Sentencia Definitiva N° 181/2015

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 10 de marzo de 2015. No. 181 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “MARIATTI, JUAN AGUSTÍ N con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 714/12). RESULTANDO : I) Que, con fecha 17/9/2012, compareció el promotor (fs. 13/16) demandando la anulación del acta de espirometría Serie AE No. 6191 de fecha 25/12/ 2011, realizada por el Inspector de Trá nsito de la Intendencia de Montevideo que arroja co mo resultado 1,07 de gramos de alcohol por litro de sangre (fs. 8 A.A.) Señaló que, con fecha 25/12/2011, encontrándose conduciendo por la intersección de Rivera y Tomás Basáñez, se le realizó un control de rutina de alcohol en sangre. Expresó que, real izado el control , el resultado fue positivo, con lo que se le aplicó una sanción de elevado valor económica, la que abonó. Añadió que, teniendo la plena convicción de no haber ingerido alcohol hacía más de 8 horas al momento de la supuesta constatación, se dirigió a su Institución Médica -Hospital Británico -, realizándose un control en sangre cuyo resultado negativo luego fue analizado por el Instituto Mateo Orfila. Precisó que, a la luz de los resultados emergentes de los exámenes realizados, en la emerge ncia, no existió fundamento de hecho alguno para la aplicación de la multa y la consiguiente suspensión de la libreta de conducir. Afirmó que no se confirió vista previa al dictado de un acto que puede resultar lesivo, como lo es la multa. Con lo cual, ha continuado un procedimiento que carece de presupuesto de hecho. La existencia del procedimiento de apelación no puede asimilarse a la vista de precepto, ni es previo al dictado del acto susceptible de afectar su interés. Indicó que el presupuesto de hecho para que se aplique la multa es el conducir con un determinado nivel de alcohol en sangre. Al no verificarse los hechos susceptibles de punición, la aplicación de multa resulta inválida. En definitiva, solicitó la anulación del acto administrativo cuestionado. II) Conferido traslado de la demanda, la Administración lo evacuó a fs. 23/30 vta., bregando por su rechazo en base a los siguientes fundamentos. Explicó que, tras los controles pertinentes y de rutina realizados por los inspectores de la Inte ndencia el día 25/12/2011, al momento de ser detenido su vehículo, el actor tenía un nivel de alcohol en sangre, que excedía el límite legal a esa fecha. La parte actora no ha podido desvirtuar los resultados de la diligencia realizada, porque la probanza que aportó no refirió a una extracción de sangre realizada en ese momento. La prueba que ofreció fue realizada en una Institución Médica Privada (Hospital Británico), cuando la ley exige que los estudios de sangre sean realizados por Laboratorios que per tenezcan al Ministerio de Salud Pública y, además, efectuó valoraciones desde el punto de vista técnico, sobre la prueba aportada por el reclamante. En cuanto a la falta de vista previa como vicio formal alegado por el demandante, sostuvo que no resulta d e recibo, habida cuenta que según los dichos del interesado, el Acta de Espirometría fue notificada y apelada ante la Comisión Asesora de Apelaciones, con lo que pudo valerse de los medios impugnativos para ejercitar su defensa. Aun así, y para el caso de que se concluyera que existió vicio formal, reputó a éste ininfluyente, ya que no se consumó perjuicio alguno. En definitiva, solicitó la confirmación del acto resistido. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 32), se produjo la que obra certificada a fs. 63 y alegaron las partes por su orden (la actora a fs. 66/67 vta. y la demandada a fs. 70/73). IV) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 289/2014 glosado a fs. 76), aconsejó anular el acto administrativo impugnado. V) Se citó a las partes para sentencia (fs. 78), la que, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros, se acordó su dictado en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Que, en la especie, se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente para el correcto accionamiento en sede contencioso -anulatoria (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y los arts. 4 y 9 de la Ley 15.869). II) En autos se promueve la anulación del acta de espirometría Serie AE N o. 6191 de fecha 25/12/ 2011 r ealizada por el Inspector de Trá nsito de la Intendencia de Montevideo que arroja como resultado 1,07 de gramos de alcohol por litro de sangre (fs. 8 y 47 A.A.). III) Que, las alegaciones de las parte s surgen suficientemente relacionadas en el Capítulo de RESULTANDOS, al cual habrá de remitirse el Cuerpo en aras de la brevedad. IV) Que el Tribunal , en mayoría y, apartándose de lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, declarará el acto administrativo impugnado no procesable ante esta Jurisdicción, en los contenidos que se intentarán explicitar a continuación. V) Del análisis del contenido de la actuación administrativa, a juicio de la Sede, no emerge en abs oluto la tipificación de una infracción de tránsito, desde que no existe valoración concreta de los hechos reseñados y, consecuencialmente, la imputación de una infracción de tránsito. Por dicho acto de procedimiento, naturalmente, no se encuadra jurídicamente el comportamiento del conductor y, con ello, la subsunción de la conducta en un tipo infraccional específico. El acto administrativo cuestionado, instrumentalmente, serviría de apoyo o sustento en cuanto a las diligencias desarrolladas, para la ulter ior tipificación y aplicación de una sanción (en este caso, duplicidad de sanciones: multa y suspensión, como se verá). Pero, debe de verse, que los actos con eventual aptitud lesiva son otros que el reclamante no contiende en estos obrados (ver exordio y petitorio de la demanda, fs. 13 y 16 del ppal.). Por un lado, la aplicación de la multa. Si bien la operación material de registración puede razonablemente considerarse un acto tácito, de ella se infiere la voluntad administrativa de concretar una infracc ión de tránsito. Es decir que la operación de registración de la multa presupone el actuar administrativo que tipifica el comportamiento del particular como irregular y la aplicación consecuente de la sanción. Aun así, de ello no se deriva que el acto que tipifique la infracción y aplique la consecuente sanción sea el “Acta de Espirometría”. La mentada actuación, como se adelantara, simplemente constata un dato de la realidad, pero no luce de la misma valoración o análisis en concreto del comportamiento del conductor por parte del funcionario inspector actuante. En base a ello, los actos con aptitud lesiva, en la emergencia, serían el acto de aplicación de la multa (que obviamente presupone la tipificación de la infracción de tránsito y se materializa a t ravés de la registración de la multa, vide: fs. 48 A.A.) o el acto dictado como consecuencia de la comparecencia del interesado ante la Comisión de Apelación de Multas de la Intendencia Departamental de Montevideo (que en la especie, aún no se había dictado según se desprende de las actuaciones administrativas). Asimismo, otro acto con aptitud lesiva en la esfera personal del interesado, no es otro que la resolución S.C.C. N° 85/2012 de fecha 17/2/2012 dictada por la Directora (I) del Servicio de Contralor de Conductores, mediante la cual se aplicó al reclamante una suspensión de conducir por el término de 10 meses contados a partir del 25/12/2011, sin perjuicio del pago de las multas correspondientes y de registrar la suspensión en el archivo de conductores como antecedente (fs. 51 A.A.). No puede sino convenirse, que la multa sobreviene a la constatación empírica del alcohol en sangre. Y, por otro que la suspensión se retrotraiga al 25/12/2011 no significa que el interesado la conociera, y ello no resulta operativamente posible, habida cuenta que la emisión del acto sancionatorio se produjo el 17/2/2012, casi 2 meses después. En tal caso ¿cómo el administrado podría conocer sanciones al momento de la espirometría si no se habían concretado en el plano de la realidad burocrática? A juicio de la mayoría del Cuerpo, la inadecuación del direccionamiento en que incurre el reclamante, identificando y contendiendo contra un acto de procedimiento que no causa agravio propiamente y que aparece meramente instrumen tal al dictado de actos ulteriores con eventual potencialidad lesiva; no habilita redireccionar o modificar el objeto de la pretensión anulatoria o bien “ensanchar” el contenido original del acto cuestionado. VI) Asimismo, debe tenerse especialmente presente, que en causa análoga a la presente, recientemente se sostuvo en términos plenamente revalidables que : “…el acto encausado no resulta procesable ante esta jurisdicción, por no reunir uno de los requisitos exigidos por el art. 309 de la Constitución d e la República, a saber, el carácter de definitividad, en tanto se trata de un acto meramente preparatorio o instrumental, que no produce efectos jurídicos definitivos. La citada norma constitucional dispone que “El Tribunal de lo Contencioso Administrativo conocerá de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos, cumplidos por la Administración, en el ejercicio de sus funciones, contrarios a una regla de derecho o con desviación de poder”. Por su parte, el art. 24 del Decreto Ley 15.524 ag rega que, a los efectos de la acción anulatoria, tales actos adquieren carácter de definitivos cuando “constituyen la última expresión de voluntad del órgano del Estado, Ente Autónomo, Servicio Descentralizado o Administración Municipal, manifestada en fun ción administrativa”, aclarando que, para ello, “deben producir efectos jurídicos, esto es, ser creadores de la situación jurídica lesiva que se resiste con la acción de nulidad”. Como enseña el Prof. CAJARVILLE, deben recurrirse administrativamente, y son pasibles de ser enjuiciados ante este Tribunal, los actos originarios, creadores de la situación jurídica lesiva del agravio que se invoca (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo (2009). Recursos Administrativos. Montevideo: FCU. Pág. 134). A juicio de la mayoría de la Corporación, la volición que en la especie se impugna no reúne tal condición, en tanto se trata de un acto meramente preparatorio. (…) Conforme lo dispuesto en el art. 46 de la Ley 18.191 (Ley de Circulación Vial), aplicable al presente caso: “A partir de la presente ley, los funcionarios del Ministerio del Interior, de la Dirección Nacional de Transporte del Ministerio de Transporte y Obras Públicas y de las Intendencias Municipales, en el ámbito de sus competencias, especialmente habilitados y capacitados a tal fin, podrán controlar en cualquier persona que conduzca un vehículo en zonas urbanas, suburbanas o rurales del territorio nacional, la eventual presencia y concentración de alcohol u otras drogas psicotrópicas en su organismo, a través de procedimientos de espirometría u otros métodos expresamente establecidos por las autoridades competentes, los que podrán ser ratificados a través de exámenes de sangre, orina u otros análisis clínicos paraclínicos. Al conductor que se le compruebe que conducía contraviniendo los limites indicados en la presente ley, se le retendrá la licencia de conducir y se le aplicarán las siguientes sanciones: A) En caso de tratarse de una primera infracción, una suspensión de dicha habilitación para conducir de ent re seis meses y un año (…)” (subrayado no original). Véase que por un lado se establece la retención de la licencia, acto que realizan los inspectores per se en el momento en que constatan que el nivel de alcohol en sangre es superior al permitido, y por o tro lado se dispone la aplicación de sanciones de suspensión de habilitación para conducir, las cuales son ejecutadas mediante un acto que se dictará con posterioridad. (…) En función de lo previsto en la normativa indicada, señala en su voto el Ministro D r. HARRIAGUE: “Entiendo que en puridad el acto enjuiciado reviste la naturaleza de un acto procedimental que no causa estado y que no constituye la voluntad última de la Administración sobre el fondo del asunto y por tanto, no es procesable ante esta jurisdicción. En efecto, de un análisis detenido del subexamine se desprende que la demanda anulatoria impetrada se dirige contra la boleta “Constatación de infracción de tránsito” en la cual solo consta que, espirometría mediante, el accionante conducía por la Rambla del Puerto de Punta del Este con un nivel de alcohol en sangre superior al permitido y por ello, se procedió a retener su licencia de conducir (A.A fs. 6 y fs. 2 del principal). (…) Como claramente se desprende del texto de la ley, entiendo que el acto de retener la libreta de un conductor que maneja bajo los efectos del alcohol de acuerdo a la espirometría realizada, es un acto procedimental de naturaleza cautelar, precautorio o preventivo (…), pero que no constituye el acto definitivo sancionatori o de la Administración sobre la falta constatada y por tanto, no puede ser objeto del presente accionamiento de acuerdo a lo preceptuado por el art. 309 de la Carta Magna. Obsérvese que al accionante al momento de la constatación del hecho infraccional no se le impone ninguna de las sanciones previstas en la Ley de Circulación Vial y es recién con fecha 20 de febrero de 2012 (A.A fs. 2) cuando se emite el verdadero acto sancionatorio de la Administración municipal, mediante el cual se le impone por parte de l Encargado de la Unidad de Movilidad Ciudadana de la IMM una suspensión de la habilitación para conducir de 6 meses y una multa pecuniaria no determinada (al menos no surge de los A.A agregados a la causa)”. (…) En igual sentido, indica en su fundado pr onunciamiento el Ministro Dr. GÓMEZ TEDESCHI: “Como bien expresa el nomen iuris del recaudo de fs. 2 se trata de una “constatación de infracción de tránsito” que, por imperativo legal, trae como consecuencia que los funcionarios actuantes deban (“se le reten drá”) la licencia de conducir (inc. 2º del art. 46). Se trata de una medida de “prevención” en el léxico de la ley, que tiene como obvio propósito procurar que no siga conduciendo vehículos una persona que es hallada bajo los efectos del alcohol y/o drogas. Otra cosa es la sanción de inhabilitación para conducir (de 6 meses a 1 año), prevista en el artículo 46 inciso 3º, literal a), y la sanción de multa, aparentemente, basada en lo dispuesto en el Decreto 118/984, según se dice en la demanda, sanciones que no surgen del acto impugnado. La actuación de los funcionarios municipales y policiales que culminan con la expedición de la boleta de “constatación…” constituye un acto preparatorio, de la decisión que luego adopta la Administración imponiendo las sanciones del caso. Es lo que de manera confusa se expone a fs. 24 y 25 de los A.A. en donde se dice que media una instancia ulterior, en la cual el Director del Servicio analiza la regularidad de lo actuado e impone las sanciones. A mi parecer, entonces, e l acto recurrido es preparatorio del acto principal y efectivamente lesivo. La sentencia de la Sala invocada por el actor (Nº 387/2008), a mi juicio, no es simétrica respecto al caso de autos: 1º) la Sentencia 387 se refiere a hechos acaecidos con anterio ridad a la entrada en vigencia de la Ley 18.191, ley ésta que introdujo algunas soluciones preceptivas, entre ellas la forma de desvirtuar los resultados de la espirometría, que no son los que pretende el actor, y que se encuentran establecidas a texto ex preso en la ley, y cuya iniciativa corresponde al perjudicado (art. 51); 2º) el recaudo en cuestión que se le entregó a Cambre no tiene el alcance del documento a que se alude en la Sentencia 387: “ Tanto por el actor como por la IMM es considerado como no tificación del acto sancionatorio; su propio encabezado dice “notificación de multa””. En cambio, el documento de fs. 2 lo único que acredita, a mi juicio, es que se ha constatado determinada infracción, y que al conductor se le retuvo la libreta de conducir. Esto es, que el “acto tácito” recurrido y accionado en sede anulatoria es preparatorio, interlocutorio o instrumental, no comportando una manifestación última de voluntad de la Administración, por lo que mal puede erigirse como objeto de la acción de nulidad, conforme a la previsión normativa de nuestro texto constitucional -art. 309 de la Constitución de la República-”. (…) Como ha dicho la Sala, ante una situación análoga a la presente, “(…) el acto hostilizado es preparatorio de aquél que tenía las condiciones para ser enjuiciado ante este Tribunal y que resultaba pasible de afectar la situación jurídica del actor (…). El acto residenciado, no es un acto administrativo final o principal, en la terminología de CAJARVILLE, es decir, no se trata de aque l acto que resuelve sobre el fondo del tema planteado en el procedimiento administrativo, sino que es un acto de procedimiento, dictado en forma instrumental para el dictado del acto que, en definitiva, resolvería el fondo del tema planteado (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Procedimiento Administrativo”, Idea, Montevideo, 1997, pág. 55)” (Cfme. Sentencia Nº 780/2011). En igual sentido, ha señalado la Sede: “El acto administrativo recurrido y accionado en sede anulatoria es preparatorio, interlocutorio o instrumental, no comportando una manifestación última de voluntad de la Administración, por lo que mal puede erigirse como objeto de la acción de nulidad, conforme a la previsión normativa de nuestro texto constitucional -art. 309 de la Constitución de la República-. (…) Por ende, al no tratarse del acto principal o decisorio que constituye la última voluntad de la Administración, capaz de producir efectos jurídicos susceptibles de crear, modificar o extinguir una situación jurídica subjetiva de la cual pueda ser titular el accionante, sino de un acto de mero trámite, el mismo no causa lesión a un derecho subjetivo en los términos del art. 309 de la Carta, y no resulta procesable ante esta Sede” (Cfme. Sentencia Nº 551/2011).” (Sentencia No. 78/15). En defini tiva, por los fundamentos expuestos, y apartándose de lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal, en mayoría, FALLA : Declárase que el acto administrativo impugnado no resulta procesable ante esta jurisdicción contencioso-anulatoria. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $22.000 (pesos uruguayos veintidós mil). Oportunamente, devuélvanse los antece dentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Sassón (d), Dr. Harriague, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Tobía (r.), Dr. Echeveste. Dr. Marquisio (Sec. Letrado). Discordia de la Dra. Sassón. DISCORDE, sólo en cuanto entiendo que el acto impugnado es procesable:- Como se expusiera en la parte expositiva de la sentencia , la acción de nulidad se entabló contra el acta de espirometría de Serie AE Nº 6191 de fecha 25 de diciembre de 2011 , realizada por el Inspector de Trá nsito de la Intendencia de Montevideo , que arrojó como resultado 1,07 de gramos de alcohol por litro de sangre en la persona de Juan Mariatti , y contra la respectiva multa impuesta -aunque no se agrega copia de la boleta de la multa, la misma surge de los petitorios de la parte actora tanto en vía administrativa como jurisdiccional- (fs. 8 de los AA). El acta de espirometría y su consecuente multa pecuniaria, fueron impuestas a consecuencia de que se constató en una fiscalización de rutina realizada en la tarde del día 25.12.2011 , un examen de espirometría positivo al actor. Y ese acto, reitero, la constatación infraccional practicada por los funcionarios municipales , que en un momento determinado y por medio habilitado por la ley -como es la espirometría - dan cuenta del exceso de alcohol en sangre de un conductor, constituye un acto administrativo.- Se trata de acto administrativo perfecto, que crea una situación jurídica específica:- la constatación que una persona presentaba un nivel de alcohol en sangre superior a la permitida por el ord enamiento en la materia, que constituirá un acto necesario para que se active el proceso sancionatorio que habilita la resolución sobre el tiempo de inhabilitación para conducir, el retiro de la libreta y se aplique una sanción de multa.- Pero dentro de la materia administrativa, el mismo es perfecto, expresa claramente una voluntad de la A dministración consistente en que ésta entiende que determinados hechos , de los que tuvo conocimiento en razón de sus funciones, reúnen determinados elementos que pueden configurar una infracción de tránsito de la que un administrado puede ser el responsable De modo que hay manifestación de voluntad de la Administración, que crea efectos jurídicos, por lo que no se puede sostener que se trata de un acto preparatorio.- Por tanto, el acto es procesable ante el TCA (art. 309 Const.), de lo contrario sería necesario una norma expresa que así lo dispusiera, como en el caso del art. 198 in fine de la Constitución, relativo a las destituciones de directores de Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, lo que no ocurre en el caso.- Existe un claro mandato Constitucional que obliga al Tribunal a conocer en las demandas de nulidad contra actos administrativos, para lo cual, como sostuviera el Ministro Dr. Dardo Preza ante casos similares, se lo irroga de potestades suficientes en la realización de las garantías del proceso, para controlar si existió desviación, abuso o exceso de poder o se dictó con violación de una regla de derecho, considerándose tal, todo principio de derecho o norma constitucional, legislativa, reglamentaria o contractual (art. 23 ap. a) del decreto -Ley 15.524); y compete a este órgano jurisdiccional anular el acto, toda vez que compruebe que alguno de esos principios ha sido vulnerado por el acto administrativo impugnado. Y si el acto no es el causante de la situación jurídica lesiva, eso es una decisión sobre el fondo, que se deberá analizar concomitantemente con el estudio de las cuestiones de fondo que tienen que ver con la lesividad de la decisión administrativa.