Sentencia Definitiva N° 360/2015

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 5 de mayo de 2015. No. 360 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “COOPERATIVA DE SERVICIOS MÉ DICOS (COSEM) con MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA” (Ficha No. 9/2012). RESULTANDO : I) Que compareció Daniel TELLECHEA LAPETRA en representación de la COOPERATIVA DE SERVICIOS MÉDICOS (COSEM) a demandar la declaración de nulidad de la Resolución dictada -en ejercicio de atribuciones delegadas - por el Presidente de la Junta Nacional de Salud (JUNASA) de 15.3.2012 (fs. 328 de los A.A. en la foliatura en rojo - en adelante todas las referencias a los A.A. son a esa foliatura). Por la volición encausada , se decidió reliquidar a la accionante el pago de la Meta 1 por el trimestre octubre-diciembre de 2010, descontándosele la diferencia generada. La accionante adujo que el acto impugnado debe ser anulado , pues ilegítimamente le priva de la percepción del 100% del componente meta por la Meta Asistencial Nº 1 por el trimestre octubre-diciembre de 2010, en las cuotas correspondientes a cada uno de sus afiliados a través del Seguro Nacional Integrado de Salud. Sostuvo que la institución cumplió en su totalidad con los niveles asistenciales exigidos para la percepción de la Meta Nº 1 , sin que corresponda aplicarle descuento alguno. Expresó que respecto a la captación de los recién nacidos vivos en el período en cuestión, si bien en algunos casos su primer consulta formal pudo exceder el plazo de 10 días considerado como Meta, estaban en un cien por ciento captados y controlados , cumpliéndose con el objetivo de la meta en su máxima expresión, con los más altos estándares a nivel nacional. En tal sentido, hizo un racconto de cómo se desarrolla la atención asistencial del recién nacido en la Institución. Afirmó que de los 14 casos finalmente detectados por fuera de la pauta, 1 es un error de la Administración ya que la captación del recién nacido fue realizada dentro de la pauta a los 8 días de vida, todo lo cual surge de su historia clínica y del s istema informático institucional. En los restantes 13 casos, la primera consulta fue correctamente agendada de acuerdo al plazo previsto en la pauta y si la consulta no fue cumplida fue porque los responsables del recién nacido no concurrieron a la misma, lo que no resulta imputable a la Institución y encuadra en la hipótesis prevista en la descripción del Denominador 2 del Instructivo de la Meta 1 que refiere a “casos en los que se pueda demostrar que la institución no puede asegurar su captación.” Expresó que en cada uno de los casos observados la respuesta de COSEM fue completamente efectiva y se aseguró que la consulta del recién nacido se hiciese cuanto antes. Alegó que para alcanzar el objetivo propuesto del cumplimiento de metas asistenciales, es imprescindible que existan reglas claras y definidas y para ello, es preciso que los procedim ientos de fiscalización y de “sanción” por el no cumplimiento de las mismas, se realicen en tiempos idóneos para cumplir su fin. Manifestó que los “descuentos” o “no pagos” del componente Meta tendrían exclusivamente un carácter “punitorio”, cuando el objetivo principal de los mismos debería ser el desestímulo a las Instituciones por apartarse de las directivas sanitarias consideradas en las Metas. Finalmente, so stuvo que los reiterados cambios en los criterios de definición y fiscalización de las pautas de las metas por la JUNASA amerita la aplicación de la llamada teoría de los actos propios y la invocación del principio de confianza legítima y de expectativa ci erta y plausible. No correspondía que la JUNASA volviera sobre los actos propios anteriores, los cuales de acuerdo al criterio con que se fiscalizaba el cumplimiento de la Meta 1 en el pasado reciente, contribuyeron a que COSEM se creara la expectativa cierta de que actuaba ajustado a Derecho. En definitiva, al entender que se trata de un acto ilegítimo y contrario a la Regla de Derecho, solicitó su declaración de nulidad. II) Corrido el traslado correspondiente , compareció Feliciano MAUVEZIN VIERA, en representación del Ministerio de Salud Pública, a contestar la demanda. Expresó que las Metas Asistenciales son herramientas instauradas en el Sistema de Salud, siendo sus objetivos impulsar el cambio de modelo de atención y gestión, fortaleciendo el p rimer nivel de atención. Explicó en qué consiste la Meta 1 y cuál es el procedimiento para su consecución. Recordó que, con respecto a los números exhibidos por COSEM, del informe original de auditoría se corrigió el denominador que quedó fijado en 56 y se cumplieron las metas en 4 2 casos (numerador). Así, argumentó que la actora nunca alcanzó el 100% de la meta de los recién nacidos captados aunque en los hechos esta meta fue flexibilizada, estableciéndose que los prestadores tendrán derecho a percibir el pago total del componente meta cuando se alcance un porcentaje superior al 97% (Resolución Nº 52 de la JUNASA del año 2009). Finalmente, de los 14 casos en que se incumplió la meta, fueron excusados aquellos que fueron comprendidos en la Resolución Nº 252/2012 de la JUNASA (un total de 8). De todas maneras, con los 6 casos que no fueron de recibo se alcanzó una razón final de 50/56, llegando a un porcentaje del 89%, muy por debajo de la meta. Manifestó que del informe original entregado por COSEM al Departamento de Metas Asistenciales referente a la Meta 1 por el período octubre-diciembre de 2010, no surge informado caso alguno que pueda ser comprendido en la hipótesis de cambio de denominador prevista en el instructivo de la Meta 1. Alegó que de ninguna manera las reliquidaciones de la meta 1 son un castigo a los prestadores de salud en su compromiso de lograr mejores estándares de salud en nuestra población. El proceso debe corroborar que lo declarado en el informe inicial por parte del prestador coincida con los resultados de la auditoría. Si se verifica que la realidad declarada en el informe no es tal, corresponde que se practique el descuento, hecho que está en conocimiento de todas las Instituciones , puesto que cada resolución que aprueba el cumplimien to de una meta se expresa que los montos pagados, están sujetos a reliquidación, según proceso de auditoría. Indicó que la citada Resolución Nº 252/2012 de la JUNASA flexibilizando los criterios establecidos para la meta 1, se adoptó como una medida excepcional por un período de tiempo limitado y a requerimiento de los propios prestadores. Puntualizó que en el caso de COSEM sus falencias no radicaron en el control del niño a los 11 días, sino que abarcan a niños que fueron controlados entre los 12 y los 21 días e hizo un repaso puntual de cada uno de los casos constatados. Finalmente, expresó que no resulta de aplicación al caso la teoría de los actos propios. La circunstancia de que la JUNASA haya resuelto otorgar una serie de flexibilidades y contemplacio nes con el objetivo específico de permitir a todos los prestadores realizar internamente los procesos de gestión necesarios para implementar el cumplimiento de las metas, no puede ser utilizado hoy por parte de COSEM como un argumento válido para sostener que se ha frustrado su expectativa, puesto que las meras expectativas jamás generan derecho de tipo alguno. En definitiva, concluyó que corresponde la confirmación del acto encausado. III) Abierto el juicio a prueba (Decreto Nº 3155/2013 de fs. 51), produjeron las partes la que luce agregada y certificada a fs. 79. IV) Cumpliendo con el designio legal, con posterioridad alegaron las partes por su orden (fs. 82 a 87 vto . y 90 a 91 vto . respectivamente). V) Fue oído el Sr. Procurador del Esta do en lo Contencioso Administrativo, que aconsejó la confirmación del acto impugnado (Dictamen 430/2014 de fs. 94 y 94 vto.). VI) Se citó a las partes para sentencia por Decreto Nº 5733/2014 (fs. 96), la que previo estudio de los Sres. Ministros, se a cordó dictar en legal y oportuna forma CONSIDERANDO : I) Que la pretensión anulatoria se dirige contra la Resolución dictada -en ejercicio de atribuciones delegadas - por el Presidente de la Junta Nacional de Salud (JUNASA) de 15.3.2012 (fs. 328 de los A.A. en la foliatura en rojo - en adelante todas las referencias a los A.A. son a esa foliatura). Por la volición encausada , se decidió reliquidar a la accionante el pago de la Meta 1 por el trimestre octubre -diciembre de 2010, descontándosele la diferencia generada. Desde el punto de vista formal no existen observaciones que formular, pues se agotó correctamente la vía administrativa y la acción de nulidad se entabló útilmente (arts. 4º y 9º de la Ley No. 15.869). En efecto, la volición e njuiciada le fue notificada a COSEM el día 23.3.2012, como consta en la actuación de fs. 329 de los A.A. El 9.4.2012 la actora interpuso los correspondientes recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 332-333 de los A.A.). La Administración incu mplió con su deber de instruir y resolver en plazo los recursos administrativos movilizados, por lo que la denegatoria ficta se produjo el día 26.10.2012, por el transcurso de doscientos días contados a partir del siguiente al de la presentación del escrit o recursivo (art. 5 de la Ley No. 15.869 en la redacción dada por el art. 40 de la Ley No. 17.292). La demanda conteniendo la pretensión anulatoria, fue interpuesta en tiempo útil, el día 1.2.2013 (nota de cargo de fs. 38 infolios). II) El planteo de las partes en sus respectivos escritos de proposición, fue resumido en los RESULTANDOS, a los que cabe hacer remisión en honor a la brevedad. Corresponde comenzar el análisis haciendo un racconto de lo medular de las actuaciones administrativas que conduje ron al dictado del acto encausado, que resultan de relevancia para elucidar la cuestión controversial, para luego ingresar en el análisis detallado de la cuestión controversial. III) Antecedentes. En lo inicial, corresponde recordar que, como bien lo señala la actora al comienzo de su demanda, las Instituciones integrantes del Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS), perciben del Fondo Nacional de Salud (FONASA) una cuota salud por cada afiliado con la financiación de dicho fondo. Tal cuota se int egra de dos componentes: un componente asociado a la edad y el sexo del afiliado y un componente meta, asociado al cumplimiento de la Institución de determinados objetivos. La controversia que nos ocupa se relaciona con el cumplimiento por parte de COSEM d e la Meta asistencial Nº 1, relacionada con la captación del recién nacido, corresponde al trimestre octubre - diciembre de 2010. Como surge de los antecedentes allegados a la causa, de acuerdo a las auditorías realizadas, surge que la institución médica d emandante no logró alcanzar el cumplimiento de la Meta Asistencial 1 relativa a la captación del recién nacido durante el trimestre octubre, noviembre y diciembre de 2010 (fs. 80 de los A.A. e informe luciente a fs. 96-98 vto. de los A.A.). Sin perjuicio de lo cual, en su momento, igualmente se le abonó la Meta 1 a COSEM por ese trimestre. Por lo tanto la Administración, como corolario de la auditoría realizada, concluyó que existió un pago indebido y que correspondía re liquidar dicha partida en los próxim os pagos, descontándose la diferencia generada por los montos indebidamente abonados. Por Resolución Nº 920/011 de 30 de noviembre de 2011, la JUNASA confirió vista del resultado de la auditoría a la actora (COSEM), a efectos de que realizara los descargos que estim ara pertinentes (fs. 170 A.A.). La accionante presentó sus descargos por medio del escrito presentado con fecha 2 de febrero de 2012 (fs. 270 -273 de los A.A. ), los cuales fueron analizados por el Equipo de Metas Asistenciales en informe de 13 de marzo de 2012, que luce a fs. 289 de los A.A. Por dicho informe , la Administración mantuvo incambiadas sus conclusiones iniciales, porque de un total de 57 historias clínicas analizadas, había un total de 14 que no cumplían con la meta asistencial definida, por lo que procedía practicar una reliquidación de la meta oportunamente abonada a COSEM (ver informe de fecha 13.3.2012 a fs. 289 de los A.A.). Habiéndose realizado el ajuste descripto, se procedió al dictado del acto enjuiciado en los presentes obrados; por el que se resolvió descontarle la diferencia generada por el pago indebido de la Meta 1, correspondiente al trimestre octubre-diciembre de 2010. IV) Delimitación de la quaestio decidendi y análisis de la cuestión sustancial. La cuestión controversial en el caso en examen resulta bien concreta: se circunscribe a elucidar si la decisión de la JUNASA de descontar a COSEM en futuros pagos, el pago realizado oportunamente de la Meta 1 de asistencia se encuentra jurídicamente justificada. Para ello ha brá que examinar si los resultados de la Auditoría realizada avalan las conclusiones de la Administración o, dicho en otros términos, si se ha probado fehacientemente que COSEM incumplió con los requisitos para percibir la Meta 1. Adicionalmente, habrá qu e delimitar si los cuestionamientos que efectúa la pretensora, en orden a postular la aplicación de la llamada “regla del acto propio” y de los principios de confianza legítima y buena fe pueden ser atendidos. El Tribunal por unanimidad y compartiendo el t emperamento expuesto por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en su dictamen, entiende que los agravios de la pretensora no logran conmover los fundamentos de la resolución administrativa resistida, por lo que desestimará la demanda incoada. IV.I. El incumplimiento de COSEM con la Meta Asistencial 1 en el trimestre octubre-diciembre 2010 y su prueba. En el marco del Contrato de Gestión que suscribieran los prestadores que integran el Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS) co n la Junta Nacional de Salud (JU NASA), en referencia al desempeño de los Programas Nacionales de Atención de la Salud de la Niñez y de la Mujer y Género del MSP, se analizó la documentación presentada por los diferentes prestadores de salud -entre ellos por COSEM-, a fin de evaluar el cumplimiento de la Meta 1 por el período octubre-diciembre de 2010. Los montos del componente meta de la cuota salud correspondiente a la Meta 1 a cobrar por los prestadores, quedaba sujeto a reliquidación, en función de los informes de auditoría que recibiera la JUNASA. En el caso de COSEM -así como de otras prestadoras-, los resultados de la Auditoría practicada demostraron que la Institución reclamante no logró alcanzar los objetivos requeridos respecto a la captación del re cién nacido, incumpliendo de ese modo las pautas asistenciales de la Meta 1. En efecto, una vez completado el proceso, se concluyó que COSEM no alcanzó el porcentaje de 100% requerido en el indicador de Captación del Recién Nacido, en Meta Nº 1 del períod o de referencia, ya q ue de los niños nacidos en ella, hubo un porcentaje superior al tolerado, que no fueron captados en tiempo (dentro de los primeros diez días). El instructivo vigente de Meta 1 (aprobado por Resolución de la JUNASA, Nº 60, de 11/11/200 9, que corre a fs. 90 de la carpeta de documentación), aplicado en el trimestre en cuestión, prevé claramente que los recién nacidos deben ser captados a los 10 días de vida. Como bien lo hace notar el Sr. Ministro Dr. Juan Pedro TOBÍA en su fundado voto, del instructivo mencionado (fs. 91 y ss., carpeta de Documentación en 144 fs.), se encuentra entre las “definiciones operacionales”, la de “captados”, entendiéndose por tal, aquellos que efectivamente concurrieron a la consulta de primer control del recié n nacido antes de los 10 días de nacido . (fs. 102 de los referidos antecedentes). La parte actora parece soslayar tal extremo -que se encuentra claramente explicitado en el instructivo - cuando su aplicación y cumplimiento resulta incuestionable. En ese sentido, realiza una serie de disquisiciones acerca de lo que ella interpreta es la razón de ser de la adopción de tales metas en el programa de atención a la salud de la niñez y de la mujer, indicando que lo que se busca, en todo caso, es disminuir la mor talidad infantil. En ese plano, precisa, cumple a cabalidad con dicho objetivo con los más altos estándares a nivel nac ional y su tasa de mortalidad infantil así lo manifiesta. Si bien la reducción de la mortalidad infantil es un objetivo fundamental que s e pretende conseguir mediante el cumplimiento de estas Metas, no es el único, tal como lo explica detalladamente la Administración en su contestación de demanda. Por otra parte, lo expresado por la actora en su libelo acerca de que si bien en algunos casos, en el período en cuestión, la primer consulta formal del recién nacido pudo exceder el plazo de 10 días considerado como Meta, COSEM cumple en un cien por ciento con los niveles asistenciales, en tanto todos los recién nacidos fueron efectivamente capta dos y controlados y los resultados de desempeño institucional así lo demuestran (fs. 31 infolios). Sin embargo, como bien lo hace notar el Sr. Ministro Dr. Juan Pedro TOBÍA en su voto: “ …no puede hablarse de “efectivamente captados” si la atención del rec ién nacido se verificó más allá de los 10 días, porque como lo mencionáramos, contraría la definición misma de “captado” plasmada en el instructivo. ”. En otras palabras, las reglas que definían las condicionantes para su cumplimiento, por lo que a ellas co rrespondía atenerse. Siguiendo sobre este punto, según surge de fs. 345 de los A.A., la Institución consultó en diciembre de 2011 -a más de un año del período auditado- si era correcto considerar como válida la captación posterior a los 10 días de vida en situaciones en donde fue necesario re-coordinar la consulta. A fs. 344, por informe del Equipo de Metas Asistenciales, se indicó que oportunamente se comunicó que la respuesta es negativa, habida cuenta de los instructivos vigentes. Y ello es así, por cuan to según consta a fs. 94 -95 de la carpeta de documentación, el instructivo de Metas, en relación a la captación del recién nacido prevé: “Se entiende que los controles del recién nacido son responsabilidad de la institución a la que el niño es afiliado. D e todas formas, se cree conveniente asegurar que este niño tenga su primer control. Por este motivo esta opción propone que, además de que la institución a la cual el niño es afiliado sea la responsable del primer control del niño, la institución en donde éste nació haga un seguimiento del recién nacido y de que el primer control se haga efectivo . Esto ayudaría a asegurar que todos los niños tengan su primer control antes de los 10 días y no se generen situaciones en las cuales existan responsabilidades discutibles…”. Adviértase que no solo se indica la responsabilidad de la Institución de la que el recién nacido es afiliado, sino la Institución en donde éste nació, si ambas difieren. Posteriormente, por Resolución Nº 252, de 14/05/2012 (fs. 435 de los A.A.), la JUNASA adoptó pautas más flexibles, con carácter de excepción y únicamente por el período que va desde el último trimestre de 2010, hasta el 31. 3.2012. Así, consideró: - Que se cumplió con el Indicador de Captación de Recién Nacido cuando el pri mer control de ida se realice hasta el onceavo día de nacimiento y no más allá de dicho plazo; - Que se dará por cumplido cuando todos los controles estén bien realizados y únicamente falte la firma del médico tratante. Como la mencionada Resolución com prende el trimestre auditado (octubre-diciembre), le son aplicables dichas pautas flexibilizadoras, m ás igualmente, no alcanza el 97 % exigido por Resolución Nº 52, de 07/10/2009 (fs. 436 y 436 vto. de los A.A.). Según expresó la demandada y surge de los antecedentes (en especial fs. 285-286 y 289 de los A.A.), durante la auditoría a COSEM se detectaron casos en los que el control del niño se verificó más allá de los 11 días, específicamente entre los 12 y hasta los 21 días de vida. Según sostuvo el Sr. Mi nistro Dr. Ricardo HARRIAGUE en su documentado voto: “ Aun aplicándose los criterios flexibilizadores de la Meta 1 aprobados por la Resolución de la JUNASA Nº 252/012 de fecha 14 de mayo de 2012 (A.A fs. 338 -339), posterior al acto en causa pero aplicable al período auditado octubre -diciembre de 2010, se observa que la accionante alcanzó tan solo un 89% del cumplimiento de la Meta en cuestión. Al final del proceso de auditoría realizado y con los ajustes introducidos, no se cumplieron las pautas asistenci ales de la Meta 1 en 6 casos, todo lo cual sobre un universo de 56 casos representa un incumplimiento de poco más del 11%. De acuerdo a lo aprobado por la Resolución de la JUNASA Nº 52/009 de fecha 7 de octubre de 2009, el prestador asistencial tiene derecho a percibir el 100% del complemento meta cuando su cumplimiento supere el 97%.”. En suma, la inobservancia de las reglas que disciplinaban la consecución de la Meta 1 fue acabadamente demostrada, por lo que el proceder a la reliquidación del pago corre spondiente al trimestre octubre - diciembre 2010, resulta estrictamente ajustado a D erecho al no verificarse el cumplimiento debido de las pautas de dicha Meta. IV.II. Sobre la aplicación de la “regla del acto propio” y los principios de confianza legíti ma y buena fe al caso de autos. El Tribunal considera que no resulta de recibo el argumento de la actora, basado en la llamada “teoría del acto propio”. Los criterios flexibilizadores introducidos por la Resolución de la JUNASA Nº 252/012 , lejos de pe rjudicar la situación de la accionante, la han beneficiado (sin llegar a ser suficientes para tener por alcanzada la Meta). De lo contrario, sus parámetros empeorarían. Asiste plena razón a la demandada cuando afirma que: “El proceso debe corroborar que lo declarado en el informe inicial por parte del prestador coincide con los resultados de la auditoría. Si se verifica que la realidad declarada en el informe no es tal, corresponde que se practique el descuento, hecho que está en conocimiento de todas las instituciones puesto que en cada resolución que aprueba el cumplimiento de una meta se expresa que “los montos pagados, están sujetos a reliquidación, según proceso de auditoría”.” En ningún momento se le puede haber generado a la Institución Médica accionante una expectativa válida y fundada de que una vez pagado provisoriamente la Meta Asistencial, no se le iba a realizar ajuste alguno de conformidad a las resultancias de la auditoría practicada. Los pagos realizados estaban sujetos a lo que surgiera de la fiscalización a realizarse a posteriori. En la emergencia, la Administración detectó que los niveles de cumplimiento de la accionante con las pautas requeridas por la normativa para la percepción de la Meta asistencial 1 no la hacían merecedora a ese beneficio. Por ende, no se puede argumentar seriamente que por haber percibido la meta en esas condiciones: sujeta a la fiscalización posterior, la Administración esté traicionando la buena fe o la confianza legítima de la interesada, por aplicar las Regla s de Derecho a las que ésta debió sujetarse. Este Tribunal ha sostenido reiteradamente que no existen derechos adquiridos contra la legalidad. Como y a lo enseñaba el Maestro SAYAGUÉS LASO, el acto inválido puede ser revocado de oficio o a petición de parte en cualquier momento. La Administración no solo tiene la facultad de revocar los actos administrativos irregulares, sino que tiene e l deber de hacerlo (Así: SAYAGUÉ S LASO, Enrique: Tratado de Derecho Administrativo, T. I, FCU, Montevideo, 1998, pág. 433). Otra autorizada opinión que merece destacarse es la de LEVRERO BOCAGE, que ha sido recordada por el T ribunal de lo Contencioso Administrativo en más de una ocasión. Este autor señaló, en términos totalmente compartibles: “…es de esencia de un Estad o de Derecho que la Administración ajuste su conducta a lo preceptuado por el ordenamiento jurídico, razón por la cual toda actuación administrativa tendiente a reestablecer la legalidad violada debe reputarse legítima e inspirada en razones de interés público, pues estará en juego la vigencia misma del sistema y el prestigio de las instituciones, independientemente de la conducta que pueda asumir en el caso el individuo directamente lesionado por la actuación ilegal en cuestión. Sólo las exigencias de la s eguridad jurídica podrán a veces constituir un obstáculo a la acción administrativa tendiente a restaurar el imperio de las normas. ” (LEVRERO BOCAGE, Constancio: “Revocabilidad de oficio de ascensos irregulares”, RDJA, T. 71, pág. 137, la opinión conforme de este autor fue citada en la reciente Sentencia No. 1013/2011; en el mismo sentido CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Cuestiones sobre la “revocación” o “reforma” de los actos administrativos” en Sobre Derecho Administrativo, T. II, FCU, Montevideo, 2008, en especial, págs. 124 a 128; también del mismo autor véase: Recursos Administrativos , FCU, Montevideo, 2008 , pág. 127, nota al pie No. 34; en la jurisprudencia del Tribunal véanse las Sentencias No. 172/2013; 173/2013; 432/2012; 872/2010; 809/2010; 254/1998; 214/1998 entre muchas otras). En su jurisprudencia reciente, el Colegiado ha descargado la aplicación de la “Teoría del Acto Propio” que se pretendía hacer valer para soslayar lo que las reglas de derecho positivo establecían en ese caso. En términos enteramente trasladables al sub-judice, dijo el Colegiado: “…la aplicación de la llamada “teoría de los actos propios” o la invocación de los principios como la buena fe, tienen un campo privilegiado de aplicación en el terreno en que, las REGLAS, no establecen claramente el curso de acción que debe seguir la Administración. En ámbitos en que la Administración actúa en ejercicio de facultades discrecionales, resulta claramente invocable el principio de buena fe; la exigencia de la no contradicción y puede invocarse la llamada “teoría del acto propio”, que se cimienta, en definitiva, en la buena fe. Empero, no sucede lo mismo cuando la Administración obra en ejercicio de facultades REGLADAS. En este último campo, hay que dar prioridad a lo que establecen l as REGLAS, antes que auscultar si la Administración actuó de acuerdo a tal o cual principio (parámetros que se convendrá con esta redactora, siempre son más laxos que los de las reglas, por más que estas últimas puedan adolecer de problemas, como la vaguedad o la ambigüedad, propios del lenguaje no formal en que están formuladas). No puede pretenderse dejar de lado la solución establecida en forma diáfana en las Regla de Derecho positivo so capa de aplicar la “regla del acto propio”; “la confianza legítima ” u otras “teorías” de creación dogmática y jurisprudencial. (…) la regla del “acto propio” por cuya aplicación aboga la pretensora puede tener aplicación en aquellos casos en que las REGLAS DE DERECHO POSITIVO, no dan una solución puntual (por ejemplo c uando la Administración obra en ejercicio de facultades discrecionales). No obstante, cuando las REGLAS establecen una solución, hay que atenerse a ellas. ” (Sentencia Nº 628/2014). En esta misma línea, por su valor conceptual, cabe destacar lo que aseverara el TAC 1º una excelente sentencia redactada por la Dra. Alicia CASTRO, en que ese Tribunal sostuvo: “Los principios constitucionales han de orientar al juez para interpretar las normas e integrar los eventuales vacíos normativos, pero es discutible q ue habiliten al juez a decidir contra las reglas del sistema (CARNELLI-ESTEVA. “Enriquecimiento sin causa: Aplicación directa por el juez de la Constitución o de las normas infra -constitucionales” en A.D.C.U. tomo XXXVIII p.852-860). Como señala el apela nte, la teoría del derecho nos enseña que reglas y principios son “razones para actuar” pero en tanto las reglas son “razones excluyentes” de toda otra consideración y bastan para decidir en cierto sentido, los principios sólo son “razones prima facie” que pueden ser derrotadas, en el caso concreto, por mejores razones en contrario (Raz, Joseph. Razón práctica y normas, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991). No cabe descartar que en una situación concreta como la planteada en autos, pueda sus citarse un conflicto entre reglas y principios y esa disyuntiva plantea especiales dificultades porque, como acertadamente señala el Prof. Juan Carlos Bayón, si los principios permitieran exceptuar la aplicación de las reglas funcionarían “como un caballo de Troya para el sistema” puesto que desbastarían la condición distintiva de las reglas, que es la de ser razones excluyentes o perentorias para decidir, remitiendo invariablemente a ponderar entre reglas y principios con un resu ltado siempre incierto (J.C .BAYÓN. La normatividad del Derecho: deber jurídico y razones para la acción, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991, p.361 -362).” (Sentencia del TAC 1º 24/2010). Con tales entendimientos, en el caso en examen es evidente que no es posible sos layar, so capa de hacer valer los principios de buena fe o de confianza legítima, que la accionante no cumplió con los parámetros normativamente establecidos. Tal violación de las reglas es la que determina que la Administración, legitimante, resuelva reli quidar los pagos que se hicieron, que estaban condicionados a la observancia estricta de las prescripciones normativas. Como bien lo expresa la defensa de la Administración, en este sentido, la aplicación del pago por desempeño comenzó con la implantación de la estrategia de metas asistenciales, siendo ésta una herramienta fundamental para contribuir al cambio del modelo de atención y en ese proceso se incluyen auditorías, las que se practican luego de que se produce el pago al prestador, teniendo la JUNAS A la potestad de evaluar resultados a fin de efectuar reliquidaciones. Por ende, los descuentos dispuestos mediante el acto que se enjuicia, resultan ajustados a Derecho, en tanto responden al incumplimiento por parte de la promotora, de los hitos marcad os por la Administración, en ejercicio de sus legítimas facultades. En definitiva, nada que objetar al obrar administrativo, que tiene su respaldo en lo que las reglas aplicables establecen. Por estos fundamentos y atento lo dispuesto por los ar ts. 309 y 310 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad el Tribunal, FALLA: Desestímase la demanda incoada y, en su mérito, confírmase la resolución impugnada. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscale s, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $22.000 (pesos uruguayos veintidós mil). Oportunamente, devuélvanse los anteced entes administrativos agregados; y archívese. Dra. Sassón (r.), Dr. Harriague, Dr. G ómez Tedeschi, Dr. Tobía, Dr. Echeveste. Dra. Gianarelli (Sec.Letrada).