Sentencia Definitiva N° 272/2015

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 7 de abril de 2015. No. 272 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "GUANARÉ ASOCIACIÓN AGRARIA DE RESPONSABILIDAD LTDA. Y OTRA con ESTADO. MINISTERIO DE VIVIENDA ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y MEDIO AMBIENTE. Acción de nulidad" (Ficha No. 47/13). RESULTANDO : I) La acción de nulidad se dirigió contra la Resolución N° 572/2012 dictada por la Sra. Ministro de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente el 28 de mayo de 2012, en cuanto dispuso en su numeral 3° aplicar “a Guanaré S.A. y Guanaré Asociación Agraria de Responsabilidad Limitada, una multa por un monto equivalente a U.R.1.750, por haber iniciado las plantaciones forestales sin contar con la correspondiente Autorización Ambiental Previa (artículos 29 , literal a) , y 30, literal c), del Decreto N° 349/005 de 21 de setiembre de 2005)” (fs. 55- 57 ppl., fs. 557-559 vto. en rojo AA p.III). II) GUANARÉ S.A. y GUANARÉ ASOCIACIÓN AGRARIA DE RESPONSABILIDAD LIMIT ADA, comparecieron debidamente representadas por el Dr. Fernando de Posadas Trambauer, oponiéndose a la decisión sancionatoria que consideraron ilegal por: - i) violar el principio de buena fe y contradecir el principio según el cual nadie puede basarse en su propia culpa; ii) aplicación de la teoría de los actos propios; y iii) ser desproporcionada la sanción y carecer de motivación suficiente. Se sostuvo en la demanda, que a los efectos de la plantación se actuó en forma diligente, presentando sus repres entadas ante la Dirección General Forestal (DGF) las solicitudes correspondientes con una antelación de ocho meses, que dado la demora en pronunciarse esa repartición, se debió realizar la siembra a fin de evitar los perjuicios que derivarían de no hacerlo en tiempo. Que la Dirección Nacional del Medio Ambiente (DI.NA.MA.) y el Ministerio de Vivienda, debieron tener en cuenta que la infracción al Decreto 349/005 fue generada por el actuar culpable e ileg ítimo de la propia A dministración, dado que el trám ite ante la DGF insumió más de dos años y medio sin ninguna causa que lo justificara, por lo que no correspondía imponer una sanción en aplicación del principio general de que nadie puede beneficiarse basándose en su propia culpa. Recordó que en casos si milares la DINAMA, consciente de la realidad y de la influencia que el accionar de la Administración tenía en la imposibilidad fáctica de dar cumplimiento a lo requerido por el decreto 349/005, no sancionaba o sancionaba aplicando multas de bajo monto, adoptando en la decisión que se impugna un proceder muy diverso al que tuvo anteriormente, sin ninguna causa razonable que justificara el cambio. Consideró que por los argumentos expuestos, la sanción aplicada era desproporcionada, al no contemplar que la i nfracción tuvo como única causa la negligencia y arbitrariedad de criterios de los organismos involucrados, lo que debía ser valorado al momento de decidir sancionar y su monto. III) El representante del Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medioambiente, sostuvo en defensa de su mandante que había actuado en un todo conforme a Derecho, ejerciendo las facultades que expresamente le fueron asignadas por Ley. Recordó qu e la firma GUANAR É S.A. presentó el 24 de julio de 2009 ante la DINAMA dos solicitudes de Autorización Ambiental para dos proyectos forestales identificados como “Las Cañas Treinta y Tres y “Las Cañas Cerro Largo”, que comprendían varios padrones que individualizó y que afectaba en total 16.641 Hás ., por lo que de acuerdo a lo dispuesto en los arts. 6° y 7° de la ley 16.466, la solicitud de Autorización Ambiental debía ser planteada ante la Secretaría de E stado en forma “previa” a la ejecución de la actividad de referencia y no con posterioridad, como lo hizo la empresa actora, que según surgía de los antecedentes administrativos y de los propio s términos de la demanda realizó las plantaciones relativas al proyecto “Las Cañas de Cerro Largo” en el mes de noviembre de 2007 y, las relativas al proyecto “Las Cañas de Treinta y Tres” en el mes de noviembre de 2008. En cuanto a la responsabilidad que se imputó a la Dirección General de Forestación, señaló que se trataba de una oficina que no formaba parte de la estructura organizativa del MVOTMA, pues dependía el MGAP, y que la autori zación ante esa repartición era diferente y debía tramitarse a través de distintos procedimientos administrativos, a aquella del MVOTMA, siendo absolutamente independientes entre sí. Destacó que no surgía de las actuaciones administrativas que la accionante haya pretendido presentar la solicitud de AAP en tiempo y forma y que su representada haya rechazado la misma por falta de acreditación de la autorización del proyecto por parte de la DGF. Pero en el hipotético caso de que se hubiera exigido la pre sentación de tal recaudo (lo que no sucedió) ello no impedía a la empresa cumplir con la exigencia de no comenzar la ejecución de las plantaciones en forma previa a la presentación de la respectiva solicitud ante el Ministerio de Vivienda, lo que no podía desconocer dado los antecedentes negativos relacionados con el mismo tipo de incumplimientos. Era necesario solicitar la Autorización Ambiental previo a la plantación, dado la magnitud del proyecto y la superficie afectada por las plantaciones y los impactos que podría generar sobre el ambiente. En cuanto al monto de la sanción , señaló que nada imponía a la Administración que adoptara el mismo criterio en situaciones similares, pero que en casos como el presente, la propia normativa exige un análisis concreto de cada situación y los antecedentes del infractor, y en el caso la propia accionante reconoció haber sido sancionada en otros casos, estando comprendida la multa aplicada dentro de los rangos previstos en los arts. 29 y 30 del Decreto 349/005. IV) Abierto el juicio a prueba se produjo la certificada a fs. 62, correspondiendo a la actora la que corre de fs. 40 a 42 y a la demandada la de fs. 43 a 61. La parte actora alegó de bien probado a fs. 64- 67 vto. y la demandada lo hizo a fs.70-78. V) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo por Dictamen N° 229/14 aconsejó confirmar el acto impugnado; y citadas las partes para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros, se acordó dictar sentencia en legal forma. CONSIDERANDO: I) Que, en la especie, desde el punto de vista f ormal, se ha dado cabal cumplimiento a las exigencias establecidas en los artículos 4 y 9 de la Ley 15.869: debido ago tamiento de la vía administrativa y tempestiva interposición de la acción de nulidad, por lo que corresponde que el Tribunal ingrese al estudio del aspecto sustancial de la litis planteada. II) Que, las empresas Guanaré Asociación Agraria de Responsabilidad Limitada y Guanaré S.A., impugnan la resolución Nº 572/2012, dictada el 28 de mayo de 2012 por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, mediante la cual se dispuso, entre otras cosas, la aplicación de una mult a de U.R. 1750, “…por haber iniciado las plantaciones forestales sin contar co n la corr espondiente Autorización Ambiental Previa….” (fs. 55 y ss. de autos). Los agravios han sido debidamente expuestos en el capítulo de Resultandos y, en síntesis, pueden resumirse en que la parte actora considera ilegal la decisión sanci onatoria por cuanto: a) viola el principio de buena fe y contradice el principio según el cual nadie p uede basarse en su propia culpa; b) la Administra ción contradice sus actos ante riores, causándole perjuicios a Guanaré (aplicación de la teoría de los actos propios); c) la sanción resulta desproporcionada y el acto que la im pone carece de motivación suficiente. III) Que, el proyecto forestal “Las Cañas” abarca 16.641 hás. y se encuentra ubi cado en la 3ª y 4ª Sección de Treinta y Tres (“Las Cañas Treinta y Tres”) y 10ª de Cerro Largo (“Las Cañas Cerro Largo”), por lo que, conforme a lo dispuesto por el artículo 2º, ordinal 30º , del Decreto 345/2005: “…. Requerirán la Autorización Ambiental Previa, las actividades, construcciones u obras que se detallan a conti nuación, sean las mismas de ti tularidad pública o privada:……30) Nuevas plantaciones forestales de más de 100 (cien) hectáreas en un establecimiento o unidad de producción….”. La accionante reconoce en forma expresa, tanto en vía administrativa como juris diccional que ejecutó el proyecto de forestación sin la previa autorización ambiental de la DINAMA. En efecto, en la demanda se dice que: “…La falta de celeridad en expedirse de la DGF y la postura de la DINAMA de no aceptar la presentación d e proyectos sin la a probación de la DGF, generó la inminencia de severos perjui cios para la empresa, que se hu bieran ocasionado en caso que se hubiese abstenido de p lantar y aguardado que se concediera la aprobación y posterior autorización de la DGF y de la DINAMA, respectivamente. En el contexto susodicho GUANARÉ debió optar por proceder a la plantación para evitar mayores perjuicios e incurrir en diversas situaciones de incumplimiento…..” (fs. 16, subrayado de este Redactor). Siendo las cosas de esta manera, está fuera de discusión que las empresas accionantes han incurrido en infracción a la normativa vigente, de la que pretenden exonerarse alegando los extremos que exponen como agravios. En este orden de ideas, resulta de rechazo la defensa opuesta en el ordinal IV.I del escrito de demanda (fs. 17 vto. a 18). En sentencia Nº 118/2012, el Tribunal ha dicho que por más que sea entendible que la forestación “……debía inexorablemente llevarse a cabo en la primavera del año… , ello no se edifica como una suerte de causal exculpatoria de la violación de la normativa vigente. (….) Entiende la Sede que la parte actora contaba con otras vías idóneas para la satisfacción de su pretensión; pero optó lisa y llanamente por efectuar la plantación sin la realización, con carácter previo, del acto administrativo qu e autorizara el desarrollo o e jecución del proyecto forestal…..”. Pero, además, en el caso concreto, cabe coincidir con la demandada, en cuanto a que las eventuales demoras o negligencias de la DINAMA, no constituyeron la causa de la conducta infraccional de las actoras, no guardan relación alguna con la misma. En efecto, “….según información proporcionada por las propias interesadas….las plantaciones se realizaron en noviembre de 2007 y 2008. Siendo esas las fechas en que se configuraron las infracciones no pueden alegar las recurrentes que la actuación de la Dirección Nacional de Medio Ambiente fue negligente o irregular cuando las solicitudes de Autorización Ambiental Previa, para ambos proyectos , se presentaron ante dicha Dirección el 23 de julio de 2009. De manera que las recurrentes no se vieron obligadas a re alizar las plantaciones forestales en infracción a la normativa ambiental por la demora o negligencia en la tramitación de las solicitudes de Autorización Ambiental Previa, siendo que éstas se iniciaron con posterioridad a las infracciones cometidas. Si la actuación de la Dirección Nacional de Medio Ambiente fue irregular o negligente ello de ningún modo pudo motivar el accionar ilícito de las recurrentes, dado que las infracciones fueron cometidas con anterioridad a que se iniciaran los trámites correspondientes ante dicha Dirección….” (fs. 388 vto. A. A.). En cuanto a la disculpa ensayada por la parte demandante en el sentido de que la DINAMA no aceptaba la presenta ción de proyectos sin la previa aprobación de la DGF, no surge de las presentes actuaciones que tal extremo hubiese acontecido, esto es que presentó en tiempo la solicitud y que la misma le fue rechazada por el referido motivo, razón por la cual queda sin sustento probatorio sus aseveraciones. IV) Que en cuanto a la aplicación de la teorías de los actos propios, el Colegiado tiene dicho que: "….El argumento de lo decidido por l a Administración en casos ante riores similares, no es valedero, ya que la nor ma constitucional (art. 310) ordena que el Tribunal aprecie el acto en sí mismo; esto es, limitándose al acto concreto y a la también concreta situación en que se inserta, para examinar si, en la ocasión, se ha transgredido la legalidad aplicable; pero en modo alguno, hacer juicio de conveniencia en relación a las soluciones que la Administración diera, con anterioridad, a casos similares" (Sentencias Nos. 18/987 y 177/989). Por lo demás, tal como lo señala el inciso final del artículo 30 del Decreto 349/ 005, el monto de la multa (que, en realidad es lo que preocupa a la parte) será establecido en cada caso en particular en función de la magnitud de la infracción y sus consecuencias ambientales, así como los antecedentes del infractor (subrayado del Redactor). No se ha comprobado la transgresión de la legali dad aplicable de parte de la Ad ministración y, en consecuencia, el agravio no puede recibirse. V) Que, en cuanto a la carencia de motivación suficiente del acto y la desproporción del monto de la sanción, es preciso concluir que no le asiste razón a las pretensoras. En cuanto a la motivación del acto, se advierte qu e en el decurso de los siete Re sultandos que contiene, se efectúa un prolijo detalle de los antecedentes del caso, se e nuncia el supue sto fáctico que configura la infracción y que motivan la aplicación de la sanción, fundándose razonablemente la voluntad adoptad a. Todo ello, además, respalda do por una copiosa actuación administrativa. En suma, no se vislumbra el vicio opuesto por la parte. Respecto a la alegada desproporción entre la infracción y el monto de la sanción, es del caso tener presente que la misma se ubica dentro de los límites establecidos por la normativa vigente. Ahora bien, en ejercicio de su potestad discreci onal la Administración demanda da, atendiendo al caso particular, teniendo presente la ma gnitud de la infracción cometi da, los antecedentes infraccionales de las empresas, aplicó la sanción que entendió que correspondía, conforme a los criterios establecidos en el ar tículo 30 del Decreto 349/005. Sin perjuicio de ello, es del caso tener presente, como lo señala la demandada que, en la individualización de la sanción se recibió “….u n argumento de carácter no téc nico….que fuera presentado por la Empresa y que corr esponde sea tenido en cuenta co mo atenuante, sin dejar de considerar que la empresa incurrió en una infracción grave, de acuerdo al literal “a” del Art. 29 del Decreto 349/005 con las responsabilidades que ello representa. Se entiende co mo atenuante la implica ncia de los procesos biológicos relativos a la forestación y su desajuste con los procesos administrativos derivados de regímenes no coordinados para la aprobación del proyecto forestal por parte de la Dirección Forestal del MGAP y los procedimientos reque ridos por el Dec reto 349 de Evaluación de Impac to Ambiental que rige la autorización ambiental previa del proyecto, bajo responsabilidad de este Ministerio.….” (fs. 551 A.A.). En suma, el Colegiado estima que el obrar de la Administración ha sido conforme a Derecho. Por los fundamentos expuestos, el Tribunal, FALLA: No haciendo lugar a la de manda y, en su mérito, confirmando el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios d el abogado de la parte actora, en la suma de $ 22.000 (pesos uruguayos veintidós mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese.- Dra. Sassón, Dr. Harriague, Dr. Gómez Tedes chi (r.), Dr. Tobía, Dr. Echeveste. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).