Sentencia Definitiva N° 371/2015

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de mayo de 2015. No. 371 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AGA S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS . Acción de Nulidad” (Ficha No. 561/2012). RESULTANDO : I) Que comparecieron Jorge CÚ NEO y Daniel FOSALBA, en representación de AGA S.A. , a demandar la declaración de nulidad de las siguientes Resoluciones: i) la Resolución de la Unidad Centralizada de Adquisiciones (UCA) que aprobó el pliego de condici ones de la Licitación Pública No. 27/11, así como el Pliego de dicha Licitación ; y ii) la Resolución de la Unidad Centralizada de Adquisiciones No. 187/011 de 20.12.2011 (fs. 37 a 42 de los A.A. - Pieza I y fs. 482 -483 de los A.A. - Pieza II). En su memorial de agravios, la actora adujo que la Resolución de la Unidad Centralizada de Adquisiciones (UCA) que aprobó el Pliego de Condiciones de la Licitación Pública y, también, el Pliego de dicha licitación, son contrarios a la Regla de Derecho por adolecer de lo s siguientes vicios. En primer lugar porque violan la garantía de calidad y las farmacopeas aceptadas internacionalmente -Farmacopea USP 24 - al requerir el suministro indistinto de oxígeno 93% y oxígeno (con un nivel de pureza mínimo del 99%). A lo largo del Pliego se trata a los dos productos como equivalentes cuando no lo son, extremo que violenta las reglas contenidas en la Farmacopea Americana USP 24 NF 19 2000; reglas que resultan aplicables y preceptivas en nuestro país por lo establecido en el Decr eto 232/05 de 19.6.2005. Detalló la regulación contenida en esa normativa y, particularmente, los aspectos técnicos que dan cuenta que los productos en cuestión son diferentes y no pueden ser mezclados, por lo que el tratamiento que hace el Pliego de la L icitación, que los trata como productos equivalentes colide con la Regla de Derecho. El Pliego, al darles el mismo tratamiento a productos con producción diferente, violenta la garantía de calidad que exige mecanismos de control y rotulado específicos para cada producto. La permisión del Pliego licitatorio de mezclar ambos productos, diluye groseramente el sistema de responsabilidad de las empresas proveedoras de oxígeno, con lo cual, en caso de producirse un daño a un paciente, jamás podrá establecerse la identidad del responsable de dicha falla. Por ende, conforme al sistema previsto en el Pliego impugnado resulta ilegítimo al diluir la responsabilidad de las empresas y, en consecuencia, vicia de ilegitimidad los actos atacados, al contrariar el sistema de responsabilidad civil vigente, la seguridad jurídica y el derecho a la salud, tal como se analizará más adelante. También arguyó que el Pliego vulnera la exigencia legal de habilitación para la producción, comercialización y distribución de gases medicinales (Ley No. 15.443 y Decreto No. 232/05). Pese a que las reglas exigen que para desarrollar estas actividades se requiere estar habilitado por el Ministerio de Salud Pública, el Pliego permite presentar indistintamente, tanto la habilitación exigida por l a normativa como un “Certificado de autorización de actividades” expedido por el Ministerio de Salud Pública. El Pliego resulta ilegal por establecer una excepción a la exigencia de habilitación requerida por la ley, sin habilitación legal para hacerlo. Añadió que el pliego violenta los principios de igualdad y libre concurrencia. En tal sentido, adujo que se violenta el principio de igualdad favoreciendo un sistema de producción de oxígeno sobre otro, en detrimento del interés general y la salud de la pob lación. No puede tratarse de la misma forma el Oxígeno (99%) que está sometido a controles sumamente estrictos, que al Oxígeno 93% producido por otro sistema. Al licitarse en pie de igualdad productos diferentes de calidades diferentes, se violenta el prin cipio de igualdad, viciando de legitimidad los actos impugnados. El Pliego impugnado colide contra el derecho constitucional a la salud, que ordena abstenerse de cualquier acción que incida desfavorablemente en la salud de los titulares de ese derecho. Lo s estándares internacionales de salud de los seres humanos que debe asegurar el Estado según la normativa en vigor, no se condicen con el obrar administrativo cuestionado. Seguidamente, detalló los agravios que le genera el acto de adjudicación, el que según adujo, se aparta del pliego de condiciones particulares. En la Cláusula Específica 1 del Pliego: “Objeto y Plazo del Llamado” se establece que: “…el plazo del llamado abarcará el período de un año a contar desde su adjudicación.”. Empero, por razones que no logran explicarse, la parte expositiva del acto de adjudicación cuya nulidad se impetra, adjudicó el Oxígeno Gaseoso únicamente por el lapso de cuatro meses. Dicho apartamiento de lo resuelto por el acto adjudicación de las reglas fijadas en el Pliego lo vicia irremediablemente, porque el Pliego de Condiciones es ley entre las partes. En consecuencia, una vez presentadas las ofertas, la Administración no puede apartarse de lo establecido en el Pliego sin el consentimiento del oferente. La Administración argumentó al resolver los recursos que la UCA se encuentra habilitada a adjudicar en forma total o parcial el objeto licitado y anular el llamado. Esto, sin embargo, no es correcto, porque el Pliego de Condiciones Específicas prima por razones de especialidad. Sintetizó el agravio sobre este punt o aduciendo que no se han respetado los límites establecidos en los Pliegos, adjudicándose la licitación por un plazo mucho menor al cual se obligó la Administración en el Pliego de Condiciones particular es, resultando así viciado de nulidad el acto impugnado, motivo por el cual su revocación se impone como deber de la Administración. Añadió que la conducta mantenida por la Administración, con sus contradicciones e incoherencias, colide contra la buena fe y defrauda la confianza legítima depositada por la interesada. La consecuencia de la contravención a la confianza legítima y la traición a la buena fe de la empresa, genera responsabilidad del Estado por los daños ilegítimamente irrogados. Finalmente, ad ujo que el acto se halla viciado por defectos en su fundamentación o motivación. Denunció que la fundamentación es incongruente e insuficiente. No son suficientes las razones que la Administración suministra en el Considerando V) del acto impugnado para justificar el apartamiento del Pliego de Condiciones y variar el plazo originalmente previsto para la adjudicación (de un año) , y pasar a adjudicar la licitación por solo cuatro meses. Si bien la motivación puede surgir tanto del acto como de sus antecedentes, no se identifica con claridad el informe del que surgirían las razones de la decisión de apartarse de las previsiones iniciales al adjudicar el objeto de la licitación únicamente por cuatro meses. II) Corrido el traslado correspondiente, compareci ó el doctor Daniel GAGGER O en representación del Estado - Ministerio de Economía y Finanzas a defender la legitimidad de lo actuado. En lo inicial, se defendió de los agravios que se dirigen a cuestionar el contenido del Pliego licitatorio. Adujo que el P liego no vulnera la garantía de calidad del oxígeno ni las Farmacopeas aceptadas internacionalmente al requerir oxígeno a 99% y a 93%. La obligación de un rotulado diferencial no está prevista en las Farmacopeas, como aduce la pretensora. Arguyó que no h ay prohibición alguna de mezclar los dos tipos de oxígeno. Para proceder al mezclado se requiere que se adopten las precauciones del caso y, quien en definitiva resolverá si debe suministrarse uno u otro tipo de gas o si procede la mezcla, es el médico tra tante en cada caso. Por otro lado, la UCA no les da un tratamiento indistinto, sino que solicita la cotización de ambos productos porque simplemente ambos productos son utilizables para fines similares. Quien le da un tratamiento diferente a cada uno de los productos es la normativa , que exige un determinado proceso para el mismo a los efectos de acceder a un certificado de autorización de actividades , emitido por el Ministerio de Salud Pública. Resaltó el obrar contradictorio de la empresa, que se presentó a la Licitación y declaró junto al “Formulario de Identificación del Oferente” que conocía y aceptaba el contenido y alcance de los Pliegos que regulaban el llamado y, ahora, luego de resultar adjudicataria de la licitación, controvierte la regularidad jurídica de los mismos. En cuanto al argumento que se diluiría la responsabilidad de las empresas suministradoras de oxígeno, haciendo caudal del informe de la Comisión Asesora Técnica del llamado, lo negó enfáticamente. Indicó que es perfectamente posible determinar el origen del fallo en caso de existir el mismo; es decir no existe imposibilidad de determinar la responsabilidad del proveedor de uno u otro gas en caso de existir un fallo. Rechazó que el contenido del Pliego Licitatorio implique una vulneración del requisito legalmente establecido, concerniente a la habilitación legal del proveedor. Como lo expresó la propia Dirección General de la Salud (DIGESA), la propia autorización emitida por el Ministerio de Salud Pública implica habilitación, por lo que el cuestionamiento de la pretensora carece de asidero. Negó que exista una violación a los principio de igualdad y libre concurrencia. En ese sentido, adujo que los productos fueron solicitados de manera indistinta en el Pliego, porque así fue el requerimiento de los servicios de salud del Estado, que es quien va a emplear el producto y conoce sus necesidades. También confutó los argumentos que se basan en una presunta violación del derecho constitucional a la salud. En tal sentido, dijo que tanto el oxígeno al 93% como al 99% son productos médicamente registrados y autorizados por el Ministerio de Salud Pública. No existe riesgo para la salud por la mezcla de ambos productos y, por supuesto, menos aún puede existir riesgo por la utilización de un o u otro cuando ello correspondiere según la prescripción médica. Seguidamente, pasó a controvertir los agravios que apuntan contra el acto de adjudicación en sí mismo considerado. En tal sentido, indicó que la UCA está facultada para adjudicar por un per íodo de tiempo menor a un año, así como a adjudicar una cantidad menor a la demandada, ya que por el propio Pliego puede dejar sin efecto el llamado en cualquier etapa del procedimiento de contratación, es decir, antes y después de la adjudicación (Cláusula 9 del Pliego). Las compras pueden hacerse o no dependiendo de las necesidades de los centros hospitalarios. Por lo cual, el plazo de la adjudicación no resulta definitorio de la ecuación económica de la empresa. Insistió en que la Administración proc edió conforme a las facultades otorgadas en el pliego y nunca se limitó dicha potestad, ya que como se expresó con anterioridad, solo existe un Pliego de Condiciones con dos documentos (A y B). El Pliego de Condiciones Particulares (Documento A) regirá en forma conjunta con el Pliego de Condiciones Particulares (Documento B). En el Pliego de Condiciones Particulares, la Cláusula 9 (Adjudicación) establece que la UCA se reserva el derecho a adjudicar total o parcialmente y/o anular ítems o la totalidad del llamado, según estime conveniente a sus intereses en cualquier etapa del procedimiento. Las meras estimaciones no generan ninguna obligación de compra a favor de la parte actora, ya que puede adquirirse o no dependiendo de las necesidades de cada hospital. Manifestó que no puede ser recibido el argumento que apela a la aplicación de la teoría de los actos propios y a la confianza legítima. Citando jurisprudencia de este Tribunal, indicó que las anteriores actuaciones de la Administración no generan un d erecho ni se vuelven obligatorias. Por último, en cuanto a la fundamentación del acto, indicó que la resolución recurrida explicita claramente las razones por las que se decidió adjudicar el llamado únicamente por cuatro meses. Allí se consignó que respecto del ítem “Oxígeno Gaseoso”, las mejores ofertas obtenidas, aún después de la mejora de precios gestionada, resultan superiores a las expectativas de la Unidad, por lo que a efectos de evitar desabastecimientos se propone una adjudicación por un período de cuatro meses, mientras se evalúan las inquietudes recibidas de los proveedores para la realización de un nuevo llamado. Del propio acto administrativo surge la fundamentación, ya que el considerando V explicita que los precios obtenidos en el llamado n o fueron los deseados por la Administración, por lo que se resolvió una adjudicación parcial por el término de cuatro meses. A esto se añade que hay un informe anterior a la adjudicación, realizado por el Sector Insumos Médicos de la UCA de fecha 7.12.2 011 -que se encuentra en el expediente del Llamado No. 3862/2011 y que antecede a la resolución recurrida y sirve de sustento a la misma- en el que se consigna que existe un incremento del 16% de los precios ofertados en el presente llamado, lo que motiva la adjudicación parcial por un período de cuatro meses. En definitiva, bregó por el rechazo de la pretensión anulatoria. III) Se abrió la causa a prueba (Decreto No. 7845/2012 de fs. 34) y, en dicha estación procesal , se produjo la que luce agregada y certificada a fs. 88. IV) Alegaron las partes por su orden (fs. 98 a 117 y 120- 121) y se oyó al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 3 40/2014 de fs. 143-144), que aconsejó la confirmación del acto impugnado V) Por Decreto 4657/2014 (fs. 146) s e citó a las partes para sentencia, la que , previo estudio de los Sres. Ministros, se acordó dictar en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Que la pretensión anulatoria se dirige contra las siguientes re soluciones administrativas : i) la Resolución de la Unidad Centralizada de Adquisiciones (UCA) que aprobó el pliego de condici ones de la Licitación Pública No. 27/11, así como el Pliego de dicha Licitación ; y ii) la Resolución de la Unidad Centralizada de A dquisiciones No. 187/011 de 20.12.2011 por la que se adjudicó el Llamado No. 27/2011 (fs. 37 a 42 de los A.A. - Pieza I y fs. 482 -483 de los A.A. - Pieza II , respectivamente). II) Los presupuestos requeridos para la admisibilidad del presente accionamiento se hallan debidamente cumplimentados, por lo que el Tribunal ingresará en la consideración de la cuestión sustancial. En efecto, el Pliego de la Licitación fue adquirido por la sociedad actora el día 13.10.2011 (ver boleto de fs. 24 de los A.A. – Pieza I). A partir de ese día -según sus propios dichos- tomó conocimiento del acto que aprobó el Pliego Licitatorio y del Pliego en sí mismo considerado. El día 24.10.2011 interpuso los correspondientes recursos de revocación y jerárquico en subsidio, como consta en el escrito de fs. 5 a 23 de los A.A. - Pieza I. La Administración incumplió con su deber de instruir y resolver en plazo los recursos administrativos movilizados, por lo que la denegatoria ficta se configuró el día 18.5.2012, por el transcurso de doscientos días contados a partir del siguiente al de la presentación del escrito recursivo (art. 5 de la Ley No. 15.869 en la redacción dada por el art. 40 de la Ley No. 17.292). La Resolución de la UCA No. 187/2011 de 20.12.2011 por la que se resolvió la Adjudicación del Llamado No. 27/2011, le fue notificada a la firma accionante el día 22 .12.2011 (fs. 497 de los A.A. - Pieza II). Los recursos de revocación y jerárquico en subsidio fueron tempestivamente movilizados el día 31.1.2 012 (fs. 241 a 245 de l os A.A. - Pieza I y, en especial, nota de cargo de esa última foja); pero fueron expresamente rechazados por la Administración. El acto conclusivo de la vía administrativa, por el que se desestimó el recurso jerárquico subsidiariamente interpuesto, es la Resolución dictada -en ejercicio de atribuciones delegadas - por el Sr. Mi nistro de Economía y Finanzas No. 5998 de 25.6.2012 (fs. 304 y 304 vuelto de los A.A. – Pieza I), le fue notificado al representante de la actora el día 29.6.2012 (fs. 305 de los A.A. - Pieza I). Habiendo quedado expedita la acción de nulidad, la demanda conteniendo la pretensión anulatoria contra los actos atacados, fue presentada en tiempo útil, el día 31.7.2012 (nota de cargo de fs. 20 infolios). III) El planteo de los contendo res en sus respectivos actos de proposición fue debidamente resumido en los RESULTANDOS, a los que cabe hacer remisión brevitatis causae , sin perjuicio de volver puntualmente sobre ellos a la hora de analizar cada punto en concreto IV) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes naturales, desestimará la demanda incoada, por los fundamentos que se explicitarán en lo sucesivo. V) Por razones de orden expositivo, corresponde examinar por separado la situación de los distintos actos impugnados. Por un lado corresponderá abordar el análisis de la regularidad jurídica del Pliego de Condiciones de la Licitación Pública y, por otro, el acto que resolvió su adjudicación. VI) Legitimidad del Pliego de Condici ones de la Licitacion Pública No. 27/2011 y del acto que resolvió su aprobación. En cuanto a estas dos resoluciones impugnadas, la actora las ha cuestionado en función de una batería de agravios, que desarrollo prolijamente en su fundamentada demanda. Empero, a juicio del Colegiado, el embate c rítico de la pretensora no logra demostrar que la Administración haya obrado en forma desarreglada a Derecho, tal como se intentará demostrar en lo sucesivo. VI.I) Sobre la violación de las disposiciones de la Farmacopea USP 24 NF19 2000 por solicitar el suministro indistinto de oxígeno gaseoso con unos niveles de concentración del 93% y del 99%. La parte actora, sobre este extremo , expresó que el tratamiento indistinto que el Pliego le da a dos productos no equivalentes, violenta las farmacopeas a las cuales remite nuestro ordenamiento y violenta la garantía de calidad exigida normativamente (Ley No. 15.443 y Decreto No. 232/005, en especial, su art. 7º). En razón de esto, adujo que el pliego está viciado de ilegitimidad por ser contrario a la regla de Derecho y por comprometer un derecho constitucional, como es el derecho a la salud. Este agravio no puede ser amparado. Como expresa la demandada, el hecho de solicitar la cotización de oxígeno al 93% y al 99 % es totalmente adecuado, ya que ambos produc tos -como expresó la Comisión Asesora Técnica - están incluidos en la Farmacopea USP y , según el Decreto No. 232/005, ambos son considerados de uso medicinal con diferentes concentraciones . Esto surge fehacientemente probado de la multicitada Farmacopea, qu e luce debidamente incorporada y traducida a fs. 1 a 6 vuelto en la carpeta de prueba en 137 fojas. Es decir que , ambos son medicinales, lo que varía es su nivel de pureza. De manera que el agravio en este aspecto, que se concretiza en la ilegitimidad de rivada de la imposibilidad de mezclado de ambos componentes, es de franco rechazo porque el pliego no dice nada acerca de su mezcla. Lo que el Pliego posibilita es la compra de ambos productos. Véase que su texto dice que: “Los oferentes podrán cotizar ba lones de oxígeno gaseoso con niveles de concentración de 93% o 99% como se establece en la farmacopea americana USP 24 NF 19 2000 en lo que refiere a oxígeno 93% y oxígeno 99% respectivamente y en el decreto el MSP de fecha 19/07/2005 en condiciones parti culares para las buenas prácticas de Manofactura de Gases medicinales. (…) Aquellos balones que contengan oxígeno con el nivel de concentración menor a 99% (V/V) deberán entregarse en los organismos rotulados indicando “OXÍGENO 93%. ” (Punto 3.2 del Pliego a fs. 39 de los A.A. - Pieza I). Como se advierte, no se violenta la garantía del rotulado o etiquetado, al que alude la pretensora y se encuentra regulado en la Farmacopea. Es de orden señalar que el objeto del llamado se ciñó al requerimiento de dos productos: oxígeno al 93% y al 99 %; más no habilitó ni requirió el mezclado de éstos. El hecho de proceder o no a una mezcla de gases será, como expresa la Administración, una decisión de los médicos tratantes, en virtud del tratamiento a seguir en cada cas o. Las reglas de la Farmacopea 93 no prohíben la mezcla de ambos tipos de gases (al 93 % y al 99 %). La Sub Directora General de Salud del MSP depuso en vía jurisdiccional y expresó si se mezclara el oxígeno con una concentración de 93% con una al 99 % estaría dentro de un rango permitido . Textualmente expresó: “Esta pregunta entiendo que está asumiendo que en un momento puede existir una mezcla de oxígeno 93 % de concentración con oxígeno 99 % de concentración. Cuando mezclamos ambos gases podemos tener una concentración mayor al 93 % de oxígeno, cosa que está dentro del rango de concentraciones admitid as para un oxígeno proveniente de una PSA. Por tanto como pasa en otros medicamentos el contenido de principio activo, en este caso oxígeno, mientras está d entro del rango admitido no requiere un conocimiento específico por parte de quien lo está suministrando. Esto es porque dentro del rango de concentración de principio activo admitido el producto es apto para su uso. ”. (fs. 54 infolios). Cabe insistir en que, l a solicitud de cotizar balones de oxígeno gaseoso al 93% o al 99% no implica , de manera alguna , que la Administración los trate indistintamente, como productos equivalentes y , mucho menos, implica presuponer que , posteriormente, dichos productos van a ser necesariamente mezclados como argumenta la accionante. La utilización y manipulación de dichos productos medicinales luego de su adquisición, constituye esencialmente un acto médico y , como tal, es ajeno a la cuestión de legalidad del proceso de li citación que examina el Tribunal en la especie. En definitiva, el agravio que denuncia la violación de las reglas contenidas en la Farmacopea USP 24 NF19 2000 no puede ser atendido, porque en ningún caso demuestra que el Pliego resulte contrario a Derecho. VI.II. Sobre la presunta dilución del sistema de responsabilidad civil por el tratamiento indistinto que que el Pliego realiza de los dos productos. La pretensora argumenta que, por la forma en que ambos productos son tratados por el Pliego Licitator io, va de suyo que se permite la mezcla entre el Oxígeno al 93% y el Oxígeno al 99%; ello implica que no podrá identificarse al generador del daño en caso producirse una mezcla entre ambos productos. Ello colide con el sistema de responsabilidad civil, la seguridad jurídica y el Derecho a la salud. Sobre este punto, el agravio en concreto se centra en denunciar que resulta ilegítima la mezcla de ambos tipos de oxígeno. Sin embargo, como se señaló en el punto precedente, ninguna regla proscribe esa mezcla, por lo que no se advierte la contrariedad a Derecho de la solución del Pliego que , eventualmente, posibilitaría que los dos tipos de oxígeno, de distinta pureza, se mezclaran. El cuestionamiento de la pretensora tiene que ver con un eventual mal uso que p ueda hacerse de los productos por parte de las instituciones de asistencia médica estatales, que con el Pliego Licitatorio en sí mismo considerado. Como se indicó, en cualquier caso la supuesta mezcla de gases será una decisión del médico tratante y no de la UCA ni del Pliego resistido. En definitiva, no se advierte dónde radica la contrariedad a Derecho que el agravio pretende demostrar. VI.III. La exigencia legal de habilitación y el Pliego Licitatorio impugnado. No se advierte en este punto tampoco un apartamiento de la Regla de Derecho, por el hecho que el Pliego Licitatorio, en el punto 3.1. admita presentarse a la licitación tanto con la Habilitación del MSP para comercializar el insumo licitado (importador, distribuidor y/o fabricante) o con el “Certificado de autorización de actividades del MSP”. La distinción que pretende introducir la pretensora se revela como artificiosa, porque en ambos casos es el MSP el que da cuenta de que el oferente se encuentra habilitado. Además, la presentación al Llamado no implica inobservancia de las normas en las que la pretensora fundamenta su agravio (art. 1 de la Ley No. 15.443 y art. 232/005). Dichas disposiciones, exigen que las empresas de suministro de oxígeno cuenten con la habilitación correspondiente para su funcionamiento y, en la emergencia, lo que está en juego es la presentación a un procedimiento competitivo. En cualquier caso, la referencia indistinta a la Habilitación como al Certificado expedido por el MSP, no se advierte que colida con las Reg las de Derecho señaladas, desde el momento que es la autoridad competente la que certifica que la empresa se halla en condiciones. Tanto la Habilitación o como el Certificado de autorización de actividades expedido por el MSP, dan cuenta que la empresa s e encuentra en regla con la normativa, y la autoridad que lo expide, es la autoridad legalmente competente para hacerlo (Ley No. 15.443). No se advierte que el Pliego Licitatorio impugnado resulte ilegítimo por permitir la presentación de los licitantes, tanto con la Habilitación como con un Certificado de autorización, ambos expedidos por el MSP. VI.IV. El Pliego Licitatorio impugnado frente al principio de igualdad y al derecho constitucional a la salud. El Tribunal se ha expedido en los puntos ante riores, sobre la legitimidad de que la Administración haya requerido indistintamente la compra de los dos tipos de Oxígeno (al 93% y al 99%). Desde el momento en que ambos produc tos son habilitados y admitidos -cosa que nadie ha puesto en tela de ju icio- no se advierte que se vulnere, ni el principio de igualdad ni el derecho constitucional a la salud. Tal como consigna el Sr. Ministro Dr. Juan Pedro TOBÍA en su voto: “SAYAGUES, refiriéndose al principio de igualdad afirma: “El principio de igualdad contr ibuye también a justificar el carácter obligatorio asignado a las cláusulas del pliego, pues si la Administración se apartara de ellas al juzgar las ofertas, quedarían las licitantes a merced de la arbitrariedad administrativa, desapareciendo la situación de igualdad que ha de reinar entre ellos. Asimismo constituye el principal fundamento de la forma como ha de procederse en la adjudicación, o sea con criterio uniforme y con entera imparcialidad” . (Cfm. “La Licitación Pública”, actualizado a 2004 por el Prof. Daniel Hugo Martins, parágrafo 73, pág. 104-106). En el caso, no existió tal vulneración. Los controles de cada concentración están regulados por la farmacopea USP cuando describe los oxígenos y sus controles, lo que es recogido por el Decreto No. 233/005. El hecho de que se llame a cotizar precio para adquisición de ambos productos no genera desigual alguna, en mérito a que cada oferente deberá ofertar sus productos con los controles fijados para cada uno. (…) como destaca la Comisión Asesora Técnica “ambos productos (oxígeno 93 % y oxígeno 99 %) son medicinales, de acuerdo a lo dispuesto en el ya mencionado Decreto Nº 232/005”. En igual sentido, declaraciones de la Ing. Química Raquel Ramilo, Sub Directora General de Salud del MSP: “…son ambos medicam entos registrados en MSP, por lo tanto no es discutible que alguno de ellos sea un medicamento, mientras, como cualquier producto medicinal, cumplan los requisitos por lo que se les autorizó su comercialización”. (fs. 232 AA, pieza I). En idéntica orienta ción, expresa el Sr. Ministro Dr. Ricardo HARRIAGUE en su voto: “Tampoco se aprecia violación alguna al principio de igualdad de los oferentes en la modalidad de cotización exigida por el PCP. La farmacopea USP describe los distintos tipos de oxígeno prod ucidos y establece los requisitos necesarios en dicho proceso de producción para considerarlos aptos para su uso medicinal; todo lo cual ha sido recogido en el Decreto Nº 233/005. Cada empresa oferente cotizará precios de los distintos productos requeridos en función de sus costes de producción, necesidades financieras, etc ., sin que ello implique desigualdad alguna a la hora de contratar. La existencia de distintos tipos de controles requeridos para la producción de Oxígeno 99% respecto a lo exigidos para el Oxígeno 93% no significa violación del principio de igualdad invocado, ya que se trata de productos distintos. Respecto a la alegada vulneración del derecho constitucional a la salud, dicho agravio es de franco rechazo y constituye más que nada un cierto “golpe de efecto” en el libelo de la actora. En efecto, ambos tipos de Oxígeno al ser productos medicinales registrados ante el MSP deben cumplir con los requisitos o estándares de calidad que les requiere la normativa aplicable para su comercialización, por lo que la seguridad de suministro está garantizada a la población.”. En definitiva y, con tales entendimientos, no corresponde admitir los agravios que se cimientan en la presunta violación de los principios de igualdad y libre concurrencia, así como del derecho constitucional a la salud. VII) Legitimidad de l acto de adjudicación (Resolución de la UCA Nº 187/2011 de 20.12.2011 por la que se resolvió la Adjudicación del Llamado Nº 27/2011). En lo inicial, corresponde recordar que e l Llamado a Licit ación Pública No. 27/2011 realizado por la UCA para el Suministro de Oxígeno Medicinal (en sus modalidades Gaseoso y Líquido) , se rigió por el Pliego de Condiciones Particulares relativo a Insumos Médicos “Cláusulas Genéricas” identificado como Documento A que luce agregado de fs. 29 a 36 - Pieza I y por el Pliego de Condiciones Particulares atinente específicamente al suministro de oxígeno identificado como Documento B “Cláusulas Específicas” (fs. 37 a 42 de los A.A. - Pieza I). Esto es sumamente trascendente, porque, como se verá más abajo, la actora centra su batería argumental desgajando el contenido de estos dos documentos y apelando a la presunta especificidad del Documento B; todo para soslayar la aplicación de disposiciones normativas contenidas en el Documento A que le resultan desfavorables a la tesis que enarbola. Es menester recordar que al llamado, se presentaron tres oferentes: la ahora accionante AGA S.A ., AIR LIQUIDE URUGUAY S.A . y PRAXAIR URUGUAY LTDA. (véase el Acta de Apertura de Ofertas que luce a fs. 447 de los A.A. - Pieza II). Se realizó un pedido de mejora de precios a las empresas oferentes (A.A fs. 448 -459 – Pieza II ), al cual dichas empresas respondieron positivamente. A renglón seguido, se procedió a confeccionar el llamado consolidado de ofertas (cuadros de fs. 468 a 472 de A.A. – Pieza II), el cual fue notificado a los comparecientes, como consta a fs. 467 A.A. – Pieza II. Las ofertas fueron estudiadas en primera instancia y de forma genérica, por el Ing. Rafael VIDAL de ASSE que forma parte de la Comisión Asesora de Oxígeno en la UCA (fs. 461 de los A.A. – Pieza II); para luego ser estudiadas por el Sector Financiero de la Unidad en informes de fecha 7 y 16 de diciembre de 2011 (fs. 463 -464 vuelto y 480, respectivamente, todo en la Pieza II de los A.A.). Se elevaron las actuaciones a consideración de la Dirección Ejecutiva de la UCA , con una propuesta de adjudicación, la cual fue finalmente aprobada por el acto adjudicatorio que se enjuicia en los presentes obrados. Por el acto de adjudicación encausado, la empresa accionante resultó adjudicataria del suministro de Oxígeno Gaseoso (ítem 1) al Hospital de Clínicas por el plazo de 4 meses a partir del 1.12.2012. Lo que agravia a la pretensora , es que el PCP establecía que: “…el plazo de ejecución del contrato objeto de este Llamado abarcará el período de un año a contar desde su adjudicación.” (Punto 1 del PCP “Cláusulas Específicas” (Documento B) que luce a fs. 38 de los A.A. – Pieza I). Empero, el acto de adjudicación term ina siendo por un período menor, de cuatro meses. Sintéticamente, cabe recordar que fundamentó su agravio en la violación a la buena fe y la confianza legítima depositada por la interesada en la Administración. La accionante arguye que , al adjudicársele el suministro de Oxígeno Gaseoso únicamente por un lapso de 4 meses, se verifica un grave apartamiento de lo dispuesto en el PCP que lleva a vulnerar la confianza legítima generada por la expectativa fundada de suscribir un contrato a más largo plazo. Invoca en su apoyo también la llamada “teoría del acto propio”. El Tribunal, considera que el agravio no es de recibo, porque el Pliego Licitatorio autorizaba a la Administración a proceder del modo que lo hizo. En el caso, el mismo PCP (Documento A), en la cláu sula 9 (fs. 35 de los A.A. - Pieza I), prevé que la UCA se reserva el derecho de adjudicar total o parcialmente y/o anular ítems o la totalidad del Llamado, según estime conveniente a sus intereses, en cualquier etapa del procedimiento. Asimismo, en la cl áusula 2 “Objeto y Plazo del Llamado” (fs. 30 vuelto y31 de los A.A. – Pieza I) se establece: “Las cantidades demandadas que figuren en los Anexos de cada Llamado, incluidos en el Documento B: “ Cláusulas Específicas”, corresponden al consumo estimado de u n año de los Organismos demandantes y son indicativas a los solos efectos de calcular el monto total de las ofertas, no generando obligación de compra por parte de la UCA”. De modo que se trataba de estimaciones que no generaba ninguna obligación de compr a a favor de la parte actora. Podían adquirirse o no, dependiendo de las necesidades de cada institución. De este modo, es evidente que el obrar administrativo encuentra apoyatura suficiente en lo que las Reglas de Derecho Positivo , en este caso las cláusulas del pliego Licitatorio, establecen. En particular, cabe insistir la decisión encuentra apoyo en la multicitada cláusula 9.1. del Documento A “Cláusulas Genéricas”, que le permitían a la UCA: “ …adjudicar total o parcialmente y/o anular ítems o la total idad del Llamado según estime conveniente a sus intereses, en cualquier etapa del procedimiento. ” (ver fs. 35 de los A.A. – Pieza I). En su jurisprudencia reciente, el Colegiado ha descargado la aplicación de la “Teoría del Acto Propio” que se pretendía hacer valer, para soslayar lo que las Reglas de Derecho P ositivo establecían en ese caso. En términos enteramente trasladables al sub-judice, dijo el Colegiado: “No puede pretenderse dejar de lado la solución establecida en forma diáfana en las Regla de Der echo positivo so capa de aplicar la “regla del acto propio”; “la confianza legítima” u otras “teorías” de creación dogmática y jurisprudencial. (…) la regla del “acto propio” por cuya aplicación aboga la pretensora puede tener aplicación en aquellos casos en que las REGLAS DE DERECHO POSITIVO, no dan una solución puntual (por ejemplo cuando la Administración obra en ejercicio de facultades discrecionales). No obstante, cuando las REGLAS establecen una solución, hay que atenerse a ellas. ” (Sentencia Nº 628/2014). En la emergencia, si bien la facultad de adjudicar algunos ítems del llamado o de adjudicarlo por un plazo menor , es una facultad de ejercicio discrecional, no hay dudas que las reglas que consagran esa facultad, dan cobertura al obrar de la Admini stración. Y como se verá al final, el ejercicio de esas facultades discrecionales fue realizado en forma arreglada a Derecho, por lo que no se advierte apartamientos de la Regla de Derecho. En esta misma línea que nuestro Tribunal, por su gran valor conce ptual, cabe destacar lo que aseverara el TAC 1º en una excelente sentencia redactada por la Dra. Alicia CASTRO, en que ese Tribunal sostuvo: “Los principios constitucionales han de orientar al juez para interpretar las normas e integrar los eventuales vacíos normativos, pero es discutible que habiliten al juez a decidir contra las reglas del sistema (CARNELLI-ESTEVA. “Enriquecimiento sin causa: Aplicación directa por el juez de la Constitución o de las normas infra -constitucionales” en A.D.C.U. tomo XXXVIII p.852-860). Como señala el apelante, la teoría del derecho nos enseña que reglas y principios son “razones para actuar” pero en tanto las reglas son “razones excluyentes” de toda otra consideración y bastan para decidir en cierto sentido, los principios sólo son “razones prima facie” que pueden ser derrotadas, en el caso concreto, por mejores razones en contrario (Raz, Joseph. Razón práctica y normas, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991). No cabe descartar que en una situación concreta como la p lanteada en autos, pueda suscitarse un conflicto entre reglas y principios y esa disyuntiva plantea especiales dificultades porque, como acertadamente señala el Prof. Juan Carlos Bayón, si los principios permitieran exceptuar la aplicación de las reglas fu ncionarían “como un caballo de Troya para el sistema” puesto que desbastarían la condición distintiva de las reglas, que es la de ser razones excluyentes o perentorias para decidir, remitiendo invariablemente a ponderar entre reglas y principios con un resultado siempre incierto (J.C.BAYON. La normatividad del Derecho: deber jurídico y razones para la acción, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991, p.361 -362).” (Sentencia del TAC 1º 24/2010). Con tales entendimientos, en el caso en examen es evid ente que no es posible reputar ilegítimo el ejercicio de la facultad ejercitada por la Administración; facultad que le fue otorgada por el Pliego Licitatorio. Y no es posible soslayar la legitimidad del uso de esa facultad por parte de la Administración, acudiendo a pautas mucho más elásticas que las Reglas de Derecho Positivo, como lo son las teorías del “acto propio” y de la “confianza legítima”. En definitiva, existiendo una regla expresa, el Tribunal debe respetarla a rajatabla y actuar como garante de su operatividad. Y si bien esa Regla de Derecho contenida en el pliego, que da cobertura a la decisión administrativa, consagra una facultad de ejercicio discrecional, no merece reproches la utilización que se ha hecho de la misma. En efecto, la actora den unció que la Administración no fundamentó adecuadamente las razones por las que decidió adjudicar el llamado por un plazo menor al originalmente previsto. El Tribunal sin embargo no comparte este enfoque. Corresponde señalar que la fundamentación que suministra el acto, si bien escueta, es suficiente para legitimar la decisión adoptada. Se coincide también en este punto con la defensa de la Administración, que asevera que el acto explicita las razones por las que se adopta la decisión cuestionada. En su Considerando V) el acto de adjudicación impugnado consigna: “...en particular, respecto del ítem “Oxígeno Gaseoso”, las mejores ofertas obtenidas aún después de la mejora de precios gestionada, resultan superiores a las expectativas de la unidad por lo que a efectos de evitar desabastecimientos se propone la adjudicación por un período de 4 (cuatro) meses, mientras se evalúan las inquietudes recibidas de los proveedores para la realización de un nuevo llamado. ” (fs. 482 vuelto de los A.A. – Pieza II). La raz ón suministrada se considera que es suficiente y sirve de razonable motivación para sustentar la decisión a doptada. Como consigna en su voto el Sr. Ministro Dr. Ricardo HARRIAGUE: “Si la Administración al constatar que, respecto del ítem “Oxígeno Gaseoso”, las mejores ofertas obtenidas no satisfacían sus expectativas a pesar del proceso de mejora de precios gestionada, podía legítimamente haber declarado desierta la adjudicación del referido ítem y dejar sin nada a la empresa adjudicataria demandante. Pese a ello, y a efectos de evitar eventuales desabastecimientos en un rubro tan sensible como el referido a la salud pública, finalmente se propuso un plazo de ejecución menor al establecido originariamente y mantuvo la adjudicación realizada.” En definitiva, tampoco puede progresar el cuestionamiento que denuncia que el acto de adjudicación impugnado sería ilegítimo por defectos en su fundamentación. Por estos fundamentos el Tribunal, en atención a lo dispuesto por los arts. 309 y 310 de la Constitución de la República y, en concordancia con la solución propuesta por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, por unanimidad, FALLA : Desestímase la demanda; sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales fíjanse los honorarios del abogado de la pa rte actora en la cantidad de $22.000 (pesos uruguayos veintidós mil). Oportunamente, devuélvanse los anteced entes administrativos agregados; y archívese. Dra. Sassón (r.), Dr. Harriague, Dr. Gómez Tedes chi, Dr. Tobía, Dr. Echeveste. Dra. Gianarelli (Sec. Letrada).