cumplida (o sustituida) por el hecho de que el interesado haya podido recurrir en vía administrativa el referido acto, porque esta impugnación no cancela la garantía básica de “ ser oído antes de ser sancionado”. El Tribunal invariablemente ha sostenido, que la omisión de conferir vista previa al dictado de un acto administrativo de contenido lesivo para un sujeto de derecho, instalándolo en un estado de INDEFENSIÓN indudable, configura vicio grave que inficiona inexorablemente de nulidad dicha volición. Garantía por otra parte, de neto corte CONSTITUCIONAL (arts. 12, 66, 72, 332 y ccs.), Legal (arts. 46 del Código Tributario y, 8º del Pacto de San José de Costa Rica: art. 15 de la Ley Nº 15.737) y Reglamentario (Decreto Nº 500/991). De allí que resulte plenamente compartible el posicionamiento del Prof. REAL en punto a la temática que nos ocupa, en el sentido de que no cabe duda alguna, de que el principio de los derechos de la defensa ante la administración activa debe re putarse incluido entre las garantías esenciales, inherentes a la personalidad humana, a que refiere nuestro art. 72 de la Constitución de la República, de modo que es aplicable aquí, con mayor razón, la fórmula francesa que lo considera principio general de derecho aplicable aún en ausencia de texto (Alberto R. REAL: “Los principios generales de derecho en la Constitución Uruguaya”, en los Principios generales de Derecho en el derecho Uruguayo y Comparado”, F.C.U., pág. 68). IX) En base a lo que viene d e exponerse, indudablemente se impone la recepción de la pretensión anulatoria incoada en la especie contra las Resoluciones Nos. 1821/03/2003 de 10 de marzo de 2003, 3807/03/2000 de 16 de setiembre de 2003 y, consecuentemente, su modificatoria Nº 640/11/2000 de 5 de julio de 2011; salvo, en lo que atañe a la Resolución Nº 73/04/2000 de 4 de febrero de 2004, por haber cesado a su respecto la materia de contienda , en tanto la propia Administración revocó por razones de legitimidad la misma, por Resolución Nº 1525/12 de 16 de abril de 2012. Por los fundamentos expuestos y, lo establecido por el art. 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA : Acogiendo sustancialmente la demanda y, en su mérito, anulando las Resoluciones Nos. 1821/03/2000 y 3807/03/2000 con las modificaciones operadas por la Resolución Nº 640/11/2000. Declarando asimismo, la cesación de la materia de contienda en relación a la resolución Nº 73/04/2000, por haber existido revocación por razon es de legalidad. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $22 .000 (pesos uruguayos, veintidós mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Sassón, Dr. Harriague (r. ), Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Tobía, Dr. Echeveste. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).