Sentencia Sentencia N° 121/2015

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de febrero de 2015. No. 121 VISTOS : Para sentencia definit iva, estos autos caratulados: "CLAVIJO, MAURICIO Y OTRO con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO. Acción de nulidad" (Ficha No. 198/12). RESULTANDO : I) Que el 30 de marzo de 2012 (fs. 2 -17) comparecen Mauricio Clavijo Sosa y Patricio Márquez, promoviendo demanda de nulidad contra la Resolución Nº 102/11/6000, de 04/08/2011, dictada por la Dirección General del Departamento de Planificación de la Intendencia de Montevideo, en ejercicio de atribuciones delegadas, por la cual se dispone: “1) Denegar la solicitud de regularización de un establecimiento con destino horno de fabricación de ladrillo artesanal, en el predio empadronado con el Nº 44003, con frente a Camino Monte Sosa Nº 6688, entre Felipe León y Paso a Camino América, dentro de los límites del C.C.Z. Nº 12, Municipio G; 2) Disponer el cese inmediato de la actividad en el predio padrón Nº 44003; 3) Establecer un plazo de 90 (noventa) días para la remoción total del horno de fabricación de ladrillo artesanal; 4) Encomendar a Asesoría Jurídica a través de la dependencia competente, el inicio de las acciones judiciales que correspondan; 5) Comuníquese a…” Precisan que las actuaciones se relacionan con los trámites tendientes a la solicitud de excepción a la normativa para la regularización de ladrillera en el padrón Nº 444003, ubicado en Camino Monte Sosa Nº 6608, trámite que fue gestionado por el anterior propie tario del predio y explotador de la actividad en cuestión, Sr. Roberto Ponticorbo. Añaden que luego fueron ellos los que ejercían la explotación del predio, en tanto iban realizándose los trámites de regularización de la mencionada actividad sugerido s por la Intendencia, y que en razón del dictado del acto en causa, cesaron las actividades y las fuentes de trabajo, materializándose la frustración de los negocios en curso. Alegan vicios formales, indicando que éstos se proyectaron sobre la cuesti ón de fondo, por cuanto se vieron privados de ejercer su derecho de defensa de manera completa. Los procedimientos seguidos por la Intendencia no se ajustan a lo que en materia de proceso administrativo ordenan las normas. Se les impidió estar en pleno c onocimiento de las actuaciones realizadas, distribuyendo la materia objeto de las mismas en diversos trámites, sin que tuviesen noticia. Tampoco se abrió el procedimiento a prueba, impidiendo en consecuencia producir los descargos que en este rubro eran imprescindibles para la resolución de la causa, en sede administrativa. Aducen que la resolución impugnada no contiene ningún fundamento de Derecho, requisito esencial para su validez. Agregan que la Administración solo se fundamenta en el informe del Departamento de Desarrollo Ambiental que afirma que resulta aplicable al caso el art. D. 406 del Decreto Nº 32926, cuando no es aplicable en la especie, sino que debió aplicarse el artículo D 398 del mismo Decreto. Mientras el primer artículo regula los “ Hornos de ladrillos”; el segundo de ellos, regula la “Explotación de minas y canteras”. El informe referido, nada dice de los informes previos que son contestes en afirmar que la normativa vigente es el art. 39 de la Ley Nº 18.308 y el art. D 398 del Decre to Nº 32926; y que concluyen en que la fabricación de ladrillos era correcta. Todo ello, hasta el último mail que “urge” un informe “contundente” (según pedido de la Directora del CCZ 12, Esc. Calvetti) en contra de los comparecientes que desencadena la orden de cierre de la fábrica, que fuera inmediatamente cumplida por los accionantes. Finalmente señalan que las consecuencias se proyectaron en la pérdida de fuentes de trabajo, así como de negocios que estaban siendo acordados en virtud de que nada hacía sospechar el desenlace de los hechos. En definitiva, solicitan el amparo de la demanda. II) Conferido traslado de la demanda, compareció el representante de la Intendencia Departamental de Montevideo a contestarla (fs. 27-33). Relata que se tramitaron sendos expedientes: el primero refiere a la solicitud del anterior propietario, Sr. Ponticorbo, de regularizar su actividad; el segundo refiere a la consulta efectuada por el CCZ 12 sobre la situación de la ladrillera. En éste, la Comi sión Especial Permanente solicita que antes de ella pronunciarse, deberá expedirse sobre el tema el Departamento de Desarrollo Ambiental, quien realiza un informe -de 27/05/2011- aconsejando la no continuación de los trámites y , por ende, la denegación de la regularización (y señala además que ya existía otro informe de la misma dependencia, realizado en el año 2009, aconsejando lo mismo). Por tal motivo, el 29/06/2011 el Director del Departamento de Planificación, compartiendo las opiniones de los Directores de la Unidad de Plan de Ordenamiento Territorial y de la División de Planificación Territorial que le sucedieron al informe del Departamento de Desarrollo Ambiental, aconseja denegar la solicitud de regularización. Finalmente culmina dicho expediente con el dictado de la resolución que se resiste. Agrega que además se tramitaron varios expedientes administrativos a instancias de denuncias de vecinos de la zona. Sobre los agravios formales, indica que no surge ninguna nota donde el actor haya s olicitado tener acceso a las actuaciones; además, según reconoce el propio accionante se le han entregado copias de diversas actuaciones por parte de la Administración. En cuanto a la ausencia de motivación, expresa que si bien no se menciona la norm a en forma explícita en el acto administrativo, la misma emerge de los antecedentes administrativos; esto es, en los diferentes informes que fueron requeridos. Refuta lo expuesto por los actores en cuanto a la aplicación de las normas que pretende -artículos D 398 del Decreto Nº 32.926 el cual regula la “Explotación de minas y canteras” y el a rtículo 38 de la Ley Nº 18.308-. Entiende que la aplicación del artículo D 406 es ajustada a Derecho en virtud de que la actividad que desarrolla el actor es , precisamente, la proveniente de un horno de ladrillos. Prevé la norma citada que los hornos de ladrillos solo podrán instalarse en determinadas zonas, entre las que no se encuentran las áreas rurales de uso Agrícola. Por lo que tratándose el predio (padr ón 44.003) de un predio que se ubica en Zona Rural Agrícola, paraje Cuchilla Pereira -Cuchilla Grande- el mismo se encuentra fuera de las áreas que la normativa existente considera aptas para este tipo de establecimientos. En función de ello, la Administra ción dispuso denegar la solicitud de regularización, recayendo el acto impugnado. Por otra parte, expone que también resulta de rechazo la aplicación e interpretación del artículo 39 de la Ley Nº 18.308, por razones de especificidad y por el principio de temporalidad; y respecto a la inconstitucionalidad del Decreto Nº 32.926, debió comparecer ante la Suprema Corte de Justicia a interponer la correspondiente acción. En definitiva, solicita la desestimación de la demanda y la confirmación del acto enjuiciado. III) Se abrió el juicio a prueba, habiéndose diligenciado la que luce certificada a fs. 65. IV) Alegó la parte actora a fs. 69 -73 y la demandada a fs. 76-79. V) Se oyó al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien se expidió por Dictamen Nº 814/2013, aconsejando declarar que, en la especie, no se ha agotado en debida forma la vía administrativa (fs. 82 y vto.). VI) Se citó para sentencia por auto N° 11.662/2013 de 23/12/2013 (fs. 84). VII) Habiendo fallecido el Sr. Ministro Dr. Preza , el Tribunal se integró con la Sra. Ministra Dra. Mary Alonso, acordándose sentencia en legal forma. CONSIDERANDO: I) Que en la especie, conforme a lo establecido en la normativa vigente (Ley 15.869), se han satisfecho debidamente los presupuestos esenciales habilitantes para el accionamiento en sede de nulidad. II) Que el Tribunal, por unanimidad y, sin compartir en lo sustancial el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contenc ioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria actuada. III) Se demandó en autos por Mauricio Clavijo Sosa y Patricio Márquez, la nulidad de la Resolución Nº 102/11/6000, dictada (en ejercicio de atribuciones delegadas) el 4 de agosto de 2011 por la Dirección General del Departamento de Planificación de la Intendencia de Montevideo (AA, fs. 86/87), por la que -en lo que interesa a los efectos de la dilucidación del presente proceso-, dispuso: 1) Denegar la solicitud d e regularización de un establecimiento con destino horno de fabricación de ladrillo artesanal, en el predio empadronado con el Nº 44003, con frente a Camino Monte Sosa Nº 6688, entre Felipe León y Paso a Camino América, dentro de los límites del C.C.Z. Nº 12, Municipio G. 2) Disponer el cese inmediato de la actividad en el predio padrón Nº 44003. 3) Establecer un plazo de 90 (noventa) días para la remoción total del horno de fabricación de ladrillos artesanal. IV) Liminarmente, este Tribunal se expedirá respecto de lo que a su entender resultó ser un correcto agotamiento de la vía administrativa por parte de los accionantes. En efecto. Más allá de que en su libelo introductorio los accionantes afirman haber sido notificados el día 18 de agost o de 2011 (fs. 2), en puridad, debe lealmente reconocerse que aquellos nunca fueron notificados del acto en causa en la fecha indicada, dado que la Administración demandada recién notificó (erróneamente) del mismo al anterior interesado (ex propietario) Ro berto Ponticorbo el 26 de agosto de 2011 (AA, fs. 90). Y, se desprende de los escritos presentados -siendo así reconocido por la Intendencia de Montevideo (AA, fs. 98/98vto.) -, que los demandantes toman como fecha de “formal y legítimamente notificados” la realizada a Roberto Ponticorbo, el 26 de agosto de 2011. Siendo presentados temporáneamente, con fecha 2 de setiembre de 2011, los recursos de reposición y apelación subsidiario; sin perjuicio de que, en tanto la resolución administrativa impugnada fue dictada en uso de atribuciones delegadas, hubiera sido suficiente a los fines impugnativos la sola interposición del recurso de reposición. Luego, no habiéndose expedido la Intendencia de Montevideo a su respecto, dentro del plazo legalmente previsto ( arts. 5 y 6 de la Ley Nº 15.869, en la redacción dada por el art. 41 de la Ley Nº 17.292), sobrevino su denegatoria ficta el 23 de enero de 2012. La demanda anulatoria de infolios fue incoada en tiempo y forma, el día 30 de marzo de 2012 (fs. 18). V) Los argumentos sustentados por las partes litigantes, se encuentran convenientemente explicitados en el capítulo de RESULTANDOS de este pronunciamiento definitivo, al cual impone remitirse brevitatis causae. VI) En lo que hace al primero de los agra vios movilizados en su demanda por los actores, el alegado estado de indefensión en que los habría sumido el irregular proceder administrativo de la Intendencia demandada en el procedimiento de regularización de la ladrillera ubicada en el padrón Nº 44003, de su propiedad, la Corporación no comparte tal apreciación. Ello, porque no surge acreditado en forma alguna de los antecedentes administrativos agregados por cuerda separada, impedimento alguno para acceder a las actuaciones administrativas generada s a partir de su solicitud de regularización del funcionamiento de una ladrillera en el citado padrón de su propiedad sito en Camino Monte Sosa Nº 6688. Siendo que, siempre estuvieron técnicamente asesorados por el Arq. Alejandro Viñas -el mismo que ya ven ía asesorando en similar trámite al anterior propietario del predio -, llama poderosamente la atención que de haber tenido alguna dificultad en el acceso al expediente en que se dilucidaba su petición, no hubiera sido dejada puntualmente expresada en el trá mite del mismo. Ciertamente que las particularidades del trámite administrativo de su solicitud, era de cabal conocimiento de quien siempre se desempeñó como técnico asesor, lo cual resultaba ser innegable garantía de conocimiento para los actores de lo actuado por la Administración en las diferentes instancias (informes) por las que atravesó aquél. Y, si bien es cierto la vista previa al dictado de la resolución impugnada le fue notificada a ese mismo asesor técnico (AA, fs. 82) y no a los interesados, la lógica de lo razonable indica, a la luz de lo expuesto al momento de recurrir dicho acto administrativo -preciso relevamiento de los informes producidos por las diferentes oficinas o dependencias técnicas de la Intendencia accionada en torno a la autor ización peticionada -, la parte actora tenía adecuado conocimiento de la tramitación de su solicitud de regularización de su actividad ladrillera a partir de su presentación el 27 de enero de 2011 y, los fundamentos de su denegatoria expresa (AA, fs. 52 y 2 79 y ss.). Por lo demás, la invocada ausencia de conocimiento de los otros expedientes generados a partir de denuncias realizadas por vecinos debido al perjuicio que les ocasionaba el funcionamiento de la ladrillera, es evidente que tal desconocimiento, de ser cierto, no involucra perjuicio alguno a los accionantes a poco que se repare en los específicos fundamentos que sustentaron el acto resistido. VII) Tampoco resulta de recibo la afirmada ausencia de una motivación adecuada de la resolución objeto d e impugnación. Porque más allá de que en el texto de la misma no se haya consignado expresamente la norma de derecho en que la misma se fundaba, no es menos cierto que le asiste razón a la Intendencia de Montevideo cuando sostiene que la motivación puede surgir, tanto del acto encausado, como de sus antecedentes (Cf. MARIENHOFF, Miguel S.: “Tratado de Derecho Administrativo” t. II, págs. 334 /335). Efectivamente, de las actuaciones administrativas que precedieron al dictado del acto emergen razonableme nte detallados los fundamentos fáctico jurídicos de esa decisión administrativa resistida, en particular el informe del Departamento de Desarrollo Ambiental de 27 de mayo de 2011, y dictamen del Director (I) de la Unidad del Plan de Ordenamiento Territorial de 27 de junio de 2011 (AA, fs. 76/76vto. y 78). VIII) Finalmente, en cuanto al agravio vinculado con la normativa aplicada en sustento de la resolución resistida, la Sala no participa de las razones sobre las que descansa tal cuestionamiento. Es evidente que en el casus, tratándose de una solicitud de regulación del funcionamiento de un horno para la fabricación de ladrillo artesanal, la norma aplicable no puede ser otra que la contendida en el art. D.406 del Decreto 32.926 “Normas Complementari as para Actividades en el Suelo Rural”, donde se establece: “ Hornos de Ladrillo. Los hornos de ladrillo artesanal y los establecimientos industriales dedicados a la fabricación de materiales cerámicos (ladrillos, tejas, ticholos, etc.) en forma indus trial, sólo podrán instalarse en el Área de Usos Mixtos de la Zonificación Secundaria y en las áreas caracterizadas de Entornos de Bañados de Carrasco y alrededores de Villa García de la Zonificación Terciaria. Los hornos de ladrillo artesanal deberán di star como mínimo 300 metros de área urbanizadas, exigiéndose la aprobación de Viabilidad de Usos que incluya estudio para la implementación de medidas de abandono de la actividad cuando se extraiga materia prima del propio predio (…)”. Cabe reconocer, que en el curso de las actuaciones administrativas agregadas devino correctamente acreditado que el predio padrón Nº 44003 donde se encuentra el horno de ladrillo de los interesados, se ubica en Zona Rural Agrícola, Paraje Cuchilla Pereira - Cuchilla Grande, según lo informado por la Unidad de Montevideo Rural (AA, fs. 6); por lo que, consecuentemente, dicho padrón se halla fuera de las áreas que la normativa específica existente en la materia considera aptas para este tipo de establecimiento. Y, en tanto este Tribunal -como enseña GIORGI -, conoce de las demandas de nulidad de los actos administrativos definitivos “contrarios a una regla de derecho o dictados con desviación de poder ” (art. 309 de la Constitución de la República), desbordando su competencia el examen de cuestiones atinentes a la justicia, conveniencia, oportunidad o mérito (Cf. GIORGI, Héctor: “El Contencioso Administrativo de Anulación” pág. 195); debe concluirse, necesariamente, la legitimidad de la decisión administrativa de la Intendencia no autorizando la regularización de un establecimiento con destino horno de fabricación de ladrillo artesanal en el predio de los promotores (padrón Nº 44003, con frente a Camino Monte Sosa Nº 6688, entre Felipe León y Pasa a Camino América). Por otra parte, el art. 398 del Decreto 32.926 refiere a la actividad de explotación de minas y canteras y, si bien excepciona del Estudio de Impacto Territorial a la “(…) extracción de arcilla para la fabricación de cerámica artesanal, siempre que no supere los 3 .000 metros cúbicos totales (…)”, esto no implica que pueda realizarse en cualquier zona del Departamento. Además en el caso de los actores, la tarea no se reduce a la extracción de arcilla (que no lo es), sino que esencialmente se realiza el proceso de quemado y fabricación de la cerámica artesanal con lo que esto implica para la salvaguarda del medio ambiente. Siendo así, razonable resulta considerar que esta última norma resulta incompleta en tanto refiere tan sólo a una parte del proceso de producción, con lo cual se torna imprescindible una interpretación armónica con el precitado art. D.406 que prevé expresamente dónde se pueden ubicar los establecimientos que fabrican ladrillos. Debiéndose descartar asimismo, cualquier invocación de contradicción ent re las normas jurídicas departamentales antes referidas con lo dispuesto por la Ley Nº 18.308, tras el análisis detenido de las mismas. Obviamente, esta Corporación carece de competencia para dictaminar acerca de la alegada inconstitucionalidad del Dec reto Nº 32.926 (art. 257 de la Constitución de la República). Por los fundamentos expuestos, lo establecido por el art. 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA: Desestímase la demanda y, en su mérito, con fírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $2 2.000 (pesos uruguayos, veintidós mil). Oportunamente, devuélvanse los a ntecedentes administrativos agregados; y archívese.- Dra. Sassón, Dr. Harriague (r.), Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Tobía, Dr a. Alonso. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).